統籌城鄉，積極穩妥地推進城鎮化

近年來，各地高度重視并著力推進城鎮化發展，取得了顯著成就，但長期存在的城鄉二元結構矛盾一直未能有效化解。特別是城鄉空間布局尚不合理、公共管理與服務的差距仍然較大，農民利益難以得到公平對待和合理保障，不僅制約了農村人口向城鎮有序流動，削弱了農村發展的基礎，而且影響到城鎮化發展的可持續性。具體表現在以下三個方面：

一、規劃缺乏統籌，體制不完善。

一是各類規劃條塊分割，缺乏統籌。經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用規劃，以及各種專項規劃分別由不同部門編制，城鄉間、部門間、區域間規劃不協調、不銜接和相互沖突等問題突出。二是產業和城鎮規劃布局混亂。市縣鄉鎮村各級政府紛紛設立“開發區”、“工業園區”，導致產業發展分散，難以形成聚集效應。城鄉結合部建設用地無序擴張，違法占用耕地，布局混亂、管理失控現象普遍存在。三是農村規劃發展滯后。突出表現為技術、執法人員緊缺、經費緊張，規劃難以落實到位，濫占土地、違章建設問題突出。四是規劃的權威性和強制性不足。政府文件、領導指示干預規劃的問題較為突出。

二、城市仍然是基本公共服務的重心。

當前，公共服務與資源配置仍然側重于城市。一是城鄉公共管理與服務機構的職能范圍、人員編制、經費保障、技術水平等方面差距較大，面向農村的民政、扶貧、衛生、勞動、文化等部門的政策制度銜接不足，各種公共資源難以有效整合，難以下鄉。二是農村基本公共服務的投入落后于城市，地方政府的配套補貼經常難以到位。三是城鄉社會保障差距仍然明顯。例如，新農合醫療保險僅為城鎮職工基本醫療保險的籌資水平的11.8%；新農保基礎養老金僅為每月55元, 不到全社會平均工資的2%。

三、進城農民市民化進程緩慢。

據全國“六普”數據，我國城鎮化率已接近50%，保守估計“候鳥式”的進城農民約2億。這種“偽城鎮化”問題不逐步解決，依靠二元結構推進城鎮化的體制就難以打破，通過損害農民利益發展城鎮的格局就不可能破除。現在進城農民工大多是80、90后，追求平等的意識強烈，如果不盡快幫助他們融入城市，將可能產生嚴重的社會問題。除了與戶籍綁定、城鄉分割的醫療、社保等制度阻礙外，進城農民市民化還面臨兩個突出難題：一是城鎮房價遠遠超出進城農民的負擔能力。有調查顯示，進城農民能夠租、買單元房的只占12%～15%，大多數進城農民工住在不符合衛生條件的地下室、簡易房中。盡管實施住房保障制度后，不少地方都表示對外來人口實行一視同仁的住房保障，但實際上并未完全落實。二是進城農民的承包地、宅基地和房屋缺乏市場化的退出機制，不能通過流轉收益支持他們在城鎮安家落戶。

中國特色的城鎮化道路，必須依靠城鎮化和新農村建設雙輪驅動。“十二五”期間，我國城鎮化已步入穩速提質的關鍵階段，為保證其健康、可持續發展，就必須突破就城鎮論城鎮、就農村論農村的 “二元”慣性思維，必須著力統籌優化城鄉空間布局，合理規劃城鄉資源；統籌城鄉公共管理與服務體系，逐步破除阻礙城鄉人口流動的制約因素。

建議

以科學規劃為統籌，為城鎮化健康發展提供保障。

一是構建統籌的城鄉規劃體系。結合全國主體功能區規劃的制定與實施和國土整治工作，以土地集約節約利用為理念，加強規劃體制改革和機制創新，建立覆蓋全域、城鄉一體、多規協調的城鄉規劃體系；特別注重強化空間規劃與社會事業發展規劃的銜接，將農村公共服務、社會事業發展統籌納入規劃體系。二是統籌做好產業與城鄉發展規劃。打破行政區劃約束，科學合理地規劃產業、城鄉發展的空間布局，促進土地適度規模經營集中，引導農民向城鎮和農村新型社區集中；強化對城鄉結合區域的統籌規劃和管理，控制城市擴張的邊界和形態。三是加快新農村規劃建設。引入成都等地的經驗，在農村規劃建設中實行村民參與的“協商式”和“彈性規劃”，推廣招募專業規劃師駐鎮入村的鄉村規劃師制度。四是農村土地整治和城鄉建設用地“增減掛鉤”應緊密結合多類規劃，征詢和尊重民眾的意愿，堅持宜聚則聚，宜散則散的原則，結合產業和人口等要素優化配置，因地制宜地進行，避免在“撤村并居”中趕農民上樓引發矛盾。五是強化規劃的權威性和問責機制。完善規劃制定與變更的多元參與機制，保障人大監督、專家審查、民眾知情和監督的權利。

促進城鄉基本公共服務均等化，加大公共資源配置向農村的傾斜力度。

一方面要從國家層面深化教育、醫療衛生、社會保障等體制的改革，另一方面要建立城鄉統一的基本公共服務體系，同時加大公共資源配置向農村的傾斜力度。為此，一是鼓勵地方創新城鄉公共管理體制。一些地方的經驗值得推廣，例如對規劃、住房、衛生、社保等部門實行城鄉貫通的“大部制”改革，實現基本公共服務與行政管理的城鄉一體化，有效解決“管理不出城”問題；細分農村公共管理與服務的內容，并明確界定和落實各級政府的權責,等等。二是各級政府應明確規定對農村基本公共服務的投入增速要高于城鎮。以成都為例，2002年至2010年，該市財政對“三農”的投入增長了31倍，同時將村級公共服務和社會管理支出納入財政預算。三是社會保障應切實堅持 “低水平、廣覆蓋、可持續”的原則，加大向農村傾斜的力度，適當控制城鎮特別是大中城市醫療保險和養老保險水平提高過快的趨勢；統籌規劃社會保障制度，避免各地保障體系碎片化和城鄉差距進一步拉大。

加快推進戶籍制度改革，落實進城農民的市民化待遇。

成都率先放開戶籍限制的經驗表明，改革戶籍制度在保障城鄉居民平等享受各項基本公共服務的同時，并沒有給城鎮造成如就業壓力驟增、公共服務供給不足等問題，說明放開城鎮戶口、進城農民市民化的條件已基本成熟。目前的障礙主要是人口流入城市不愿與外來人口分享公共資源。因此，戶籍制度改革必須依靠中央下決心統籌推進。建議規定除特大城市和個別大城市外，應逐步放寬進城落戶條件，凡進入城鎮的農民，只要有正當職業并繳納各項社會保險一定年限，有符合標準的住房（包括租房），應登記為城鎮居民并享受同等待遇。

針對進城農民市民化面臨的住房和土地退出的問題，建議：一是繼續加大城鎮保障性住房特別是公租房和廉租房的建設力度，切實將符合條件的進城農民納入城鎮住房保障體系。二是研究制定農村土地的市場化退出機制，并逐步統一城鄉住房制度，使進城農民在自愿的前提下，可以通過流轉承包地和出售農村房屋獲得在城鎮安家落戶的原始資本。