歐盟保護實驗動物新指令2010/63/EU介紹及比較分析

劉 超，程樹軍，羅苑妮，史光華

（1.廣東出入境檢驗檢疫技術中心，廣州 510623；2.中國合格評定國家認可中心，北京 100062）

2013年1月1日開始，歐盟27國將實施新的保護試驗用動物的指令——2010/63/EU，取代實施了26年的86/609/EEC［1］。雖然指令只是規范歐盟內部動物實驗行為的法規，但是也體現了國際社會對實驗動物使用和管理的最新理念［2］。特別是指南修訂的漫長10年過程中，如何協調歐盟內部各成員國的不平衡，妥協各方利益，適應社會、經濟和科技發展需要，對于當前中國實驗動物規范化管理，兼顧地區發展不平衡非常值得借鑒。對條款的解讀也有助于實驗動物行業參與國際競爭和承接外包服務中有效應對國外動物福利技術壁壘和替代技術標準壁壘的沖擊。

1 指令修訂過程

1986年，歐共體部長理事會通過了關于“試驗用或其它科學目的用動物保護”的委員會指令86/ 609/EEC［3］。彼時的歐洲還沒有正式的動物福利要求，該指令的發布為產品進入歐盟共同市場制訂了統一的法律。指令著眼于提高動物使用的質量控制，制訂了實驗動物設施、動物試驗操作和監控應達到的最低標準。3R原則（減少、優化和替代）雖然沒有明確寫入指令，但把減少動物使用數量作為指令的目標之一，要求若存在著一種替代方法時，相應動物試驗應不得進行，并鼓勵開發和驗證動物試驗替代方法。

20多年來，歐洲乃至全球動物福利的形勢已發生了很大變化。首先，動物福利已經成為歐洲核心價值不可或缺的一部分，如早在1997年的歐盟《阿姆斯特丹條約》和2007年的歐盟《里斯本條約》均包含了動物福利條款。2006年，歐洲委員會啟動了“統一動物福利行動計劃”，旨在適應歐盟東擴帶來的一系列政策調整的需要。其次，實驗動物科學的技術進步，傳統使用動物研究模式的變革和行業法規對動物試驗的約束等變化，也要求對舊指令中與動物福利相關的技術進步有所體現，如化妝品、化學品、食品、藥品領域毒性測試新方法和標準的不斷出現［4-6］。因此，2002年，在歐洲議會呼吁下，歐盟委員會啟動了指令修訂程序。在此期間，2007年歐盟委員會以指令的形式發布了實驗動物飼養和照料指南（2007/526/EC）［7］，該指南成為制訂2010/63/EU附件三的基礎。

2008年，在歐盟委員會環境總司領導下，成立了指令修訂聯合體，由技術專家組（代表科學/學術界、產業界、各成員國、非政府組織和其他專家）和歐盟有關委員會組成，后者包括健康和消費者總司動物健康和福利科學委員會（SCAHAW）、健康和環境風險科學委員會（SCHER），以及歐洲食品安全局（EFSA）動物健康和福利工作組（AHAW）。期間還進行了兩次互聯網的公眾咨詢。2010年9月8日，歐洲議會在第二次審議時通過了修訂的新指令［3］。雖然新指令的最終目標是取代動物使用，但指令承認目前仍需要使用包括非人靈長類在內的動物試驗。重新修訂的條款明確承認動物的內在價值，第一次明確了動物區別于其他的貨物和財產的重要理念。新指令的漫長修訂過程表明實驗動物福利的議題即使在歐洲也是同樣敏感和存在各方博弈，但新指令的最終通過表明歐盟致力于在全世界執行試驗用動物福利的最高標準。指令發布的意義在于：在科學研究和安全測試中持續改善動物使用的狀況是非常必要的，在維持高水準研究的同時，又要致力于動物實驗替代方法的研究和應用。

2 新舊指令比較分析

2.1 強調和擴大ECVAM的作用

新指令重申了替代方法驗證工作的重要性和發揮ECVAM（歐洲替代方法驗證中心）的作用，條款第47條指出“為了滿足新方法開發和提交驗證快速增長的需要，歐盟成立參考實驗室從事替代方法的驗證”。“當設置驗證研究的優先事項時，委員會應當與成員國進行必要合作，成員國應協助委員會確定和提名合適的實驗室進行驗證研究”。條款還對參與驗證實驗室的公平競爭做出了規定。

值得注意的是，新指令對于ECVAM的地位與其它指令有所不同。在新指令中并沒有特別指明ECVAM應承擔的法律義務。而在化妝品指令第七次修正案（2003/15/EC）和歐盟化學品注冊、評估、許可和限制的1907/2006/EU指令（簡稱REACH法規）都明確提到了ECVAM應承擔的責任［7，8］。新指令提出成立一個包括ECVAM在內隸屬于歐盟委員會聯合研究中心（JRC）的聯合參考實驗室。第47條明確提出，委員會和成員國應當“致力于開發和驗證替代方法”，這一表述顯然超越了舊指令中“鼓勵研究”的提法。第48條和附件七專門介紹了聯合參考實驗室，其職責和任務不僅限于“參與替代方法驗證”，還包括：①協調和促進替代方法的開發和應用，既包括基礎和應用研究領域，還包括檢驗監管中的應用；②在歐盟水平協調替代方法的驗證；③發揮作為替代方法信息交流中心的作用；④建立、維護和管理替代方法公共數據庫和信息系統；⑤促進立法者、監管機構以及所有利益相關者的意見交換，特別是工業、生物醫學科學家、消費者組織和動物福利團體，其目的在于推進替代方法開發、驗證、監管機構認可、國際認可和應用。這意味著ECVAM的作用不僅是類似于美國和日本的驗證機構從事的同行審查的工作，還承擔了更多的職能。

2.2 內容更加完善

新指令還包括八個附件。分別是：附件一，第10條提到的動物清單；附件二，第10條第一款提到的非人類靈長類動物清單；附件三，關于建立動物照料和管理的要求；附件四，處死動物方法；附件五，第23條的基本要素清單（關于教育和培訓的最低要求，以及獲取、維持和證明必要能力的要求）；附件六，第37條基本要素清單（項目授權申請應包括的最少要素）；附件七，聯合參考實驗室的職責和任務；附件八，試驗程序動物痛苦嚴重程度分類。

2.3 動物福利顯著提高

2.3.1 擴大動物福利保護范圍

舊指令發布時，歐盟前身歐洲經濟共同體（EEC）還沒有任何有關動物福利的法規，只有與貿易有關的指令提到了保護動物的條款，如野生動物、瀕危物種和流浪動物很大程度上是被禁止的。新指令動物保護范圍擴大到包括基礎研究和教育（第1條），保護動物的具體年齡還擴大到脊椎動物發育最后三個階段的頭足期和胎兒期，以及動物能夠存活的更早期胚胎。相關條款還確定了保護動物的時間界限，即從動物發育的哪個時間點開始統計為動物實驗。新指令的意義在于：①明確表明魚類也是指令保護的范圍；②將對今后試驗動物使用數量的統計產生影響，因為近年來魚類試驗（尤其是斑馬魚）的數量呈現強勁增長。③可能會影響實驗方案的設計，導致傾向于使用受精魚卵而不是活體魚進行試驗。

2.3.2 對非人靈長類試驗作出規定

禁止用黑猩猩進行試驗，其它非人類靈長類動物的研究僅限于醫藥研究和開發領域，即“目的是為了避免、預防、診斷或治療疾病或其它對人類、動物或植物產生有害影響的轉化或應用研究。”或是“為藥品、食品和其它物質或產品的開發和制造提供質量、功效和安全的測定”。以及“為了保護物種進行的基礎研究”。

2.3.3 提高對機構的監管要求

對于動物試驗的從業機構和具體項目要求強制申請授權，指令對此規定非常詳細（第22條至33條，36條至45條）。如對機構的要求，包括人員能力（第23條和24條，附件五）、動物福利管理（第26條）和指定獸醫人員（第25條）的要求，還包括機構對于程序的執行程度應采取更透明的評估和報告的要求（第15條），機構接受本國監督（第34條）以及歐盟監控下的國家檢驗服務計劃（第35條）及回溯評估（第38條至40條，43條，45條和演條約40）的要求。回溯評估是新指令增加的對試驗項目進行連續管理的一種方法，適用于那些涉及動物福利的重大項目和使用非人類靈長類動物的項目。指令對于動物痛苦非常嚴重的程序是被禁止的，如條款23第15條規定“如果涉及到可能是長期的而不能緩解的劇烈疼痛、痛苦或不適，成員國應確保該項目不被執行”。第13條規定：死亡作為實驗的終點，“應盡可能避免，并取而代之以更早期和仁慈的終點”。強制性人道處死動物是第6條和附件Ⅳ的內容，并給出不同實驗動物的具體指南。

2.3.4 強調法規透明度和執行力

新指令強調了法規的透明度和試驗項目的執行力，項目評估的透明度（充分考慮到保密）通過發布非技術摘要報告得以提高，一個透明的項目評估過程可能包含了獨立機構的意見和改進后的報告。指令強調項目的自律和早期檢測的重要性。為加強管理，指令規定每年抽檢三分之一的動物使用單位（第34條），抽檢全部飼養/使用非人類靈長類動物的機構，還包括適當比例的突擊檢查。歐盟監管下的國家檢查系統（第35條）負責強化這些條款的執行力度。值得注意的是，條款還提到成員國“應在適當情況下，促進建立處死動物的器官和組織的共享方案”（第18條），嘗試對動物組織的利用（如替代試驗和其它用途）建立協調共享的機制。

2.3.5 規定了動物設施應滿足的最低要求

指令規定強制性的飼養、護理設施最低的需求（第22條，附件三）。這些內容與歐洲委員會通過的2007/526/EC標準保持一致［4］。

2.3.6 重申動物福利機構的重要性

指令規定必須在實驗動物機構中建立動物福利機構（第26-27條），以營造一種關注和確保3Rs原則執行的氣氛，成員由從事動物福利、3R原則應用和開發的人員組成，其職責是建立/審議內部運作過程，跟進計劃的申請、立項和實施，以及對重新審議的項目提出建議。福利組織應指定專人負責，并確保機構所要求的動物福利培訓、教育及能力的維持，如采取“指定獸醫師”（第25條）的方式監督項目的實施。新法規對于動物福利人員資格要求的規定也更為詳細（第24條）。

新指令對部分重要的動物福利條款進行了強化，如強制性檢查（第35條）和處罰（第60條）。除非“不適宜”應采取強制麻醉措施（第14條）、禁止重復使用曾遭受嚴重痛苦的動物（第16條）、強制使用替代方法（第4條和第13條）和成員國之間的數據共享（第46條）以避免重復試驗。

2.4 積極促進和實施3Rs原則

新指令在第1條中就明確了3R原則，指出應確保優化的原則并不局限于指導科學試驗，還應運用于動物的照料、護理、飲食和繁殖過程。與1986年的指令一樣，新指令同樣呼吁委員會和成員國推廣替代方法，例如建立研究基金（第46條和第47條）；建立驗證替代方法的歐盟參考實驗室，發揮ECVAM的主導作用（第48條）；鼓勵成員國參與替代方法的驗證（如第47.2條：“成員國應協助委員會遴選和指定的合適的和有資質的專業實驗室參與驗證研究”）；成員國建立替代方法的法規評價聯絡點（如第47.5條：“成員國應指定一個機構作為為委員會聯絡點負責對本國提交驗證的替代方法給出法規相關性或適當性的建議”）；建議設立保護用于科學目的之動物的國家委員（第49條）等等。

新指令審議過程中曾建議建立國家參考實驗室參與驗證過程，以共同資助和執行驗證研究，但在爭論過程中這些提法沒有被采納。而是作為更明確的義務被提出，如成員國應該在國家層次推廣替代方法（第47.4條：“成員國應在國家層次確保替代方法的推廣和相關信息的傳播”），以及歐委會在國際層次推廣替代方法（第47.6條：“委員會應采取適當的行動，以獲得國際社會接受在聯盟已驗證的替代方法”）。指令指出成員國有義務傳播關于替代方法的信息，并呼吁建立國家中心，如在德國、英國、瑞典和荷蘭是以政府研究機構的形式存在，而奧地利、波蘭和芬蘭是非官方的3Rs中心。

2.5 機構保障

為了能夠在2013年1月1日起按時實施新指令，歐盟委員會及其成員國需要成立以下機構：各會員國必須指定一個或多個試驗用動物的主管部門（第59條），建立國家檢查系統（第35條），指定一個聯絡點對提交驗證的替代方法給出法規相關性或適用性的建議（第47條）、成立保護用于科學目的動物的國家委員會（第49條），提名一個合適的具備專業和資質的實驗室進行驗證研究（第47條），建立確保替代方法推廣和傳播的機構（第47條，第54條）等等。很明顯，新指令為了從根本上提高歐洲保護實驗動物的整體水平，在機構設置上提出了要求，從而保障了指令條款的有效執行。

新指令實施前，歐盟委員會已經將ECVAM轉變為聯合參考實驗室（第48條），建立執行指令和動物使用的統計報告制度（第57條），設立了一個咨詢委員會（第56條）負責指令審查（第58條）和修訂附件以適應技術進步（第50和51條）。

3 小結

2010/63/EU指令的通過是歐盟內部不同利益相關方之間相互妥協的產物，也是不同成員國之間利益平衡的結果。因此新指令也遭到相當一部分批評的聲音，如來自動物福利組織哈德文信托基金的聲音認為指令雖然在動物福利方面有所進步，但認為修訂得并不充分，批評個別會員國沒有執行更嚴格的動物福利法律。實際上，有關動物福利條款（新指令條款4和舊指令條款13）的修訂一直存在著激烈的爭論，即對于強制使用替代方法的表述，新指令用的是“只要可能（wherever possible）”，而舊版本是“合理和切實可行（reasonably and practicably available）”，它們之間是有法律差別的，關于如何理解和執行不同成員國可能會有不同解讀。

動物福利組織的批評主要表現在：沒有禁止用野外捕捉的動物進行短期試驗，沒有明確限制使用非人類靈長類動物，沒有強硬限制對動物的重復使用，沒有完全禁止涉及嚴重和長期痛苦的試驗。還有許多重要的問題雖然受到公眾的大力支持，但是在修訂過程中并沒有體現，如減少并最終取代動物實驗的戰略，建立基金資助開發替代動物試驗方法，立即禁止那些不涉及嚴重或危及人的生命狀況的試驗，建立數據共享系統避免重復動物實驗等［2］。

新指令的成功之處是將保護試驗用動物的理念得以在全體歐盟國家實現，從這一點動物福利運動是成功的，即使這些條款在歐洲經濟發達國家早已實現立法和普遍遵守。如果2013年以后歐盟在全球范圍內執行試驗用動物福利的最高標準，那么令歐洲立法者擔心的是會有大量動物研究項目可能在歐盟以外低動物福利標準的國家進行。因此，我國實驗動物服務業在融入全球經濟發展和參與國際交住中應注重自身形象，應盡快融入實驗動物福利的主流理念，建立符合國際規范的動物福利審查制度，以避免成為發達國家殘忍動物實驗的傾銷場所［10］。

總之，新法規修訂體現了以“3R”為中心的原則，在涉及動物試驗的倫理評估和建立持續的倫理審核制度，非人靈長類動物的使用，加強法規的透明度和執行力，加強成員國之間動物倫理的合作等內容是其修訂的亮點。歐盟新指令在更高的動物福利水平統一了成員國的立場。如果從世界范圍內推行歐洲的動物福利價值標準的角度上，再一次增強了歐洲在立法方面的先導作用。詳細解讀歐盟新法規的內容對于我國實驗動物規范化和國際化管理具有借鑒意義。

［1］European Commission.Directive 2010/63/EU of the European Parliament and of the council of on the protection of animals used for scientific purpose［S］.Official Journal of the European Union L 276/33，2010

［2］Ruhdel I.Revision of the EU Directive 86/609/EEC：Results of the Internet consultations of the European Commission［J］.ALTEX，2007，24，41-45.

［3］European Commission.Council Directive 86/609/EEC of 24 November 1986 on the approximation of laws，regulations and administrative provisions of the Member States regarding the protection of animals used for experimental and other scientific purposes［S］.Official Journal of the European Union，1986，358，1-28.

［4］Hartung T.Food for thought on alternative methods for chemical safety testing［J］.ALTEX，2010，27，3-14.

［5］Hartung T.Toxicology for the twenty-first century［J］.Nature，2009，460，208-212.

［6］程樹軍，焦紅.實驗動物替代方法原理與應用［M］，北京科學出版社，2010.

［7］European Commission recommendation on Guidelines for the Accommodation and Care of Animals Used for Experimental and Other Scientific Purposes（2007/526/EC）［S］.Official J Eur Union，2007：50

［8］European Commission.Directive 2003/15/EC of the European Parliament and of the council of 27 February 2003 amending Council Directive 76/768/EEC on the approximation of the laws of the Member States relating to cosmetic products［S］.Official Journal，2003 L66，26-35.

［9］European Commission.Regulation（EC）No 1907/2006 of the European Parliament and of the council of 18 December 2006 concerning the Registration，Evaluation，Authorisation and Restriction of Chemicals（REACH）［S］.Official Journal，2006，136.

［10］賀爭鳴，李根平，李冠民，等.實驗動物福利與動物實驗科學［M］，北京：科學出版社.2011.