制度變遷理論視角下的我國民生問題研究
——兼論制度的起源及功用

王守智

(中共湛江市委黨校，廣東湛江524032)

保障民生、發展民生是制度生成的重要本因。但是由于信息不完全，以及制度本身還處于生長階段，導致制度的作用發揮和功能實現并不一定能完成制度安排的預期目標，相反還可能誘發新的問題。民生場域中所遭遇的制度困境，足以證明制度的演進歷程并不是一帆風順的。

一、制度的起源及功用

制度的起源其實就是國家的起源問題。在當今社會科學中有兩種影響最大的國家觀，即社會契約論和暴力掠奪論。在諾思看來，這二者都不全面，前者雖然解釋了最初簽定契約的得利，但并沒有說明簽約后各種利益集團利用國家權力實現利益最大化的行為;而后者忽視了最初簽約的得利而強調控制國家權力的人對其選民(即被統治者)的壓迫和掠奪。諾思試圖運用“暴力潛能”理論將二者統一起來［1］。

要知道最初國家的形成，是由于外部的威脅，人們為了抵御外敵，維護自身安全，建立起的共同體，并且由于不斷重復性的活動和程序而最終被制度化。“所謂制度，就是在群體滿足公共需求的重復性實踐活動中所形成的程式化的行為模式的產物”［2］。當然，除了基本安全，人類還要生活，因而需要生產、交易和交往等，而在自然狀態或無政府狀態中，由于信息、監督和執行問題常常難以解決，勞動分工又是不可能的，可能的約定無法作出，最終人們相互淪為他人機會主義行為的囚徒而難以自拔。在這種情況下，“制度就是一個社會的游戲規則，也因此成為塑造經濟、政治與社會組織的誘因架構(framework of incentives)……制度加上技術，決定了構成總生產成本的交易及轉換(生產)成本，從而影響經濟的表現。由于制度與采用的技術之間有密切的關系，所以市場的效率直接取決于制度面的架構”［3］。一句話，制度的基本功能是節約交易費用，降低社會運行的成本，制度的產生是順應了制度的需求，是為了保證組織內部的秩序。

但是國家一方面要提供安全和保護共同體，另一方面卻控制著國家權力，在他們特殊的目標和利益驅使下，也決不能過高地期待統治者及其代理人即龐大的官僚系統的理性。因為統治者及其代理人可能會利用控制國家暴力的優勢而對內對外進行掠奪，人類歷史上無窮無盡的戰爭、屠殺、剝削、奴役，就足以證明這一點，此即諾思所謂的“暴力潛能”，那么如何組織和約束霍布斯所說的“利維坦”和馬克思主義所說的“必要的惡”，這也需要制度，不同的制度安排，決定著國家的不同命運，東西方早期的國家演進和興衰歷程都足以說明制度對國家、社會的重要性。

那么制度是什么呢?從最一般意義上說，制度可以被理解為社會中個人遵守的一套行為規則［4］。而這一套行為規則又可以理解為制度安排［5］。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。正式的制度，如憲法、法律與規定等。相反，價值、意識形態和習慣就是非正式的制度安排［6］。社會中正式的和非正式的制度安排的總和被稱為制度結構［7］。制度安排的目標是“提供一種結構使其成員的合作獲得一些結構外不可能獲得的追加收入，或提供一種能影響法律或產權變遷的機制，以改變個人(或團體)可以合法競爭的方式”［8］。然而，由于安排出于的探索性，以及實踐中遭遇的復雜性，決定著制度結構和制度功能實現，并不一定如目標所期望的那樣順暢，存在著這樣或者那樣的制度羈畔，直接影響著國家權力的有效行使和社會穩定效能的實現。

2007 年10 月15 日，胡錦濤同志在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告中，強調道:“必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會”［9］。這可以說是我黨歷史上首次全面、系統地提出了改善民生的理念，并通過相關的制度安排和保障舉措，將民生問題放在當前政府以及今后政府工作的重要方向上。而之所以要加強制度建設和保障，很重要的一個原因，就是當前形勢下制度所存在的羈畔，一定程度上已經影響到了政治和社會發展的步伐，造成了社會不穩定情節。政治學家戴維·伊斯頓認為，社會的政治動亂主要是社會飛速變革，以及新的集團被動員起來涌入政治領域。而同時政治制度卻發展緩慢的結果。［10］而作為中國人民和中華民族的先鋒隊，中國特色社會主義事業的領導核心的中國共產黨，能夠清醒地認識到問題的存在，并果斷決策，從制度完善和創新的角度進行把度，足以表明中國的社會發展已經進入到一個新階段。

二、追溯:當前我國民生場域遭遇的制度困境

諾思認為，“制度就是一種激勵結構，一種激勵制度，好的制度應該可以激勵人們發揮他們的創造力，提高他們的生產效率，有效地運用高技術”［11］。相反，壞的制度或者不完善的制度，則會滯緩經濟、政治、社會發展的步伐。鄧小平就曾經說過:“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”［12］。因此，制度治理對于政治、社會發展而言，一定程度上包含兩層意思:一是要有制度，二是要讓制度運轉起來。而當前民生問題凸顯的眾多問題，從制度根源上進行追溯:一就是相應制度的缺乏以及不完善;二就是雖然制度已有所安排，但是在具體實踐中，卻并沒有運轉起來。當然，這中間既涵蓋有正式制度，也包含有非正式制度。

(一)正式制度層面

新制度經濟學認為，正式制度是指人們有意識地設計并創造出的行為規則，包括法律、規章以及經濟主體之間簽訂的正式契約等等。正式制度與非正式制度的區別在于，正式制度的產生是人為設計的，其施行要靠權威機構的強制推進，對違反制度有關規則的懲處也須得有組織的權威機構強制執行;非正式制度的形成則是自生自發的，對違反非正式制度有關規則的懲處也只能自發執行。當前在我國民生問題的處理問題上，正式制度的安排一定程度上也是存在的，但是由于信息儲備的不足，以及具體實踐的復雜性，導致制度安排的績效并不理想，相反還帶來了這樣或者那樣的問題。

1．教育體制

教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎。教育制度的完善與否將直接關系到國家的前途和命運。而當前從我國的教育實踐來看，還存在著很多的弊病。一是公共教育經費投入不夠。2008年我國人均教育經費為160美元，不到2006年世界人均教育經費400美元的一半，不到經濟合作組織國家人均1800美元的十分之一。財政性教育經費占國內生產總值的比例2004年世界平均為 4．7%，我國 2009 年僅為 3．59%。［13］二是教育不公平。教育事業特別是農村教育事業的發展嚴重滯后于經濟發展的要求，就業人口受教育年限平均只有6．85年。教育資源配置不均和受教育機會不均等直接影響了教育公益性的實現。根據《2009年全國教育事業發展統計公報》數據顯示，截至2009年底，全國小學學齡兒童凈入學率達到99．4%。［14］由此我們可以推算出還有不少學齡兒童沒有入學，而他們主要來自農村。三是素質教育和職業教育相對滯后。由于長期以來封建社會“科舉制”，以及統治者奴化人們思想的影響，在教育理念上還只局限于應試層面，導致“高分低能”，綜合素質無法全面發展，也無法適應現實社會發展的需要。特別是現代市場經濟的發展，對于能力教育、素質教育提出了更高的要求，也對我國現行的教育體制改革形成了挑戰。

2．醫療保障制度

就醫是民生之急。健康是國民素質的重要體現，是人全面發展的基礎，關系千家萬戶幸福。多年來，我國醫療衛生事業取得了顯著成效。目前全國參加基本醫療保險的已達11．3億人;其中城鎮職工醫保參保人數突破兩億人，城鎮居民醫保參保人數1．17 億人，新農合參保人數8．15 億人。［15］但與人民群眾對醫療衛生的需求仍然差距較大，存在著看病難、看病貴的問題。統計顯示，“占世界人口22%的中國，醫療衛生資源僅占世界的2%，其中80%在城市，20%在農村，衛生部有關負責人透露，全國縣級以下公共衛生機構只有1/3能夠維持正常運轉，另外1/3正處于瓦解的邊緣，還有1/3已經癱瘓;我國44．8%的城市人口和79．1%的農村人口沒有任何醫療保障。”［16］而現代社會隨著人們對生活質量和身體素質水平提高的要求，醫療保障制度的相對滯后無疑對社會穩定構成極大影響，特別是現階段出現的看病難、看病貴問題。2008年，衛生部在全國范圍內組織開展了第四次國家衛生服務調查，結果顯示:2008年全國門急診人次數達50．1億，與2003年相比，增加2．6億人次。門診病人就診流向發生明顯變化:到基層醫療衛生機構就診的比例由2003年的69．5%增加至2008年的73．7%;其中:城市由36．6% 增加至 48．3%，農村由 79．3% 增加至81．7%;經醫生診斷患者需住院而未住院的比例仍高達21%;而住院病人最不滿意的方面是醫療費用高，城市占住院患者的26%、農村占20%。［17］可見，醫療保障體系還是存在一些問題，無法滿足基層社會群眾對于生命安全的需求。雖然農村合作醫療保險制度在我國大范圍的施行，但是由于尚處于起初階段，以及農民對于政策認識不夠等等問題，導致其還需要進一步完善。

3．就業制度

就業是民生之本，是保障和改善人民生活的重要條件。我國勞動力資源十分豐富，這是促進經濟持續較快發展的有利條件。同時，擴大就業的壓力很大，就業形勢嚴峻將是我國今后較長時期面臨的一個重大課題。到2008年底，全國累計實現城鎮新增就業人員1200萬人，為全年目標任務的120%;下崗失業人員再就業554萬人，為全年目標任務的110%;就業困難人員實現就業130萬人，為全年目標任務的130%。截至2008年12月底，全國城鎮登記失業人員在845萬人左右，城鎮登記失業率仍然為4．0%。另據有關統計，隨著高校逐年擴招，大學畢業生數量越來越多，而公共部門對大學生的新增需求越來越少，大學生求職成功的機會相對而言可能越來越小，大學畢業生的初次就業率基本上一次性由過去的90%跌落到65%左右。2003年9月全國高校畢業生就業率為70%，2006年9月全國高校畢業生就業率為62%，2010年7月全國高校畢業生就業率也只有72．2%。［18］針對這樣龐大的一個就業群體，對于任何一個國家的發展和社會穩定都是一個巨大挑戰。因此，政府必須要對當前的就業體系進行宏觀調整，堅持實施積極的就業政策，從勞動者自主擇業、市場調節就業、政府促進就業的方針，多渠道擴大就業。

4．收入分配制度

收入是民生之源。合理的收入分配制度是社會公平的重要體現，也是社會保持和諧態勢的要素。改革開放以來，我國收入分配制度改革不斷深化，打破了平均主義、“大鍋飯”制度，形成了按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，有力地促進了經濟社會發展。但是，由于經濟發展的步伐過快，相關配套舉措沒有跟上，導致收入分配格局呈相對拉大趨勢。統計資料顯示，1985年我國城鄉居民人均收入比率為1．86∶1，1999 年為2．65∶1，而到2010 年城鄉居民人均收入比高達3．23∶1，收入差距明顯擴大。另據權威部門調查統計，“占全國人口1/10的富有階層，占了全部社會財富的70%以上;2006年全國居民儲蓄存款突破20萬億元，但90%以上存款只為15萬個家庭所有。即大約400萬人口擁有18萬億左右的存款，而這幾乎是我國當年財政收入的6倍”。［19］當然適當的收入差距，對于經濟、社會發展是有利的，但是這一基尼系數只要超過一定份額，必然會對社會穩定產生影響，特別是在我們這樣一個社會主義國家，和諧的發展理念要求我們必須要正確、合理地處理好這樣一個收入差距問題，因為“維護和實現社會公平和正義，涉及最廣大人民的根本利益，是我們黨堅持立黨為公、執政為民的必然要求，也是我國社會主義制度的本質要求。只有切實維護和實現社會公平和正義，人們的心情才能舒暢，各方面的社會關系才能和諧，人們的積極性、主動性、創造性才能充分發揮出來。”

5．住房制度

“住有所居”是中國人一種心理情結的歸屬，正所謂“安居樂業”，只有在找到自己住的地方，才能熱心地從事事業。可見，住房對于中國人的重要性。

自2003年開始，我國城市住房價格一路攀升。尤其是在北京、上海等地，幾近瘋狂的房價4年狂漲300%。根據國家發展改革委、國家統計局調查顯示，2009年12月份，全國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲7．8%，漲幅比上月擴大2．1個百分點;環比上漲1．5%，漲幅比上月擴大0．3個百分點。［20］據新華網“網民關注的‘兩會’熱點問題”調查顯示，“看病難、住房難、上學難”問題分別以76%、65%和50%的得票率位居前列。面對這樣高昂的房屋價格，足令許多中低收入家庭望而卻步。越來越多的人買不起房、住不起房，特別是隨著城市化進程的發展，農民工的大量流入，如果長期居無定所，必然對社會穩定構成極大影響。正確處理好人們的住房問題，也是當前政府制度改革面臨的重要任務。

6．社會保障制度

社保是民生之盾。健全的社會保障體系，歷來被稱為人民生活的“安全網”、社會運行的“穩定器”和收入分配的“調節器”，是國家的一項重要社會制度，是維護社會穩定和國家長治久安的重要保障。到“十一五”期末，全國基本養老保險、城鎮基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險的參保人數分別達到2．5 億人、4．2 億人、1．3 億人、1．6 億人、1．2億人。可以說，我國已初步形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點的社會保障體系框架。［21］但在廣大農村，社會保障普及率還較低，且多集中在少數較發達的城郊和沿海地區。“農民工參加城鎮社會保險的比例也較低，如養老保險的參保率為13．8%，參加醫療保險的占10%，參加工傷保險的占12．9%”［22］。可見，當前我國農村社會保障制度建設還相對滯后，城鄉差別大。面對城鎮居民，我們現已建立了一套保障水平較高，而且內容比較完備的社會保障體系，而在廣大的農村，主要還是依靠傳統的家庭和土地保障，國家正規的社會保障制度安排較少，目前僅有的幾項農村社會保障制度主要有最低生活保障制度、農村社會養老保險制度、農村合作醫療保險制度、五保供養制度以及被征地農民社會保障制度。農村社會養老保險是上個世紀90年代建立的，經過十多年的發展，當前基本上是處于一種停滯的狀態。農村合作醫療保險制度、被征地農民基本生活保障制度也都是近幾年才剛剛建立的，還有待于進一步加強和完善。

綜上可知，當前我國民生場域中的制度保障還是不夠的，由此導致問題的擴大化。要從根源上解決問題，也必須先從制度建設著手。

(二)非正式制度層面

盡管正式制度具有很大的強制性，但正式制度只是決定行為選擇的總體約束中的一部分，人們行為選擇的行為空間還要受到來自非正式制度的約束［23］。非正式制度是指人們在長期的社會生活中逐步形成的習慣習俗、倫理道德、文化傳統、價值觀念及意識形態等對人們行為產生非正式約束的規則，是屬于文化遺產的一部分。在非正式制度中，意識形態處于核心地位，它不僅可以蘊涵價值觀念、倫理規范、道德觀念和風俗習性，而且還可以在形式上構成某種正式制度安排的“先驗”模式，甚至有可能取得優勢地位或以“指導思想”的形式構成正式制度安排的“理論基礎”和最高準則。

非正式制度沒有強制性，它的約束功能在于行為者從自發到自醒，最后到自覺，是一種軟制度。盡管它不具有強制性，但由于社會系統紛繁復雜，人們不可能對經濟行為的所有方面都能夠做到深思熟慮，往往是按照某種習慣不假思索地作出的，或者說是“以一種幾特的方式，在文化‘強外在約束’自身的水平上進行的”［24］，也就是所謂的“路徑依賴”(path dependence)。當然，誰也不會否認這樣一個常識，那就是文化是制度存在和正常運轉的基礎，文化的變革有可能帶來政治上的變革。正如蘭德斯在《國富國窮》最后一章所指出的:“如果說我們能從經濟發展史學到什么東西，那就是文化會使局面幾乎完全不一樣(在這一點上，馬克斯·韋伯是正確的)。”［25］因此，可以說一種制度框架的建立僅僅建立硬性的正式制度是不夠的，也是容易的，更重要也是必須的是非正式制度條件的成熟。

而在當前民生關注中，由于經濟發展的局限，以及利益多元化，社會各方力量往往還處于一種觀望的態度，民生情懷還沒有得到充分的體現。所謂人文關懷，一定程度上就是一種行為習慣、潛規則，而不是制度、規范的硬性要求，因此，總體上還屬于非正式制度范疇。

1．政府層面

民生問題一直是我黨和國家的核心議題。無論是從毛澤東的“一切從群眾利益出發”，還是鄧小平的“三個有利于”，以及江澤民的“三個代表”，再到胡錦濤的“以人為本”、“民生政策”，都足以證明黨和政府對民生問題的認知深度。但是，由于體制上的原因，思想文化教育的缺陷，導致一些為官者、為政者的行政理念和行為作風，都嚴重違背了黨性宗旨、人民利益。各種腐敗、尋租行為普遍存在。2010年，全國紀檢監察機關立案139621件，結案139482件，給予黨紀政紀處分146517人，涉罪被移送司法機關5373人。當然對民生問題的漠視，很多情況是由錯誤的發展觀和不正確的政績觀導致的。對于地方官員來說，由于政績考核體系是政府官員努力方向的指揮棒，如果考核標準與改善民生的要求不吻合，官員難免會側重于單純迎合考核標準，比如追求GDP的增長，而忽視民生問題的改善。而作為政府層面對民生問題的關注是主導，具有重要的示范效應。因此，必須要對黨政領導部門的行政管理者，從觀念上轉變態度，真正做到“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”。當然這一轉變，需要從教育體制上、公務員制度上、政績評估制度上給予支持和保障。

2．社會層面

張靜認為社會信任由兩部分組成，一部分是對當事人的信任，一部分是對維持生活信任機制的信任。缺少了其中任何一部分，信任都是不完全的。現代社會市場經濟的發展，民主、自由、競爭觀念的日益深入，各種利益沖突和矛盾也日益顯現，特別是城鄉二元機構的演化，收入差距的拉大，各種不平等、歧視現象廣泛存在。而具有龐大隊伍的農民群體，由于受傳統的人際關系處理模式，主要依賴的是一種血緣、地緣關系結構，造成了鄉村社會民眾自我管理，集體、政治參與意識淡薄，對外界的感官刺激，以及所受到的各種冷落和歧視，如農民工社會保障問題、戶籍制度問題等等，導致上層社會與基層社會的內部矛盾和沖突一直存在，人與人之間缺少基本的信任，因此，相應的民生關注也表現不突出。而無論是從財政上，還是從人文關懷上，整個社會層面，各種力量的整合對于民生改善都是一個巨大的推動。但是由于思想教育的落后，以及道德建設的不完備，這樣一種整體的動態效應還無法達到。各種企業、民間組織以及個人，在對民生問題解決上也表現不積極，如增加就業崗位、加強教育投資、提供農民工基本的醫療保障、適度控制房價、提供一定的廉租房等等，都可以為民生改善注入活力。

3．媒體層面

媒體被稱為總統、法院、國會之后的“第四權力”，足見其重要性。傳遞民聲、反映民意、溝通民情，是傳媒履行社會責任的題中之意，也是傳媒可持續發展的內在要求。然而，在當前我國基層社會中，特別是有關民生問題的關注中，被“邊緣化”的趨勢還普遍存在。一方面，是由于黨管媒體，各主要媒體由共產黨的一級組織直接主辦或主管，都成為政治宣傳的工具，以黨代政，以黨代報的現象比較普遍，這都極大程度地影響著媒體正常功用的發揮。另一方面，隨著市場經濟的侵入，媒體的角色、功能也日益市場化、經濟化，他們也需要考慮生存危機，追求短期高效益是商業化背景下媒體無法回避的。在媒體尚未在農村傳媒市場找到社會效益和經濟效益的最佳結合點，媒體不會、也不可能花費昂貴的代價冒險搶占農村市場［26］。因此多偏向于掌握著消費話語權、管理話語權、知識話語權和時尚話語權的人群，即擁有較強消費能力或(和)一定經濟政治權力的精英(至少接近這個社會階層)，而占人口絕大多數的底層人群則被有意無意的“弱勢化”和“邊緣化”了。當然，農村、城市社區基礎設施建設的缺乏也是誘導媒體功能無法彰顯的重要原因。工業和信息化部發布的統計數據顯示，截至2009年6月，我國電話用戶總數達到10．25億戶，普及率達80%以上，電視機的普及率更高。但是由于受到經濟條件的限制和基礎設施建設的不完善，農村地區有線電視用戶還有待進一步推廣，網絡的普及和應用的增長也主要發生在城市，網絡用戶中農林牧副漁水利業生產人員僅占用戶總數的很少一部分，用戶是農民的則少之又少，這都極大束縛著媒體對民生的關注，以及農民認知政策、信息的渠道。

可見，民生問題是一項系統工程，不僅需要政府從制度層面給予保障，同時，也要整合社會各方力量。胡錦濤同志在十七大報告中也指出，“和諧社會要靠全社會共同建設。我們要緊緊依靠人民，調動一切積極因素，努力形成社會和諧人人有責、和諧社會人人共享的生動局面”。

三、展望:改善民生的內部制度重構和外部變量整合

(一)制度安排體系內的機制重構

首先，收入分配制度調整。十七大報告指出，“要堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，健全勞動、資本、技術、管理等生產要素按貢獻參與分配的制度，初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平。”特別是當前城鄉收入差距的拉大，基于制度激勵角度的考慮，必須要對收入進行再分配，構建科學合理、公平公正的社會收入分配體系，旨在顧全最廣大民眾的根本利益，旨在調動社會成員積極性、主動性、創造性的充分發揮。同時，還要逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。著力提高低收入者收入，逐步提高扶貧標準和最低工資標準，建立企業職工工資正常增長機制和支付保障機制。創造條件讓更多群眾擁有財產性收入。宗旨是要保護合法收入，調節過高收入，取締非法收入。

其次，社會保障制度。社會保障制度是相關社會制度的功能受到損害之后，用以保障民眾得以生存的最后屏障，是社會資源合理流轉遭遇失敗時，賴以發揮事后救濟作用的可靠制度。由于自建國以來，我國社會的改革變遷使原有的國家保障制度、企業保障制度和農村集體保障制度名存實亡，必須要建立新型社會保障制度體系，應當涵蓋社會保險、社會救助、社會福利、醫療保障、軍人保障等等。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革，探索建立農村養老保險制度。全面推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度建設。完善城鄉居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。同時應健全廉租住房制度，加快廉租住房建設，增加房源供給，加強經濟適用住房的建設和管理，積極解決城市低收入群眾住房困難。解決民生問題的關鍵在于政府。當代民生問題的實質，是人民政府框架下的發展觀念、具體制度和應對機制問題。有學者曾提出，當前我國社會開始由生存型向發展型轉變［27］，因此，更多地應該由經濟建設型政府向公共服務型政府轉變。特別是當前民生問題出現的一系列困窘，很大程度上都與政府管理體制有關。無論是社會管理領域的“缺位”，還是行政作為中的“失職”，以及相應制度安排貫徹不力(教育制度改革、就業制度完善、醫療保障制度改進)等等，都對民主化進程構成了障礙，造成了威脅。而這與“執政為民”政府為政宗旨也有很大差距，因此，必須要對政府管理體制進行改革，提高政府行政效率，加強法制監督，規范政府行為。同時，由于政府管理過程中出現的一些問題，一定程度上還與當前的政績評估體系有關。政府績效評估制度是衡量政府部門和政府官員工作能力和工作效果的標準體系，單純地依靠完成任務的程度或者數量作為政績依據，不僅是不全面的，也會誘導新的問題，因此必須要進行改善。一是擴大參與政績考核的主體，更多地從民意角度出發說明政績，才可靠、真實，而不能單純依靠領導者的“一面之詞”;二是分解和細化政績考核的內容，不能單純依靠數量說明問題，質量和效率往往才是說明問題的關鍵;三是科學的政績考核方法，即要對被考察者進行全方位、多層面的調查分析，綜合評價，體現政績，這才是保證政績體現本質的依據。

(二)制度安排體系外的變量整合

首先，大力發展生產力，加大對民生問題的經濟投入。改善民生，建構和諧社會的關鍵在于解放和發展生產力。鄧小平曾經說過:“發展才是硬道理”。只有經濟發展了，才能為解決關切人民切身利益的問題奠定雄厚的物質基礎。特別是民生的生存領域，需要生產力的極大發展，方能為政府的支民、惠民政策提供經濟基石。目前我國的經濟總量絕對值最然較高，但人均量偏低，結構也不盡合理，增長方式還是以粗放型為主，發展的總體水平不高，特別是城鄉二元格局，帶來的諸如收入差距的兩極分化，農民向城市大量涌入引發的社會穩定問題，以及戶籍制度改革相對滯后造成的權利不平等等，這些都極大程度地影響著相關民生的有效緩解。針對當前由于民生問題而滋生出的內部矛盾，必須要繼續堅持以經濟建設為中心，調整經濟結構，轉變增長方式，依靠國內和國外兩個市場和兩種手段，處理好速度、質量和效益，投資、消費和出口，以及人口、資源和環境之間的關系，盡最大努力把經濟發展好。在經濟發展的基礎上，加大對民生問題的關注力度和投入力度。畢竟當前民生場域出現眾多問題，還是由于財政投入不夠而造成的，如教育領域的城鄉差距，醫療保障領域的“看病難、看病貴”問題，以及就業方面的空間相對狹小等等。當然財政投入需要發揮政府的主導和先鋒作用，需要政府在政策導向以及制度暢行中具體實踐，但是，政府的財政能力還要兼顧其他，單純依靠政府一方力量是不行的，還需要整合社會各方，吸引各方財力共渡難關。

其次，加快法治化進程，保障民生制度的暢行。鄧小平同志曾指出，為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。民生場域中出現的權利不平等現象、收入分配不公平、行政管理者的不法作為等等，都在一定程度上對現行民主化、制度化進程提出挑戰，要求加快法治化進程。因為通過法治化路徑，一是有效地消除行政管理體制改革中人治因素的影響。由于受封建思想觀念的影響，當前在我國行政管理崗位的人事中，還廣泛存在一種“官本位”、帶有很大人治色彩的行為作風，這嚴重影響著行政公平和效率，以及有關民生利益的信息反饋，引發民生問題越集越深，一旦超過限度則會社會混亂。法治化途徑可以對行政管理者的行為進行有效規約和懲處，保障群眾的生存權和發展權。二是真正維護、保障公民、法人和其他組織的合法權利與利益，實現社會的公平與正義。三是規范行政權力的運作，制約權力的擴張和濫用，監督權力的行使，防止行政權力的亂作為和不作為。四是為民生制度暢行保駕護航，對有損有害民生利益的言行，給予嚴厲的懲處。

再次，加強素質化教育，實現民生權益的自我維護。霍布豪斯說過:“巨大的變革不是由觀念單獨引起的，但是沒有觀念就不會發生變革”。眾所周知，民生問題的有效化解，與民眾的自我覺醒意識也是分不開的。所謂素質化教育，就是要實現國民在身體素質、政治素質、文化素質、道德素質、法律素質等等水平的普遍提高。當前民生問題存在著眾多“解不斷、理還亂”的困境，一定程度還是與我國的教育理念，以及文化底蘊有著重大關系。民眾不懂得在中國這一體制下，自己才是主人，可以勇敢地去運用自身所擁有的權利維護權益，從而導致很多有關民生的問題長期滯留，最終引發社會危機。當然，不可否認，我國教育體制自改革開放以來發生巨大變化，推動著民眾素質和教育水平的極大提高。但是由于封建遺留因素的影響，還有我國教育制度還處于一個“生長”階段，因此，具備素質化教育水準的公民還有待進一步發展和培養。文化也是制度存在和正常運轉的基礎，蘭德斯在《國富國窮》中也指出:“如果說我們能從經濟發展史學到什么東西，那就是文化會使局面幾乎完全不一樣(在這一點上，馬克斯·韋伯是正確的)。”但是當前我國教育體制還存在著這樣或那樣的問題，如資金投入不夠、教育不公平、素質教育有待進一步發展等等，都對民主化、制度化進程構成障礙。

特別是隨著現代社會的發展，人們的權利和利益意識增強，開始用各種方式表達自己的利益訴求，反映自己的意見、要求和建議，表達自己的不滿，這樣有利于及時將矛盾消滅在萌芽狀態，避免給和諧社會的構建帶來不利因素。素質化教育有利于公民及時地反映民生問題，政府關注民生問題，社會共同積聚力量改善民生，為國家和社會的發展駐足馬力。如果民眾素質教育不能跟進社會發展的步伐，也必將會拖整個國家發展的后腿。同時，也要暢通民眾利益訴求表達渠道，是促進社會和諧的“安全閥”和削減社會不滿情緒的“泄洪器”。堅持領導干部聯系基層制度，定期開展接訪、下訪和蹲點調查，傾聽群眾呼聲，關心百姓疾苦，為群眾解決實際困難。同時，要建立和完善相關制度，以制度的剛力來保證人們利益訴求渠道的暢通。

最后，發揮政府主導，集結各方合力。解決民生問題的關鍵在于政府。當代民生問題的實質，是人民政府框架下的發展觀念、具體制度和應對機制問題。政府過程中的唯經濟論，以及政府實踐中忽視社會均衡發展，是導致當前民生問題顯性化的重要因素。因此，作為政府，必須要轉變觀念，由“管制型”政府向“服務型”政府轉變，實現經濟、政治、文化、社會的一體發展，民生問題方能不斷化解。同時，由于政府運作過程，相應制度層面的缺陷，導致民生矛盾凸顯，如收入分配制度、社會保障制度、政績評估制度等等，對于此，必須要在實踐中，逐步完善，方能化解民生沖突。再者，面對社會發展過程中，隨時可能出現的緊急情況，作為領導者和決策者，必須要建立相應的應對機制，方能以不變應萬變，不致于懈怠“關乎民情、體于民意”的情況。

同時，民生問題的化解，是一項系統工程、長期工程，需要發揮社會各方面的力量，共同努力，才能完成。無論是從生產力要素，還是從政府主導，以及制度完善，都是外部嵌量，但是，事物發展的根本動力在于其自身，如果單單依靠外部力量，是無法解決實質性問題的，民生問題也是如此。其有效化解，外部因素只是激活作用，根本的是要發展其內部張力，要依賴于人民自身，去發展自我、完善自我。當然，由于我國國情和民情的特殊性，發掘民生的內在張力的同時，還需要社會各方力量的大力支持和幫助，才能實現民生問題的解決。政府在其中起主導作用，但是其力量還是很有限的，只有更多地發揮各組織、團體、企業等社會力量，才能形成一個龐大的發展網絡，推動民生問題化解，為和諧社會構建奠定基石。

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