論地方政府融資平臺與地方官員經濟激勵

王建豐，郭佳良

(北京大學政府管理學院，北京，100871)

一、地方政府融資平臺的大量涌現與地方債務的快速膨脹

2010年，國務院發布的《關于加強地方融資平臺公司管理有關問題的通知》將地方政府融資平臺定義為：由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。同年，財政部、發展改革委、人民銀行和銀監會聯合發布的《關于貫徹<國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知>相關事項的通知》進一步明確了地方政府融資平臺概念，并將其表述為：由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。

追溯地方政府融資平臺的歷史沿革，其在 2008年金融危機爆發前的發展可分為3個階段[1]：

（1）萌芽期（20世紀80年代～1994）：此期間廣東省推行“貸款修路、收費還貸”政策，這種政府借錢發展當地基建的模式正是地方政府融資平臺的前身，而這類政府融資進行基礎設施建設的模式也逐步在全國推行。

（2）探索期（1994～1997）：1994年分稅制改革后，中央與地方政府財權明確，各地政府紛紛成立類似于建設開發領導小組辦公室的機構，統一規劃和領導市政設施建設。此期間融資平臺的經濟作用尚不明顯，但有一定經驗積累。

（3）推廣期(1997～2008)：1997年亞洲金融危機爆發，中國通過大規模基礎設施建設刺激經濟。中央政府為審批通過的基建項目提供一定的中央財政支持，地方政府則安排配套資金。為緩解資金壓力，地方政府紛紛成立融資平臺，以獲取融資。

2008年底，中國政府宣布了4萬億元的經濟刺激計劃，隨后地方政府積極推出了在未來幾年投資逾30萬億人民幣的多項計劃。一段時間內，中央政府允許甚至鼓勵地方政府從銀行大肆借貸以支持基礎設施項目。據媒體報道，截至2009年6月，全國各省、區、直轄市合計設立8221家平臺公司，其中縣級平臺高達4907家。根據銀監會對全國地方政府融資平臺清查摸底的結果，到2010年11月末，地方政府融資平臺公司的數量由2008年金融危機爆發前的2000多家暴漲到8800家，貸款余額也由2008年末的1萬余億元增長到9.09萬億元，占全部人民幣貸款余額的19.16%，占2010年中國GDP的22%[2]。

地方政府融資平臺的大量涌現以及地方債務的快速膨脹引起了輿論的廣泛關注。2010年3月，《中國經濟周刊》援引某中型股份制銀行高層領導的話：“目前，我們銀行中的呆賬壞賬70%～80%是由地方政府擔保或地方政府背景公司無力償還貸款造成的，主要是在 20世紀 90年代末那波政府基建投資熱潮中形成的。”[1]還有報道稱，2010年，地方政府負有擔保責任的或有債務和政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務的逾期債務率分別為 2.23%和 1.28%；到年底已有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%，而云南省公路開發投資有限公司等地方投融資平臺已經面臨貸款違約；此外，還有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，分別占兩級政府總數的19.9%和3.56%。這些地方政府的債務將成為違約的高風險債務[3]。

這一串串的數字，表明了地方債務的嚴重性和緊迫性，而地方政府融資平臺與地方債務也成為了學術領域的熱門話題，如對于地方政府融資平臺以及地方債務的是與非的評判，如何應對當前地方債務危機的政策建議，等等。然而作為學理性的研究，本文更關注地方政府融資平臺的大量涌現和地方債務的快速膨脹的現實動因，也就是探究這一現象背后的生成邏輯，并試圖回答其原因。

二、地方政府組建地方融資平臺的現實動因

對于地方政府融資平臺大量涌現和地方債務危機快速膨脹現象，現有的大多數研究將其產生的現實動因歸結為地方政府財權與事權的不對稱和以 GDP為中心的晉升錦標賽式的地方官員考核激勵機制兩個方面。雖然這兩個原因有其合理性，但我們認為兩者均存有較大的缺漏，這里分析存在的缺漏，進而提出政府組建地方融資平臺的另一現實動因——經濟激勵。

（一）現實動因之一：地方政府財權與事權不對稱

有一種觀點認為，地方政府積極構建融資平臺的主要原因在于分稅制改革后地方財權與事權的不對稱。不可否認的事實是，1994年的分稅制改革極大地改變了國家收入分配體系以及中央政府和地方政府財政收入能力之間的對比，而支出責任并未做出相應的調整[4]。由于地方政府既要支持地方經濟發展，又要履行相當的事權，而這些事權大多剛性較強，所需支出基數大、增長也快，使得地方政府財政入不敷出，出現財政赤字[5]。而我國的《預算法》第28條規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”這就要求地方政府既要實現收支平衡，又不能通過發行市政債券募集資金①。在巨大的融資需求下，為降低交易成本，提高交易效率，“地方政府獨辟蹊徑，繞開了現行體制與政策障礙，成立了集融資、建設和經營、債務償還為一體的城市投資公司作為融資平臺，代替政府進行直接與間接融資，實現了地方政府市場化融資的目的”[6]。

但是，這一觀點的缺漏也很明顯。如果我們將地方政府的事權（即政府職能）做一個簡單的分類，那么地方政府的事權大致可分為兩類：一類為生產型職能，即地方政府需要提供市政、交通等“硬件”設施建設；另一類為非生產型職能，即地方政府需要提供科教文衛、社會保障等“軟件”公共服務。這樣，從表1的數據中可知，在地方政府債務支出的投向類別中，市政建設、交通運輸、土地收儲等“硬件”支出占67%，而教科文衛和保障性住房只占總支出的22%左右。由此可見，地方政府組建融資平臺，其資金投向主要為了滿足生產型政府職能。

地方政府這種重“硬件”、輕“軟件”的現象并不僅僅體現在數據上，學者張軍還對這一現象進行比較形象的描述：“對于那些30年前來過中國而在過去10年里又重訪中國的客人來說，中國基礎設施水平所發生的變化的確讓他們驚詫不已。回到上世紀80年代，即使生活在城里的中國人也必須忍受著在通訊、能源使用、公共交通和旅行上的極大不便。而今天，每天乘坐大巴行駛在漂亮的高速公路上的人數可以高達千萬，更不用說城市基礎設施上的變化給中國人的生活帶來的福祉”[7]。楊海霞亦指出：“地方政府有非常強烈的投資沖動，地方政府行為遠遠超出了他們的職能范圍，始終沒有從競爭性領域退出，雖然直接投資工業的情況很少了，但是他們更熱衷于投資開發區，投資城市基礎設施……”[8]

此外，地方政府財權與事權的不匹配不僅僅是在生產型職能方面，地方政府還需要承擔教育、衛生、文化、環境保護等基本公共服務的供給，但在這些非生產型職能方面，中央與地方的財政關系亦體現為“中央財政收入占整個國家財政收入的比重在不斷上升，而中央財政支出的比例卻在不斷下降，形成非對稱性財政分權格局”[9]。由表 2可知，在文教、科學和衛生事業費，撫恤和社會福利支出等非生產型領域，地方政府的支出占總支出的比例都超出90%；同時，由于政府間事權劃分不清所導致的轉移支付制度的不規范、不合理，更加重了這種非對稱性財政分權格局對于地方政府所造成的財政壓力。

表1 2010年底全國地方政府性債務余額已支出投向情況表（單位：億元）

因此，這種對地方政府融資平臺的解釋存在一個缺漏，即如果是因為非對稱的財政分權格局導致了地方政府融資平臺的大量產生；那么，為什么地方政府通過融資平臺所融得的資金大多數支出在生產型職能領域，而對于非生產型職能領域卻重視不夠？

（二）現實動因之二：以 GDP為中心的晉升錦標賽式的地方官員考核激勵機制

還有一種觀點認為，地方政府融資平臺的產生與地方官員“晉升錦標賽”式的考核激勵機制有關。自上世紀80年代以來，地方官員的政治升遷與地方經濟增長績效掛鉤，地方政府官員之間圍繞著GDP增長而進行“晉升錦標賽”，這一機制成為對地方政府的重要激勵手段。周黎安等人將這一激勵機制的特點總結為：在實行財政分權體制的同時，中央政府擁有對地方政府官員任免的權力；中央政府對地方政府官員的提拔主要基于以 GDP為主的政績考核和民意調查基礎上的官員任免制度[10]；此外，地方政府主要不是對下（普通民眾和納稅人）負責，而是對上（高一級政府，直至中央政府）負責，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下”的“標尺競爭”，這就是我國地方政府競爭或者地區之間競爭的主要含義[11?12]。

這一觀點其實可以作為第一種觀點的補充，也就是說，它回答了為什么地方政府在履行政府職能時偏重于生產型職能而忽視非生產型職能的現象。根據這種觀點，地方政府在面對財權與事權不對稱的財政體制所帶來的財政壓力時，卻依然愿意搞市政、交通等“硬件”設施的建設，是因為作為一位理性行為者，地方官員需要通過地方 GDP的增長來顯示其政績以便達到晉升的目的，實現自身利益的最大化。而一個官員要在短期內做出引人注目的政績，就必須有能力動員足夠的資源，突破已有的預算[13]。由于攤派或加征各項稅費有損政府官員聲譽，而向上級政府借債容易讓上級覺得下級官員沒有辦事能力，不利于下級官員的晉升，因而通過組建融資平臺來籌資便成為地方官員的最佳策略[14]。

目前，很多研究地方政府融資平臺的文獻都將晉升錦標賽的激勵機制看作融資平臺大量產生的現實動因。然而，關于晉升錦標賽究竟能給地方官員帶來多大的激勵，有些學者提出了質疑，這些質疑主要包括四個方面：一是經濟增長對官員晉升的作用，一些實證結論未能提供支持②；二是GDP增長的政績并非干部考核和選拔的唯一標準；三是官員之間背景、能力和年齡等客觀因素的不同，也會使得官員對參與競爭的熱情各不相同，從而使晉升錦標賽的效果出現失靈；四是晉升本身所帶來的收益，尤其是物質利益的不確定性[15]。除了這些質疑，這種解釋的一個關鍵缺漏是它只強調政治激勵而忽視了經濟激勵。也就是說，地方政府融資平臺的建立以及隨后地方債務的不斷膨脹，絕不僅僅是地方官員為了晉升所導致的，經濟激勵同樣起著重要的作用，甚至有可能是主要作用。

表2 主要支出大類占預算內支出的比重及中央和地方政府分攤比例（2004年）

（三）被忽略的重要動因：經濟激勵

對于地方官員而言，所謂經濟激勵，主要包括兩個方面的涵義：一是它能夠增加地方財政收入，這是“公”的一面；二是它能夠增加地方官員的個人收入，也就是官員通過腐敗謀取私利，這是“私”的一面。下面具體分析這兩個方面的經濟激勵：

首先，地方官員是如何通過成立地方融資平臺來增加地方財政收入的呢？答案是土地財政。所謂“土地財政”，是指地方政府主要靠征收、儲備和出售土地及其進一步的“土地滾動開發”手段獲得財政收入和其他城市經營所得，以維持地方政府的“吃飯財政”和“建設財政”運轉[16]。由于 1994年的分稅制改革導致財力大幅度收歸中央，地方財政壓力上升，因而為緩解地方政府的財力緊張困境，中央政府也會默許地方政府大量收取預算外資金收入，包括來自土地財政的大量收入。與此同時，城鎮住房制度改革和城市化速度的提高，也會導致城鎮建設用地需要不斷攀升；而相關的土地管理法規使得地方政府能夠以低補償的形式大量征收農村土地，并經過儲備后高價轉讓給開發商，獲得大量的土地轉讓收入，還可以通過財政擔保和土地抵押的方式取得大規模的銀行貸款來投入城市建設；進而城市建設的投資，也就是前文所說的“硬件”設施的投資，又能夠使得建設的相關地塊和周邊房地產價格上揚，為地方政府帶來更多的惡稅費收入。這就形成了一個“征地—土地收入—銀行貸款—城市建設—征地”不斷滾動開發的循環，并且在這個循環過程中，地方政府的財政收入得到大幅度增加[17]。

地方政府往往希望成立融資平臺向銀行貸款，但貸款是需要抵押物的，而抵押物就是土地，因而地方政府融資平臺能夠得到有效運轉，離不開我國特有的征地制度。我國現有法律規定征收農民土地賠償最高為土地農業用途年收入的30倍，“這造成老百姓的土地很容易就被政府征收，而且征收后很多用于商業用途。2008年十七屆三中全會一條很重要的決定，是明確要縮小政府征地范圍，嚴格界定土地的公益性用途和商業性用途，將來征用這種強制手段只能用于公益用途。然而我們看到這兩年征地規模比2008年以前大大增加，2009、2010年得到批準的征地每年在680萬畝左右。原本政府試圖將總量控制在400萬畝以內，但實際上做不到”[17]。周其仁教授將這一現象歸納為“征地變成財政，財政又變成金融，這正是支持中國過重依賴投資的國民經濟運行的體制和微觀基礎”[18]。

總之，地方政府融資平臺在現實運作過程中確實起到了增加地方政府財政收入的作用，從而成為對地方官員經濟激勵的第一個方面。正如瑪格麗特·萊維在《統治與財政收入》一書中將“統治者”看作是國家財政收入最大化者③，本文認為地方官員則是地方收入最大化者。

其次，建立地方政府融資平臺，對于地方官員的經濟激勵不僅僅是財政收入最大化，同時還有個人經濟收益最大化，也就是通過腐敗來謀取私利。已有學者通過實證研究證明，官員在不同的政策領域通過腐敗獲得個人收益的難易程度不同，如Delavallade依據96個發展中國家1996～2001年的面板數據，考察了腐敗對公共支出總量和公共支出結構的影響，認為腐敗一方面改變了政府公共支出的分配，降低了公共支出中諸如教育、衛生、社會保障等社會支出的比重；另一方面卻增加了公共秩序、能源、文化、住房和國防等方面的預算[18]。Paolo Mauro通過實證分析考察了腐敗對政府支出結構的影響，認為腐敗與教育支出存在顯著的負相關關系，即腐敗越嚴重，公共支出中教育支出所占比重越低；這是因為官員從不同的支出中獲取賄賂的難易程度不同，因而腐敗的官員會將更大比重的支出放在容易收取賄賂的基礎設施建設上，從而降低公共支出中教育支出的比重[19]。國內學者也有類似的觀點，如胡鞍鋼認為由于在教育和健康領域不容易讓那些掌管預算決策的官僚從事腐敗行為，政府及其官員會降低這些領域的支出水平[20]；張軍和高遠通過實證研究發現，基礎設施投資比政府提供教育等其他社會服務可能包含更大的官員腐敗機會[7]。概而言之，地方政府通過對土地一級市場的壟斷抬高地價倒逼房價，通過融資平臺鼓動房地產投資，這樣做既能快速改變城市形象，拉升GDP，以突顯政績，又能給地方帶來預算外收入，以及相關環節大量的各種腐敗。

三、結論

目前，我國針對地方政府融資平臺的大量涌現和地方債務膨脹現象，大多數的研究都將其歸因于事權與財權非對稱的財政體制和以 GDP為政績指標的晉升錦標賽考核機制，卻忽略了一個重要的現實動因——地方官員的經濟激勵。這一經濟激勵既包括擴充地方政府的財政收入，也包括官員個人通過腐敗來謀取私利。我們通過分析則認為，在地方融資平臺的建立和地方債務膨脹的過程中，地方官員的經濟激勵是一個關鍵因素，甚至超過了晉升錦標賽這一政治激勵的重要性。其原因在于，倘若我們假設地方官員僅僅受到政治激勵的影響來完成中央政府所制訂的各種決策，且這一晉升錦標賽式的官員考核機制確實能激勵各級官員來高效地執行政策；那么，我國從單純的經濟快速增長轉型到政治、經濟、社會和文化的全面發展將十分容易，因為中央政府只需要把考核地方官員的標準從GDP指標改為民生指標、文明指標、民主指標和綠色指標即可。但現實是，我國的轉型過程十分困難，地方政府的投資沖動也難以抑制，而民生領域卻鮮有作為。這其中的深層根源正是經濟激勵的存在與否，即有了經濟激勵，政策就容易執行；而缺少了經濟激勵，政策往往很難落實。以錢穎一等為代表的一些經濟學家，曾經從軟預算約束的視角分析我國的分權化財政體制，認為財政分權改革硬化了地方政府的預算約束，可以向地方政府提供市場激勵，保持和促進市場化進程，即所謂的維持市場化的聯邦主義。這種市場化的聯邦主義之所以在中國的經濟改革中發揮了無以代替的作用，產生了中國高速的經濟發展，正是由于它為地方官員所提供的經濟激勵。因此，本文認為，經濟激勵是地方政府融資平臺大量涌現和地方債務膨脹的重要現實動因。

注釋：

① 2009年國務院才同意由財政部代理發行地方政府（省級和計劃單列市）債券。2009年各級城投公司大規模發行城投債，但是城投債只能算是準市政債券。2010年11月，正式更名為“市政債”。

② 例如邢華利用江蘇省 1990～2005年間省以下縣（市）領導的升遷與經濟增長和財政收入的數據，沒有發現地區經濟增長和官員晉升有著顯著正相關的證據；王賢彬、徐現祥利用改革以來省級干部數據研究表明，中央在決定哪些官員調入中央時，有著較為復雜的考慮，經濟績效因素并不是總排在前面。轉引自陳健, 陸夢龍: 晉升錦標賽起了多大作用？——兼論地方官員的激勵導向[J]. 河北經貿大學學報, 2010, 31(3): 11.

③ 瑪格麗特·萊維的《統治與財政收入》假設“統治者”都是國家財政收入最大化者，提出所謂“掠奪性統治理論”，把政府官員分散的個人理性上升到國家層面。參見朱天飚. 比較政治經濟學[M]. 北京: 北京大學出版社, 2006: 116?118.

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