蔡鍔督滇時期的云南財政建設措施

肖雄

(云南師范大學歷史與行政學院，云南 昆明，650500)

辛亥革命后，云南新政權需要鞏固，百廢待興，革命之后的建設更為重要。誠如蔡鍔所言：“原為改良腐敗之政府計，故破壞；為建設而破壞，非為破壞而破壞也。破壞而不能建設，不第不為功之首，直為罪之魁矣。”[1]一直以來，學術界對于辛亥革命的研究，多著重于革命斗爭本身，而對革命勝利后的建設一直關注不夠。蔡鍔從1911年11月1日就任云南省都督至1913年10月7日辦理移交手續，其任云南都督近兩年。本文主要以蔡鍔督滇時期云南軍都督府面臨財政困難而相應采取的一些建設性措施來展開論述，從中窺探革命勝利之初的云南財政建設狀況。

一、蔡鍔督滇之初的財政困難情形

云南光復后，云南新政府的財政狀況確實不容樂觀，時有陷入財政困難之虞。據《云南光復史稿》記載：“滇系山國，夙稱貧瘠。當前清時，本省歲入不過三百余萬兩，而歲出約需六百余萬。故每年除由部庫撥款及各省協濟一百六十余萬兩，尚不敷一百余萬。自辛亥反正，秩序如常，公私帑藏幸未損失。然各省獨立，協款驟停，中央亦無力撥濟，財政艱窘較勝于前，而內戢匪亂，外固國防，加以援蜀援黔援藏先后出師，供億浩繁，所費百數十萬。”[2](1424)由此可知，蔡鍔督滇之初的云南財政確實面臨巨大困難。根據上述引文所言，探討其原因，大致有三。

(一) 云南財政一直入不敷出

云南地處西南邊疆，山多耕地少，財政收入有限，年收入僅為三百余萬兩，而清季云南本省政府年需經費為六百余萬兩，財政收入一直不敷支出，因此除中央撥款補貼外，并由各富裕省份如四川、湖北、湖南等省協濟，共一百六十余萬兩。對于此種情形，后人也有類似記載：“云南在滿清時代，財政上是一個受協省份。每年由四川、湖北兩省協助紋銀數十萬兩。滿清末年錫良督滇，因練新軍，協餉又有增加。”[3](200)

雖然如此，也不能滿足清末云南財政開支，常年“不敷一百余萬”，需要向云南各方借款以維持政府各方面的支出。由此而知，清末云南地方政府財政一直處于赤字狀態。

(二) 中央撥款及它省協款停撥

如前所述，云南素稱貧窮，財政入不敷出，每年“由部庫撥款及各省協濟一百六十余萬兩”。其中由四川、湖北、湖南等省酌量協濟之款，數目多少不一，最初四川每年補助三十多萬兩，錫良從湖北土藥統稅中撥給云南五十萬兩，其名曰協餉。除此之外，清朝中央政府也適當撥解一定的款項給云南，但為數不多。

然而，辛亥革命爆發，武昌為首義之地，原有協餉自然停撥；四川保路運動如火如荼，其已自顧無暇，哪還可“協濟”云南？云南重九起義勝利，新政權建立，清朝中央政府已無撥款之義務與可能；其它各省紛紛獨立，財政紛亂如麻，原有的協濟體制崩潰。因此，云南“協款驟停”，自在情理之中了。

(三) 所需各項費用浩繁

云南軍都督府成立之初，各項開支日見增加，加之援蜀援黔援藏，軍費開支數目十分龐大。據 1912年12月蔡鍔致袁世凱電文，所言開支有三：一是省內之“行政、司法、軍事、教育必需之費，實已減無可減”。二是援蜀援黔援藏，僅援藏一項軍費開支，“已用三十余萬”。再就援蜀一項，“滇軍援蜀共六千余人，彌歷四、五月，出師之始，籌備費八十余萬，軍中餉糈又四十余萬，蜀省助餉尚未及半”，如此而言，援蜀方面云南軍都督府至少需費六十萬元。[4](167)再如1912年5月18日蔡鍔致中央電，其中所言援黔援蜀之事，所用軍費已至百余萬。[5](186)由此加上援藏三十余萬，共需經費至少一百三十萬。三為穩定邊疆，先在云南邊疆各地“振興教育，提倡實業，收攬法權，試辦警察”，所需各費，“胥由公家籌設”，“非籌有的款，無從設施”。[6](81?82)總而言之，云南新政權建立之初，所需各費確實龐大。

如此而言，一方面，云南軍都督府成立之初，財政收入大幅減少；另一方面，各項開支較清末云南地方政府又大為增加。據記載，“民國二年云南預算案，經常、臨時兩項歲出，至不敷二百余萬元”，[6](82)較前清云南財政，不敷之數多出一百余萬元，財政赤字翻了一番，其財政困難情形已很嚴峻。

二、蔡鍔督滇時期的云南財政建設措施

立國之本，首重理財。云南新政權面對如此嚴重的財政困難，必須做出積極應對，以圖緩解云南軍都督府建立之初的財政緊張狀況。正如蔡鍔所言：“吾國財政，疲憊已極，長此因循，前途何恃！竊謂吾國非貧之為患，而整理非策之為患，非瘠之為患，而開發無術之為患。”[7](626)蔡氏主持下的云南軍都督府，即從節流與開源兩個方面解決財政問題，相應采取一些有效的財政建設措施。

(一) 節流措施

財政建設，首在節流。不知節流，財政不管如何富足，遲早也會陷于經濟被動境地。云南軍都督府建立之初，多方采取節流措施，以減少財政開支。

1. 汰除政府浮冗機構，減少機構開支

針對前清政府機構浮冗情形，新政權建立后，對舊機構進行大幅改造，特別是對一些浮冗機構大力整治。據周鐘岳所言：“凡機關之復設，人員之閑散者，悉歸裁并。如前清財政綜于藩司，而錢糧別設糧道，反正后悉并于財政司。前清時農工商礦綜于勸業道，而鹽務則設鹽道，反正后悉并于實業司之類是也。”[2](1424)錢糧道并于財政司，勸業道與鹽道一起并入實業司。浮冗機構的裁并，精兵簡政，因機構減少而相應減少了財政開支。

2. 實行減薪，減少薪俸支出

云南軍都督府成立，設立一院(參議院)三部(參謀部、軍務部、軍政部)，各部又設立各種下屬機構，云南各地又設立道縣兩級政府。雖有汰除浮冗機構之舉，云南軍都督府機構仍然較為龐大，各級政府機構公務人員眾多，每月薪金支出數目之大，確為軍都督府的主要財政支出項目。因此，針對財政入不敷出的困難情形，軍都督府于1912年1月發布文告，施行減薪。其軍職人員的減薪辦法如表1所列。

表1雖為軍職人員減薪表，但備考中所言文職人員也照此表“酌定”，實質上即為軍都督府各級機構各類公務人員的減薪表。由此表可知，各類工作人員的薪金按等級“減成發給，最多者不過百二十元(兩)”。

表1 軍都督府軍職人員減薪辦法①

然而雖然各級公務人員的薪金確實大為減少，但云南新政權的財政壓力仍然較大。因此，1912年6月，軍都督府再次施行減薪。如蔡鍔所言：“因國事多艱，再加裁減，凡政軍學警各界，除分認愛國公債外，其原薪六十元以上者，均減為六十元，以下遞減，惟目兵暫仍其舊。”[8](198)時任云南軍都督府財政司司長袁家普回憶：“自都督以下每月過六十元者，均只準支六十元；六十元以下者，均酌量裁減。”[9](1458)

如此舉措，云南財政支出得以減少，財政壓力進一步減小，財政狀況確也得到改善。據周鐘岳記載：“反正之初，薪俸頗厚，而庫儲支絀，乃通令全省軍政各機關，裁減薪俸。滇省財政，得以維持不敝，實賴此舉。”[10](226)裁減薪俸，使“滇省財政”得以“維持”，雖然其作用不宜過分夸大，但從薪俸支出為云南軍都督府財政支出之“大宗”而言，裁減薪俸確為云南軍都督府財政節流的重要舉措。

3. 遣散軍隊，減少軍餉開支

云南軍都督府建立，軍費應為除行政支出外的最大開支。如前所述，僅就援黔援蜀援藏而言，云南軍都督府承擔的軍費開支不少于一百三十萬元(兩)。雖不見有關云南省內各駐防軍隊的軍費開支的記載，但就從援黔援蜀援藏的軍費開支來推斷，云南軍都督府的軍費開支應是十分龐大的。

由于辛亥革命已勝利，除因維護地方治安，保衛邊疆安全而必須保留部分軍隊之外，云南軍都督府著手遣散一部分軍隊，以期減少軍餉支出：“滇省歲出以軍餉為一大宗，反正之初迤西迤南皆自添招募，又因援黔援蜀，添練一師，兵額驟增，餉糈益浩。西南敉定，乃裁去兵數十營，及援蜀軍歸，又復分別退伍，軍餉因而銳減。”[2](1425)如此，軍餉開支減少，也就相應減少了軍都督府的財政支出。

4. 建立近代審計制度，力圖革除冗費浮支之弊

在節流方面，軍都督府還注意建立近代審計制度，以期減少冗費浮支。據周鐘岳的記載，“當中央令設審計分處之前，云南已先設會計檢查廳，凡預算決算皆由財政司編制”，各類機構的“用款之當否則必經會計檢查廳之檢查”，對“各機關之支銷嚴加審核，而冗費浮支之弊悉以廓除”。[2](1425?1426)當然近代審計制度并非短時期內就可健全，但云南軍都督府在這方面所做的努力卻難能可貴，其開啟了建立近代審計制度之先河。

(二) 開源措施

能知節流，固然重要；但不知開源，財政困難狀況照樣難以好轉。云南軍都督府既采取措施節流，又想出多種辦法開源，以增加財政收入。

1. 籌辦公債，吸收民間資金

有鑒于乘“民國肇端，財政枯竭”之機，列強以借款相要挾，“迫我危亡”之事實，云南軍都督府極力反對新政權向外國借款，認為向外借款實為“飲鳩止渴”之舉，此為亡國之源。蔡鍔認為中華民國如能得到鞏固，在財政方面“非合全國竭力輸將，實無以資挽救”。因此，云南軍都督府決定通過發行愛國公債來籌集經費，向國民借錢，解決經費短缺問題。1912年6月7日蔡鍔致電袁世凱，報告云南愛國公債發行情況，電文中聲稱：云南省“擬籌辦愛國公債，通電各屬，征集意見，全體贊成，茲已擬定章程，克期開辦”。[11](508)其愛國公債章程，內容大致如下：“公債總額為五百萬元，發行額面分為一元、五元、十元、五十元、一百元五種，以本省錢糧、地丁銀為擔保。自民國元年起，十年以內分年償還，不給利息。其發行及償還本金，統由富滇銀行本支店及其指定之代理店經理。購公債票辦法，凡工務員均照所約認購外，余悉照財產認購，純以勸募為主，不得已時乃用強迫其途，得由省議會監督稽查。”[12](204)

1912年6月9日，就愛國公債之事，昆明各界在承華圃召開國民大會，蔡鍔為大會主席，其演說詞中，號召云南各界民眾購買軍都督府公債，認為此舉于公于私都極為有益。對于國家，因“外人夙昔所持主義，欲以財力亡我國家”，舉辦愛國公債，從短期而言，則為自立自主之計，可抵制外債，使云南財政不致依賴外人，受其要挾，喪失國權；從長遠著想，經濟自立，絕外人亡中國之想，將來則可為“興辦實業之用”。如此而言，表面上“犧牲個人一部分之私利”，實質上為“收國家之大利”。對于個人而言，如國亡，個人又何可獨存？更何況“所投公債，五六年后，可以原璧歸趙，實不過犧牲暫時一部分利益已耳”，但國家則得以自強自立；國家獨立則國民個人才能獲得獨立之地位，不致如安南、朝鮮，國人為“異族之牛馬奴隸”。[13](513)

據記載，云南軍都督府舉辦愛國公債，民眾量力購買，先后共籌集資金“十余萬”，“雖未能驟集巨款”，但軍都督府“財力得以稍紓”，云南財政緊張狀況依此有所緩解。[14](154)

2. 剔厘前清陋規，云南各地收入盡歸軍都督府

清朝末年，陋規繁多，“民間有無名之供億，而官吏得例外之羨余”。此弊既加重民間經濟負擔，又為地方官吏假公肥私之舉，“清時各州縣陋規”所得，“盡入私囊”。

云南辛亥革命勝利后，云南軍都督府建立，著力革除陋規舊弊，規定“州縣俸給公費”視地方事務繁簡而酌加確定，使云南地方各級政府“不至有虧累之虞”，又“無俟挹他項為彌補”。如此，則“地方收入之款則悉令繳解，向日陋規涓滴歸公矣”。[2](1425)

總之，此一舉措，既革除舊日陋規，又增加了軍都督府的財政收入。

3. 整頓厘稅，增加厘稅收入

厘金制度始設于清政府鎮壓太平天國之時，本為清政府因缺乏軍餉而特許地方官僚設關收取厘金，以作為編練軍隊之用。然而此一制度一旦施行，就難以廢除；太平天國雖已鎮壓，但厘金制度照樣延續至民國二十年。

云南軍都督府也承襲這一制度，設關收取厘金，以作為財政收入。據記載，云南“反正后乃由殷實紳商承辦，視每年認解之數先繳一半為保證金，俟年終解足額，仍將保證金退還”，如此而來，厘金收入較清末有所增加。[2](1425)

4. 開設富滇銀行，建立地方銀行系統

云南省于清末設有大清銀行，該銀行只設于昆明，“經理亦多未善”。云南辛亥革命勝利后，大清銀行停辦，為維持地方財政,云南軍都督府于1911年11月即倡議設立公錢局。1912年又決定在公錢局的基礎上設立云南富滇銀行，同年2月9日，富滇銀行正式成立并對外營業，其總行設在昆明市威遠街西口，“并設分行于下關、昭通、個舊各處”。這是云南第一家省立地方銀行。富滇銀行資本原訂為100萬元，由財政司撥交。開業之初，云南軍都督府從滇蜀鐵路局撥款 10萬元作為基金，后來又陸續撥發40萬元。雖不足100萬元資本，但富滇銀行已能營業。

富滇銀行由云南軍都督府主辦，金融地位突出，除經營一般商業銀行的業務外，還具有發行紙幣的特殊職能——發行滇幣，并代表云南軍都督府執行地方金融政策、統制外匯，具有地方央行的實質。

富滇銀行開設，初步建立起云南地方銀行系統，發行滇幣，吸納民間閑散資金，成為新政權的財政后盾。正如蔡鍔所言，富滇銀行“基金既已充足，紙幣亦便流通，民間之信用既堅，故財政亦不至竭蹶矣。”“基金”“充足”可能夸大，但對穩定云南財政應具有其作用。[2](1425)

5. 發展實業，廣開財源

云南軍都督府建立，面對財政上的困難局面，在開源方面的另一個重要舉措是發展實業，其中恢復礦業最為突出。

就云南銅礦而言，東川銅礦開采已久，清朝時期即為政府鑄造銅幣提供原料，謂為“京銅”。武昌首義以后，各省紛紛獨立，全國一片亂象，清政府最終倒臺，從而導致“京銅停運”。據此，蔡鍔迅速致電南京臨時政府：“滇中產銅極旺，質料不亞日本。除商廠不計外，專就東川一處而論，每年產額約計一百六、七十萬斤。現在東川改設公司，認真經理，將來每年可增三、四百萬斤。惟近因京銅停運，存儲甚多。”蔡氏積極為滯銷的滇銅尋找出口。經協商，四川、湖北、江西等省即向云南購買銅料，用做鑄造銅幣之用。滇銅能運銷省外，財政收入略為增加。[15](187)

就錫業而言，個舊錫礦自宋代就已開采，至近代修筑滇越鐵路，法人就有侵占個舊錫礦之用意。云南辛亥革命勝利后，蔡鍔有改良個舊錫礦開采的想法。1912年9月8日，蔡鍔“南巡”到達個舊，在個舊紳商學各界歡迎會上，蔡氏談到：“鄙意此間錫礦，倘能竭力提倡，開采得法，每年所入當不止四五千萬元。改良之法，若從根本著手，非從事教育不可。若建設一礦業學校，研究開采冶金等術，一便實地練習，二免借才異域，數年之后，當改舊觀。為急則治標之計，亦宜漸變土法，廣聘礦師，開采冶煉，均用機器。一資本家之力量不足，則合眾資本家以謀之。如此則獲利必厚，廠主無倒閉破產之虞，砂丁鮮沈淪地獄之苦。然后再籌暢銷之路。從事路政，以鐵道為主，以馬路為輔。”[16](276)蔡氏此段答詞，就個舊錫礦開采談了其初步設想，認為改良錫礦開采，應從開辦礦業學校、使用機器開采、舉辦現代交通運輸三方面著手。根據其時實際情形，雖然蔡氏設想一時難以實現，但其對個舊錫礦開采的重視程度，已不言而喻。

此外，在興辦實業方面，軍都督府除努力恢復礦業，在鹽業、農林牧業等方面，都認真籌劃，以尋找更多的開源途徑。

三、結論

由于軍都督府相應采取的一些財政建設措施，使“雖以夙稱貧瘠之滇省，而財政基礎得以鞏固矣”。[2](1425)經費逐漸能夠達到自用，“節流所入，不下百萬，開源所入，約計當有二百萬之譜。滇省昔年每歲不敷三百余萬，經此次改革整理，收支可望相合。”[17](310)

同時，云南還支持了當時的中央政府和貴州省。“民國建設，經緯萬端，而財政困難達于極點”。[18]財政部至電各省政府，要求接濟。如此，云南軍都督府以蔡鍔名義去電：“中央政府為全國行政之中樞，經緯萬端，需款甚巨。頃接財政部熊總長電‘庫空如洗，束手無策’云云。各省寧肯坐視，致陷政府于破產之地位？設因政府竭蹶，遂蹈危機，各省豈能獨存！滇雖瘠區，夙資協濟，然警電傳來，百端籌維，目前政費勉力暫認。茲先籌解中央二十萬元，以應急前。日內即由銀行商號分別匯交，以免長途稽滯。”[11](509)據云南軍都督府1912年6月5日政務會議記錄：“議決：由川購滇銅項下已交中國銀行銅價十二萬，悉數撥歸中央，再由湖北銅價項內撥八萬兩，共二十萬，先通知省議會，即行電達中央，再備咨文。”[19](49)云南確實協濟中央政府二十萬，“不惟中央未曾協濟云南，云南反協濟中央數十萬”。唐繼堯主黔后，貴州政局漸為穩定，但財政困難卻已顯現。唐氏致電蔡鍔，請求滇省給予財政支持。為此，蔡鍔致電唐繼堯：“黔省財政困難，固在意中，昨已勉籌五萬匯寄。”[20](143)財政支持貴州新政權五萬元，對于鞏固其政權、穩定其政局是有益的。

注釋:

① 參見《軍都督府酌定減薪辦法并發薪等級成數表通飭一體遵照文》，見《云南政治公報》1912年第1期第2頁。

[1]蔡都督南巡日紀(五續)[N]. 申報, 1912?11?12(6).

[2]周鐘岳. 云南光復史稿·建設篇[C]//曾業英. 蔡松坡集. 上海:上海人民出版社, 1984.

[3]劉幼堂. 云南財政和金融的相互影響[C]//云南文史資料選輯:第29輯. 昆明: 云南人民出版社, 1997.

[4]蔡鍔. 為川事通電各省[C]//云南辛亥革命資料. 昆明: 云南人民出版社, 1981.

[5]蔡鍔. 為財政事致中央電[C]//云南辛亥革命資料. 昆明: 云南人民出版社, 1981.

[6]蔡鍔. 為云南財政支絀請撥款協濟及借款興辦實業呈大總統文[C]//蔡端. 蔡鍔集. 北京: 文史資料出版社, 1982.

[7]蔡鍔. 致袁世凱及各省都督電(1912年12月12日)[C]//曾業英.蔡松坡集. 上海: 上海人民出版社, 1984.

[8]蔡鍔. 為公債事通電(1912年6月7日)[C]//云南辛亥革命資料.昆明: 云南人民出版社, 1981.

[9]袁家普. 蔡公遺事[C]//曾業英. 蔡松坡集. 上海: 上海人民出版社, 1984.

[10]周鐘岳. 惺庵日記[C]//云南辛亥革命資料. 昆明: 云南人民出版社, 1981.

[11]蔡鍔. 致袁世凱及各省都督電(1912年6月7日)[C]//曾業英.蔡松坡集[C]. 上海: 上海人民出版社, 1984.

[12]蔡鍔. 為公債事電中央[C]//云南辛亥革命資料. 昆明: 云南人民出版社, 1981.

[13]蔡鍔. 愛國公債演說詞[C]//曾業英. 蔡松坡集. 上海: 上海人民出版社, 1984.

[14]周鐘岳. 云南光復紀要·建設篇(一)[C]//云南文史資料選輯:第3輯. 昆明: 云南人民出版社, 1991.

[15]蔡鍔. 為鑄銅幣事電北京[C]//云南辛亥革命資料. 昆明: 云南人民出版社, 1981.

[16]蔡鍔. 個舊紳商學各界歡迎會答詞[C]//曾業英. 蔡松坡集. 上海: 上海人民出版社, 1984.

[17]蔡鍔. 致梁啟超函[C]//曾業英. 蔡松坡集. 上海: 上海人民出版社, 1984.

[18]臨時大總統令[J]. 政府公報, 1912, (63): 1.

[19]政務會議記錄[C]//云南辛亥革命資料. 昆明: 云南人民出版社, 1981.

[20]蔡鍔. 致唐繼堯電[C]//云南辛亥革命資料. 昆明: 云南人民出版社, 1981.