主體選擇與指標分布——服務型鄉鎮政府績效評估體系的構建

吉鵬

(南京師范大學泰州學院，江蘇 泰州 225300)

一、引言

隨著農村經濟體制改革的深入，尤其是取消農業稅后，農村工作形勢和鄉鎮行政環境發生了重大變化，傳統的管理模式已不能適應農村社會發展的需要，構建服務型鄉鎮政府已是勢在必行。鄉鎮政府是我國的基層政府，位于國家層級體制的末梢，直接面對基層民眾，是基層民眾和上級黨委政府聯系的橋梁和紐帶，是國家方針政策的主要執行者和廣大群眾社會需求回饋的直接接受者。積極推進鄉鎮政府的績效評估，強化基層政府的公共服務職能，建設服務型鄉鎮政府，既是當前深化行政體制改革的迫切任務，也是基層民眾的現實需求?？冃гu估的難點與重點即是評估主體的科學選擇與評估指標的合理分布，在此基礎上完善鄉鎮政府績效評估制度，從而促進基層服務型政府建設的推進。

二、服務型鄉鎮政府績效的內涵闡釋

“政府績效管理可以定義為政府在積極履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規范與柔性機制相統一的基礎上，獲得公共產出最大化。”［1］服務型政府的績效涵蓋了從政府組織獲得資源到社會感知政府行政成果的全過程，不能僅僅以其中某一階段或某一類政府組織產出代替。從唯名定義的角度理解，績效就是政府組織活動的“績”與“效”之和，即“做了什么樣的事情”和“社會各方獲得什么效用”，也是在特定情境下政府組織實現其組織目標過程中的相對表現水平，這個相對水平量可以從多個維度進行描述，既包含成果數量、成本等絕對量，也包括成果質量、效果等相對量，并且政府績效是政府行為及其產出與所處情境因素發生共同作用得到的結果。［2］多維的績效觀點將所有系統要素全部囊括進來，(如圖1－1所示)。績效的維度包括競爭、時間、質量、創新、效率、效果等等。［3］這些績效維度多根源于組織性質及特征，而融于組織的價值觀、戰略乃至發展目標之中。

隨著社會經濟的不斷發展，大量信息不停的涌現，使得農村公共需求的日益增長、升級和多樣化，鄉鎮政府應由“控制”鄉村變為“治理”和“服務”鄉村，日漸成為一個為農業服務、為農村服務，為農民服務的服務者，當前服務型鄉鎮政府績效應與鄉鎮政府的職能轉變相聯系，更應突出公共服務與社會管理的價值。鄉鎮政府作為我國的基層政權組織，其基本績效內涵既包含著內與外、數量與質量、經濟與政治、組織價值觀等諸多維度，也包括成本、效率、效果、責任、創新、公平等要素。。［4］鄉鎮政府的績效應反映服務型政府建設的本質要求，注重經濟發展量與質的結合，從管制向服務轉變，體現以人為本的價值取向，積極引導公眾的監督與參與，注重社會公平，對上級機關負責的同時也能對基層民眾負責，服務型鄉鎮政府績效是鄉鎮政府在一定的時間范圍內，積極履行相應的職能，以較少的成本，及時有效地提供公共產品和公共服務的一種公共產出。鄉鎮基層政府的評估應緊密結合鄉鎮行政特點，主要評估內容應包括兩個方面:一是鄉鎮政府行政過程中與服務對象直接接觸所體現出來的服務態度、辦事效率、工作作風等;二是鄉鎮政府的具體行政效果，尤其是基層各項公共事業的發展情況。

三、當前我國鄉鎮政府績效評估存在的問題

當前我國很多地區都開展了一定程度的鄉鎮政府績效評估，但在很多方面都存在一些共有的問題，如評估主體單一化、公共服務指標弱化、缺乏有效監督等。

(一)評估主體單一化傾向明顯

評估主體是評估活動的行為主體，是保證鄉鎮政府績效評估結果真實性、有效性的基本條件。當前我國鄉鎮政府的績效評估基本上都是自上而下的展開，把績效評估理所當然地看成是政府內部的事，評估的主體自然也是以上級主管機關為主或者政府自身內部測評，通常都是上級縣政府主導，主觀性較強，很少采用第三方評估，缺少公眾及相對人的參與。這樣的評估起到的作用是很有限的，在相當程度上全憑領導的素質和個人情感，其評估的真實可靠性尚待提高。很多時候，縣政府把鄉鎮績效評估按政府職能分塊后交給各職能部門進行評估，然后把評估結果上報縣政府。評估主體在績效評估時很難保持中立，經常會帶有本位、主觀色彩，很難實事求是。這樣就降低了績效評估的可靠性，削弱了績效評估的激勵作用，也很難提高政府的績效。

當前鄉鎮政府傳統的官本位和政府本位文化理念還很明顯，在政府管理過程中不愿意引入公民參與機制，也不愿接受公眾的監督和評價。即使有的地方引入民主參與機制，但由于其民主參與范圍的有限，其效果是微乎其微，自上而下的以政府自身為主的評估容易導致績效評估流于形式，評估結果失真，上級領導滿意而基層公眾不滿意。當前鄉鎮政府績效評估整體呈現評估主體單一化、信息不對稱、缺乏廣泛性、代表性等問題，嚴重影響了績效評估結論的社會認可程度。因此，在服務型鄉鎮政府的績效評估中引入多元主體是必然的趨勢。

(二)公共服務指標的弱化

鄉鎮政府作為一個特殊的行為主體，它的行為狀況取決于它所追求的目標。合理的績效指標具有理想的政績導向功能，能夠最大化的實現政府系統內個人目標和社會公共目標函數的一致性。我國進入社會轉型期，要求鄉鎮政府承擔起制度公平和經濟發展的雙重職能。但是，鄉鎮政府績效評估指標在兩者間存在著前輕后重的不對稱狀況。一方面，很多鄉鎮政府在設計績效評估指標時，過分追求經濟增長與財政收入的增加，將GDP增長率、招商引資、固定資產投資等作為鄉鎮政府績效評估的KPI①，指標設置過于偏重經濟發展的內容，追求GDP短期內的大幅增長。其他政府績效維度如發展的質量、行政成本、公共服務效果等得不到充分體現，即使有公共服務方面的指標也基本都是定性指標，在指標權重的確定上和公共服務指標內容的選擇上欠缺客觀性，影響考核結果的科學性、公正性和導向性。另一方面，鄉鎮政府在對自身職能體系的科學構建上存在著許多模糊的不科學認識。原有的大量應該由企業或社會中介組織承擔的職責尚未從政府中剝離出去，而新增加的社會管理、農村建設、公共服務職能又大量涌入，所以致使鄉鎮政府在職能劃分和整合上難以把握明確的標準，導致公共服務指標設置的弱化，從根本上影響了社會的全面、協調、可持續發展，影響基層民眾對于鄉鎮政府的滿意度。

(三)績效評估監督機制的缺乏

政府績效評估的引導作用要真正落到實處，建立健全監督機制顯得非常重要，真正有效的監督機制應該貫穿于評估制度建立、評估執行和評估結果運用等各個環節。當前，我國現有的監督機制主要有紀律檢查委員會、行政監察部門和檢察機關，有一些鄉鎮政府績效考核制度中引入了“一票否決制”，如在具體的評估指標中設立了“計劃生育一票否決”、“社會治安一票否決”、“重大安全事故一票否決”等重要指標，只要鄉鎮政府的任何機關工作人員或領導犯有違紀、犯罪行為，單位集體在年終績效評估中將取消評優的資格。但是，絕大多數鄉鎮政府績效評估過程中監督機制是缺失的，無論是紀檢監察，還是公民監督和輿論監督等。紀檢監察的監督缺失，造成了績效評估結果無法有效落實，公民監督和輿論監督的不健全，在評估過程中只反映“長官意志”，不能充分反映廣大老百姓的需求，所以也易造成評估結果導向失衡，既不利于績效評估制度的改進和完善，也不利于加快鄉鎮政府服務職能轉型的進程。

四、完善服務型鄉鎮政府績效評估體系的路徑

(一)選擇多元化的評估主體，合理分配權重

評估主體的選擇應當適當。通常情況下，評估主體的選擇一般視評估類型、評估目的以及被評估對象的具體情況而定。如果評估對象是政府“窗口”部門，評估的目的就是要檢驗其服務的質量，就應該主要由社會公眾等外部主體進行評估;如果評估對象是政府內部的事務部門，評估的目的是為了強化自我約束，就主要由評估對象的主管部門等內部主體進行評估。選擇評估主體還要考慮主體的獨立性、廣泛性和代表性。

“政府績效評估強調以人為本，以公民為中心，以滿意為尺度”［5］，在這一理念的引導下，國外政府績效評估在績效示標設計上體現出外向特征，采取多樣化的滿意度調查，民間組織更加積極地對政府部門進行獨立評價和審視，其評價主體嚴格遵循“公民本位”理念進行選取。服務型鄉鎮政府的績效評估主體，主要應以外部評估為主，適當結合內部評估。此外，鄉鎮政府績效各評估主體的比例要合理劃分。針對同一評估對象，各個評估主體之間的比例關系及其對評估結果的影響程度，也是評估主體結構搭配是否科學的重要依據。長遠來看，以公民為主的外部主體的權重比例應逐漸加大。

鄉鎮政府的上一級政府是縣政府，它是鄉鎮政府的直接領導者與監督者，作為內部評估主體，縣政府的方針政策，管理理念直接影響到鄉鎮政府的價值觀、管理方式的轉變。此外，鄉政府自身也是一個重要的內部評估主體，不過由于存在過大的主觀性，因此，這兩者的權重分配不宜過大。外部評估也是績效評估的一個重要方面，鄉鎮政府績效的外部評估主體主要是指鄉鎮政府的服務對象，是在某鄉鎮地域內生活的人民群眾，包括普通村民以及鄉鎮企業的管理者，他們對政府工作的實際成果感受最為深切，也最具有發言權，應抽出一部分有代表性的公眾進行評估。

(二)強化績效評估關鍵指標的公共服務職能

鄉鎮機關的一些“窗口”單位，為改進工作作風，提高工作效能，在遵守法律、法規和有關規定的基礎上，向管理和服務對象作出服務質量的承諾，并通過媒體向社會公開，并接受公眾的監督。因此，鄉鎮政府的績效指標要突出反映人民生活水平的變化或政府能力的提高，并以此引導政府工作向提高人民生活質量，增強公共服務能力的方向發展。我們分別通過內外兩個維度來構建鄉鎮服務型政府的關鍵績效指標。

1、內部評估主體關鍵績效指標

與不同的評估主體相對應，內部評估的指標與外部評估指標要分別設置，體現出一定的差異性。我們認為，鄉鎮政府績效評估的內部評估主體指標，應主要體現在經濟發展與經濟效益、行政過程、潛力發展等主要方面，如表1。

表1 內部評估主體關鍵績效指標

2、外部評估主體關鍵績效指標

我們從服務型鄉鎮政府基本職能出發，結合不同外部評估主體的評估能力與鄉鎮政府向其提供的具體服務內容來進行確定。

首先，普通村民。普通村民通過自身切身的體會和感受來對鄉鎮政府公共服務的效果進行評估，其主要評估內容是鄉鎮基層各項公共事業的發展狀況，整個評估指標體系主要包括:義務教育、科技服務、文化娛樂活動、公共衛生、基礎設施建設、鄉村建設與環境保護、公共安全、社會保障、服務項目農民參與決策程度等。這是對公共服務效果的評價，此外，還可以對公共服務過程進行評價，主要指標包括:服務態度、行政效率、黨風廉政、執法形象等。如表2。

表2 普通村民評價鄉鎮政府指標體系

以上兩大指標體系最終都是以問題的形式出現，尤其是關于鄉鎮政府公共服務過程評估的抽象性指標，更是需要轉換為操作性指標，從側面了解社會公眾對政府行政過程的滿意度。義務教育這一項指標，進一步可以通過周圍兒童輟學情況、對當地義務教育師資情況的滿意度、收費情況等幾個操作性指標(三級指標)來進行設計。

其次，企業。作為營利性組織，企業更關心的是本地區的經濟發展環境、經濟發展前景等相關的軟環境以及基礎設施情況。而企業負責人與鄉鎮政府領導班子、工作人員接觸比較多，對于鄉鎮政府工作作風、行政效率等有著自身的體會與感受。其指標體系如表3所示。

表3 鄉鎮企業評估鄉鎮政府績效指標體系

企業評估鄉鎮政府績效在指標上也要進一步細化為操作性指標直至具體問題。如“市場信息服務”這一指標，可以通過提供市場信息的數量、提供市場信息的有效性、對企業發展的關心程度等操作指標(三級指標)來進行評估。

再次，村民委員會。鄉鎮政府與村民委員會之間是指導與被指導的關系，村民委員會作為基層自治組織，鄉鎮政府的許多工作是通過村民委員會來開展的。村民委員會既對鄉鎮政府各方面工作狀況有著深入的了解，又對村民及其自身的需求有著清醒地認識，可以說，村民委員會是一個對鄉鎮政府有著充分了解、掌握大量評價信息的外部評估主體，在評估指標上比前兩者更加豐富一些。在公共服務效果方面，并不只是調查鄉鎮政府向村委會提供的服務的效果狀況，更多的還是鄉鎮政府面向農村所提供的各項服務的效果，是對農村基層各項公共事業的發展狀況的調查。之所以將這些指標列入村委會這一評估主體的指標體系中，是因為其掌握大量的評估信息。其指標體系如表4所示。

表4 村民委員會評估鄉鎮政府績效指標體系

(三)完善服務型鄉鎮政府評估的有效監督機制

在構建服務型鄉鎮政府績效評估體系的過程中，評估結果如何，發揮的作用如何，事實上都與績效評估的監督機制是否完善有著十分密切的聯系。建立健全基層權力運行過程中的監督機制和制約機制，是開展基層政府績效評估的重要保障，也是避免評估行為與結果流于形式的重要前提。因而，為保障鄉鎮政府績效評估安排落到實處，真正發揮應有的激勵作用，必須建立并完善監督體系。根據我國目前的實際情況，可以建立由人大監督為主、黨政機關內部監督、司法監督、社會監督相互制約相互補充的績效評估監督體系。這樣的監督體系能夠更好地發揮我國民主制度的優勢，在這種監督機制的有力監督下，按照規范的績效評估程序，對各鄉鎮的績效評估進行評估。代議制的運行機制脫離于行政權力的干涉，可以有效的減少效率低下，監督不力等現象的發生。此外，也可以建立相對獨立的績效管理委員會，由獨立的第三方機構對鄉鎮政府績效評估的整個過程進行監督，從績效評估制度建立、評估主體的選擇、關鍵績效指標的確定、評估結果的運用與公開，要全程監督，確保鄉鎮政府按原先設立的評估原則與導向來開展工作，確保評估結果真實可信。不但能經得住上級政府的檢驗，而且更重要是能經得住基層民眾的檢驗。只有不斷建立與完善剛性的監督機制才能真正有效地推進服務型鄉鎮政府績效評估活動的成功開展，才能有效地促進鄉鎮政府職能得到真正地轉變。

五、結論

溫家寶總理在十屆人大三次會議的《政府工作報告》中明確提出了“建設服務型政府”的要求，并就服務型政府的內涵作了進一步的闡明:“服務型政府，是一個能夠公正、透明、高效地為公眾和全社會提供優質公共產品和服務的政府”。鄉鎮服務型政府建設在構建和諧社會、推進新農村建設、維護黨和政府的形象等方面發揮著重大作用，具有深遠意義，積極推進鄉鎮政府的績效評估，強化基層政府的公共服務職能業不是一朝一夕的工作，它是一項復雜的系統工程。只有加強服務行政意識，樹立科學的政府管理理念，切實有效地轉變職能，不斷完善各項制度，以科學發展為導向，注重公民價值的回歸，才能真正地發揮績效評估體系的引導與激勵作用，切實有效地推進鄉鎮服務型政府的建設。

注 釋

①KPI稱為關鍵績效指標，它把對績效的評估簡化為對幾個關鍵指標的考核，將關鍵指標當作評估標準，把員工的績效與關鍵指標作出比較地評估方法，在一定程度上可以說是目標管理法與帕累托定律的有效結合。關鍵指標應符合相關原則如具體性、衡量性、可達性、現實性、時限性。

［1］卓越.政府績效管理導論［M］.北京:清華大學出版社，2006.

［2］國家社會科學基金項目組.南京地稅績效管理實證研究［M］.河海大學出版社，2005.

［3］Fitzgerald，L.，Johnston，R.，Brignal，S.，Silvestro，R.and Voss，C.，Performance Measurement in Service Businesses［M］.The Chartered Institute of Management Accountants，Unwin，Surrey，1991.

［4］任蕾.鄉鎮政府績效評估指標體系研究［D］.云南財經大學碩士學位論文，2009.

［5］中國行政管理學會課題組.政府績效評估研究報告［J］.《中國行政管理》，2006.3.