流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)的內(nèi)涵及政策分析

那旭， 李云飛， 馬雷， 冉利梅， 蔡筱英， 劉智勇

隨著改革開(kāi)放的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，流動(dòng)人口持續(xù)快速地增長(zhǎng)。1982年全國(guó)流動(dòng)人口總數(shù)僅為657萬(wàn)，根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量已達(dá)到了2.21億人，占世界流動(dòng)人口總量的1／4，預(yù)計(jì)未來(lái)30年，還將有3億多農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)。在人類生殖健康和性健康得到日益重視的今天，流動(dòng)人口作為新世紀(jì)居住地移動(dòng)最為活躍的部分人口，作為城市中的一個(gè)特殊群體，他們的多種生殖健康需求已經(jīng)成為現(xiàn)代城市人口工作、生活和計(jì)劃生育可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，所以其生殖健康問(wèn)題應(yīng)引起政府和社會(huì)的特別關(guān)注［1］。

1 流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)概念及內(nèi)涵

1.1 生殖健康的定義及主要內(nèi)容

WHO給出的生殖健康的正式定義是：生殖健康是指在生命的各個(gè)階段，生殖系統(tǒng)及其功能和生殖過(guò)程中的體質(zhì)、精神和社會(huì)適應(yīng)的完好狀態(tài)，而不僅僅是沒(méi)有疾病或不適。流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)是指由政府部門提供的，以滿足育齡流動(dòng)人口對(duì)生殖健康、避孕節(jié)育、優(yōu)生優(yōu)育及防治性傳播疾病等的需求為根本出發(fā)點(diǎn)，以提高流動(dòng)人口生殖健康水平為目標(biāo)，圍繞生育、節(jié)育、不育和生殖保健等開(kāi)展的一系列優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)［2］。

我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)的內(nèi)容做出了明確的規(guī)定。2004年實(shí)行的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》中明確規(guī)定了“保障流動(dòng)人口依法享有生育權(quán)利，依法獲得人口和計(jì)劃生育科普教育、計(jì)劃生育技術(shù)和生殖保健服務(wù)”、“流動(dòng)人口已婚育齡婦女是計(jì)劃生育管理服務(wù)的重點(diǎn)，現(xiàn)居住地應(yīng)為其提供計(jì)劃生育、生殖保健的宣傳咨詢和技術(shù)服務(wù)；戶籍地應(yīng)指導(dǎo)流動(dòng)人口已婚育齡婦女知情選擇安全、有效、適宜的避孕節(jié)育措施，適時(shí)提供隨訪服務(wù)”、“為男性和女性未婚流動(dòng)人口提供相應(yīng)的計(jì)劃生育宣傳教育和咨詢服務(wù)”。2009年頒布的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》中進(jìn)一步明確了流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)的內(nèi)容，“對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施計(jì)劃生育管理，開(kāi)展計(jì)劃生育宣傳教育；組織從事計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)指導(dǎo)流動(dòng)人口中的育齡夫妻選擇安全、有效、適宜的避孕節(jié)育措施，依法向育齡夫妻免費(fèi)提供國(guó)家規(guī)定的基本項(xiàng)目的計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)”。

1.2 流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)內(nèi)容的界定

1.2.1 基本生殖健康知識(shí)的宣教與咨詢服務(wù) 當(dāng)前我國(guó)的性病、艾滋病等生殖系統(tǒng)疾病主要是通過(guò)性行為進(jìn)行傳播的，而且流動(dòng)人口是我國(guó)HIV病毒的主要攜帶者。政府針對(duì)這一現(xiàn)狀，提供了關(guān)于性病、艾滋病與生殖健康基本知識(shí)的宣傳教育與咨詢服務(wù)。包括向流動(dòng)人口開(kāi)展一些講座和培訓(xùn)；發(fā)放計(jì)劃生育宣傳冊(cè)和卡片；提供網(wǎng)上、電話或現(xiàn)場(chǎng)咨詢；以及通過(guò)各種途徑對(duì)易感染人群宣傳使用安全套預(yù)防性病、艾滋病等。使流動(dòng)人口能夠更好地了解生殖健康的基本知識(shí)，對(duì)于防范性病、艾滋病的快速傳播具有重要的作用。

1.2.2 計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù) 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了一系列大規(guī)模的關(guān)于宣傳科學(xué)、有效的避孕節(jié)育措施的計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)工作。我國(guó)現(xiàn)行的計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)主要包括優(yōu)生優(yōu)育相關(guān)技術(shù)的咨詢與指導(dǎo)、避孕節(jié)育的醫(yī)學(xué)檢查及手術(shù)，以及對(duì)避孕手術(shù)的并發(fā)證或避孕藥具不良反應(yīng)的診治等。服務(wù)的廣泛開(kāi)展，為控制我國(guó)人口數(shù)量快速增長(zhǎng)提供了可靠的保障。隨著我國(guó)關(guān)于流動(dòng)人口計(jì)劃生育的相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)將會(huì)更易于進(jìn)行。

1.2.3 避孕藥品、工具的提供服務(wù) 避孕藥品、工具的提供服務(wù)是由我國(guó)計(jì)生部門提供，主要包括安全套、口服避孕藥和宮內(nèi)節(jié)育器等避孕方法。服務(wù)提供的方式多種多樣，流動(dòng)人口可以通過(guò)去指定藥品發(fā)放地點(diǎn)拿取、電話預(yù)約和在宣傳講座后直接領(lǐng)取等方式獲得避孕藥具。方式的多樣化有效地保證了流動(dòng)人口的隱私，使得流動(dòng)人口易于接受。該服務(wù)有效地降低了女性流動(dòng)人口懷孕的概率，是保障我國(guó)計(jì)劃生育政策順利實(shí)行的重要手段之一。

1.2.4 長(zhǎng)期跟蹤隨訪服務(wù) 長(zhǎng)期跟蹤隨訪服務(wù)是上述生殖健康公共服務(wù)內(nèi)容的補(bǔ)充拓展。服務(wù)人員通過(guò)對(duì)采取不同避孕節(jié)育方法的人群進(jìn)行長(zhǎng)期的跟蹤隨訪，記錄下相關(guān)避孕藥具的使用和計(jì)劃生育手術(shù)后情況及效果的資料信息，從而可以了解不同避孕方法的效果及優(yōu)缺點(diǎn)，進(jìn)而將信息反饋給技術(shù)服務(wù)部門及相關(guān)部門，使其不斷改進(jìn)避孕節(jié)育方法，以便給人群提供效果更好的服務(wù)。

2 流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)的相關(guān)政策

隨著人們對(duì)生殖健康公共服務(wù)需求的不斷提高，生殖健康公共服務(wù)的理論與實(shí)踐也不斷地進(jìn)行發(fā)展，傳統(tǒng)的關(guān)于生殖健康公共服務(wù)供給的政策法規(guī)已不再適用。因此，我國(guó)的相關(guān)法律體系也應(yīng)不斷地完善。1991年國(guó)家人口計(jì)生委頒布的《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理辦法》，是我國(guó)第一部關(guān)于流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理的行政法規(guī)；1998年頒布了《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作管理辦法》；2004年實(shí)施了《流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》；2009年國(guó)務(wù)院正式頒布了《流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作條例》，為做好新時(shí)期流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)工作提供了法制保障。立法宗旨由“加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的計(jì)劃生育管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸⒐芾砼c服務(wù)中，維護(hù)流動(dòng)人口的合法權(quán)益”。改變了以往單純強(qiáng)調(diào)對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行強(qiáng)化管理的做法，強(qiáng)調(diào)了對(duì)流動(dòng)人口開(kāi)展服務(wù)，寓管理于服務(wù)之中的功能。當(dāng)前，加強(qiáng)流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)和管理，切實(shí)維護(hù)流動(dòng)人口合法權(quán)益，已經(jīng)成為各級(jí)人口和計(jì)劃生育部門做好流動(dòng)人口服務(wù)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)［3，4］。

2009年國(guó)家人口計(jì)生委出臺(tái)的《全國(guó)流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作“一盤棋”“三年三步走”實(shí)施方案》，提出了“三年三步走”，實(shí)現(xiàn)全國(guó)“一盤棋”的戰(zhàn)略部署。即2009年實(shí)現(xiàn)省內(nèi)“一盤棋”，2010年實(shí)現(xiàn)區(qū)域“一盤棋”，2011年實(shí)現(xiàn)全國(guó)“一盤棋”。力爭(zhēng)到2011年末在全國(guó)基本建立“統(tǒng)籌管理、服務(wù)均等、信息共享、區(qū)域協(xié)作、雙向考核”的新機(jī)制，從而給我國(guó)“十二五”流動(dòng)人口計(jì)劃生育工作打下良好基礎(chǔ)，并且促進(jìn)流動(dòng)人口長(zhǎng)期良性發(fā)展。

3 流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)供給存在的問(wèn)題

3.1 人口計(jì)生系統(tǒng)技術(shù)人員難以滿足服務(wù)需求

隨著新生代流動(dòng)人口受教育水平的不斷提高，他們對(duì)計(jì)劃生育、生殖健康公共服務(wù)的需求越來(lái)越強(qiáng)烈。但是，由于流動(dòng)人口人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)變化快，生殖健康管理又涉及多個(gè)部門，且各地生殖健康服務(wù)提供機(jī)構(gòu)是根據(jù)當(dāng)?shù)氐某Ｗ∪丝谝?guī)模來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)的，實(shí)行屬地管理，關(guān)于流動(dòng)人口全國(guó)“統(tǒng)一的”工作機(jī)制尚未完全建立［5］。而且當(dāng)前服務(wù)過(guò)分注重管理和整治，同服務(wù)對(duì)象交流溝通少，難以全面了解流動(dòng)人口的真實(shí)需求。服務(wù)針對(duì)性和多樣性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，造成大部分流動(dòng)人口對(duì)服務(wù)不積極配合。此外，現(xiàn)有的服務(wù)人員數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于實(shí)際需求量，并且其專業(yè)技能和綜合素質(zhì)也亟待提高。

3.2 經(jīng)費(fèi)投入不足，經(jīng)費(fèi)管理亟待加強(qiáng)

政府對(duì)流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)的財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，近年來(lái)，盡管各級(jí)政府加大了對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)的投入，但其幅度跟不上流動(dòng)人口快速增長(zhǎng)的速度，導(dǎo)致流動(dòng)人口人均經(jīng)費(fèi)投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于戶籍人口，存在流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理經(jīng)費(fèi)入不敷出的局面。特別是對(duì)流動(dòng)人口管理服務(wù)越好工作越到位的地方，經(jīng)費(fèi)“缺口”就越大。如果經(jīng)費(fèi)問(wèn)題得不到妥善解決，將有可能制約流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)工作的正常進(jìn)行［6］。財(cái)政投入存在漏出效應(yīng)。比如，區(qū)（縣）級(jí)財(cái)政對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)生殖健康的經(jīng)費(fèi)投入不是直接劃撥到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）生殖健康服務(wù)中心、服務(wù)站的賬戶上，而是劃撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行劃撥。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財(cái)力薄弱，存在擠占、挪用本該直接劃撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)站的經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象［7］。

3.3 政策及法律法規(guī)有待完善，服務(wù)內(nèi)容有待豐富

由于生殖健康公共服務(wù)的理論與實(shí)踐是不斷發(fā)展變化的，隨著人們對(duì)生殖健康公共服務(wù)的需求不斷提高，我國(guó)的相關(guān)法律體系也應(yīng)不斷地完善。但從政策執(zhí)行角度來(lái)看，真正落到實(shí)處的少之又少。有學(xué)者對(duì)我國(guó)流動(dòng)人口聚居的3大主要城市深圳、廣州和武漢的流動(dòng)人口的調(diào)查顯示，獲得最多的生殖健康公共服務(wù)是性病／艾滋病的健康教育（女：49.6%，男性：50.2%）和免費(fèi)的避孕藥具和安全套的使用（女：42.5%，男性：48.3%）。調(diào)查結(jié)果提示，生殖健康知識(shí)普及和生殖健康公共服務(wù)應(yīng)用仍然不足［8］。而且各地各部門的政策規(guī)定相互不協(xié)調(diào)，給管理工作增加了難度。此外，我國(guó)法律明確規(guī)定的服務(wù)內(nèi)容尚不夠豐富，而且內(nèi)容多為限制性規(guī)定，為流動(dòng)人口服務(wù)與保障流動(dòng)人口權(quán)益方面的內(nèi)容不多。

3.4 績(jī)效評(píng)價(jià)體系與實(shí)際服務(wù)內(nèi)容脫節(jié)

當(dāng)前針對(duì)我國(guó)流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)工作績(jī)效的評(píng)價(jià)，是全國(guó)生殖健康公共服務(wù)管理評(píng)估的主要組成部分，但是側(cè)重于流動(dòng)人口的管理工作。隨著系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型與服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變，原有的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系已經(jīng)不能科學(xué)地進(jìn)行評(píng)估，繼續(xù)沿用原來(lái)的指標(biāo)體系，就會(huì)導(dǎo)致考核的結(jié)果和工作目標(biāo)脫節(jié)，考核結(jié)果的好壞，并不能客觀地反映出流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)工作的真正成效。

4 促進(jìn)流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)供給的建議

4.1 政府應(yīng)增加各項(xiàng)投入力度

政府應(yīng)該加大對(duì)服務(wù)人員專業(yè)技能的培養(yǎng)力度，增加專業(yè)人員的數(shù)量，并按城鄉(xiāng)流動(dòng)人口需求分配人員，從而使服務(wù)人員供需達(dá)到平衡；并且應(yīng)增加各級(jí)政府對(duì)流動(dòng)人口工作的財(cái)政投入，使流動(dòng)人口的人均經(jīng)費(fèi)投入達(dá)到戶籍人口的水平；同時(shí)，建立健全各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用的保障機(jī)制，避免出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)的漏出效應(yīng)。進(jìn)而保證流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)正常有序地開(kāi)展。

4.2 完善相關(guān)政策法規(guī)

政府應(yīng)該廢止重管理、輕服務(wù)的法律法規(guī)，以及不利于流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)開(kāi)展的歧視性政策，盡快對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行完善，制定科學(xué)、合理的服務(wù)管理?xiàng)l例，進(jìn)而改善當(dāng)前流動(dòng)人口服務(wù)工作的不足之處，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口與戶籍人口享有相同的生殖健康公共服務(wù)。并且政府應(yīng)該積極處理政策只是紙上談兵的尷尬局面，促進(jìn)地方政府部門從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，從而使政策真正落實(shí)到位。

4.3 建立科學(xué)、系統(tǒng)的績(jī)效考核體系

建立健全公共服務(wù)績(jī)效考核體系，能夠?qū)α鲃?dòng)人口生殖健康公共服務(wù)供給工作的質(zhì)量進(jìn)行科學(xué)、全面、系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估，進(jìn)而采取有效措施提高地方政府和社區(qū)提供服務(wù)的積極性，從而促進(jìn)流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)管理的規(guī)范化、合理化，使服務(wù)成良性發(fā)展，并不斷提高服務(wù)的質(zhì)量。

通過(guò)對(duì)流動(dòng)人口生殖健康公共服務(wù)供給工作的不斷完善，能夠更好地推動(dòng)流動(dòng)人口生殖健康優(yōu)質(zhì)服務(wù)工作的開(kāi)展，滿足流動(dòng)人口日益增長(zhǎng)的生殖健康需求，從而早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)生殖健康公共服務(wù)均等化的宏偉目標(biāo)。

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