建設領域拖欠農民工工資問題分析

近年來，隨著國家經濟調控政策進一步深入，各領域資金鏈普遍收緊，建設領域作為國民經濟重要組成部分，也受到較大沖擊，拖欠農民工工資現象直接突顯。同時，因為建設領域人員素質普遍不高，建設項目普遍采用粗放式管理模式，相關行政主管部門監管乏力，更加大了農民工工資糾紛處理難度，嚴重損害農民工合法權益，同時也影響到社會的和諧和穩定。探尋治理拖欠農民工工資的法治化之路，建立杜絕拖欠農民工工資現象發生的長效機制，通過法治措施從源頭上預防和遏制拖欠農民工工資問題值得深入研究。本文以長沙市麓谷園區治理拖欠農民工工資問題為例，探析建設領域尤其是建筑工地工資拖欠問題的成因及治理措施。

拖欠原因

2011年，長沙市高新區建設局共受理園區內拖欠農民工工資投訴23起，辦結21起，共為588名民工追回被拖欠工資371萬余元，主持召開各類糾紛協調會30余次，現場調處農民工聚眾事件20起，解救爬塔吊討薪人員1名。雖然取得了一定成績，但與全國其他城市一樣，園區建設項目拖欠農民工工資的現象一直存在，據2011年統計數據顯示，約20%在建項目存在農民工投訴現象。拖欠民工工資問題的形成有其復雜的社會原因及特征；因此，要從根本上解決拖欠民工工資問題，必須從根源上找原因，才能抓住主要矛盾，標本兼治。

建設單位資金不足

由建設單位資金不足而引發的拖欠現象多發生于房地產開發項目。少數建設單位盲目攤大投資規模，將大部分資金已用于購地及辦理前期報建手續，在后續資金沒有籌措到位的情況下急于開工。因此，建設單位大都要求施工單位進場時繳納數十萬到數百萬不等的“保證金”，且帶資施工至1層（部分項目甚至到10層）后才開始按實際進度的70%～80%支付第一筆進度款并退還部分“保證金”。施工企業如果不具備雄厚的資金墊付能力，就會使大量的工程款不能按時支付到材料商及勞務承包人手中，而建設單位又沒有足夠的資金滿足施工企業工程進度，建設單位與施工企業的資金鏈不能形成良性循環。這是施工企業拖欠農民工工資的根本原因。

建設市場管理不規范

近年來，隨著競爭加劇，雖然利潤率逐年遞減，但是資金絕對值仍不容小覷。一些建設行業之外的不法之徒見此行業有大利可圖，且入門門檻低，于是便利用建設市場的管理漏洞，通過行賄、走關系、暴力強攬工程等不正當途徑進入各級建設市場承攬工程。此類人員大多未從事過建筑行業，只是抱著“掙上一票就走”的心理，承攬來的業務都不是依靠充分競爭和前期積累的良好信譽得來的。因此，此類人主要精力不是放在施工現場的管理上，不考慮如何通過管理來實現盈利，通過好的質量、安全口碑來承接下一個業務，大都毫無信譽可言，也沒有講信譽的必要，根本不考慮勞動者尤其是農民工的利益。此類人員承攬的工程，出現拖欠民工工資或工資糾紛的幾率相當大，且因為管理混亂，處理難度大。

施工企業項目管理混亂

由于部分施工單位搞資質掛靠、層層轉包、以包代管，致使工資管理嚴重失控。建設單位本來就資金不足，又加之層層包轉，環節增多，使勞動關系復雜化。工程完工后，民工連老板是誰都不知道。此種情況下，出現拖欠現象的幾率也很大。

勞動用工不規范

目前，“包工頭”帶隊是建筑領域內勞務用工的主要形式。這些既沒有資質，又沒有資金擔保能力的“包工頭”成為拖欠農民工工資的主要因素。正是由于非用工主體形態的“包工頭”用工形式的存在，導致絕大多數建筑業企業不和農民工簽訂勞動合同（雖然《勞動法》1995年開始實行），不辦理社會保險關系（雖然勞保基金1992年開始收繳），而是由“包工頭”出面簽訂（勞務）承包協議，建筑企業不對農民工的工資支付承擔責任，僅與“包工頭”結算工程款?！鞍ゎ^”一般也不按月支付農民工工資，僅發放一定的生活費，到年底或工程項目完工時憑農民工完成的勞務工作量結算勞務工資。在工資結算的時候，少數“包工頭”常以質量不合格為理由，以降低單價為手段，達到克扣、拖欠工資的目的。由于農民工的工資支付問題與工程款牽扯在一起，故又出現了一些“包工頭”利用政府對農民工權益保障的關注，采用群體圍攻的方式，以追討欠薪為名，行強逼討工程款之實。如此，直接影響社會的和諧穩定。

行政主管部門執法乏力

現在勞動保障方面的法律、法規及政策已相當完善，可以用無所不包來形容，但當前“有法不依、執法不嚴、違法不究”現象的存在卻不在少數。最典型的例子就是《勞動保障監察條例》、《中華人民共和國勞動合同法》已實施多年，但時至今日，被處罰的企業案例卻少之又少。這與企業不與農民工簽訂勞動合同的普遍現象形成鮮明對比。

目前，我國對拖欠工資的處理辦法是“一調一裁兩訴”，走完這些法定的程序要四個月左右時間。在處理拖欠工資中，對于有些惡意拖欠克扣工資、又有轉移財物傾向的企業或老板，勞動監察部門又無權對其財務進行查封、扣押，導致不能及時解決拖欠工資問題。這種情況下，只能借助法院強制執行，而執行又存在著程序及時間等問題。正是因為通過合法途徑維權艱難，農民工被逼無奈，最終才不得不采取如游行、堵公路、綁架、爬工地塔吊、跳樓等極端舉動尋求解決。

治“欠”措施

通過以上原因，作者在實際工作經驗的基礎上，從建設行政管理的專業層面提出以下解決措施。

加強項目勞務分包管理，嚴格落實勞務分包合同備案制度施工合同備案的同時要審查勞務分包合同，以達到以下兩個目的。一是對勞務分包企業資質進行有效把關，避免無資質承包；對勞務分包企業派駐項目部的管理人員資質進行把關，做到持證上崗。二是通過合同審查，明確總、分包單位的權利、義務，避免日后產生勞務糾紛，減少收取勞務押金等違規行為的發生。

勞務分包合同審查備案后，及時將相關信息錄入建筑市場監管信息平臺，以便于對勞務分包公司的建設行為進行動態監管，從而完善和強化監管手段，同時提高了監管效率。

強化施工單位項目經理等關鍵崗位管理人員的責任意識

施工單位在辦理施工許可前，在質安監注冊階段，要求項目經理本人帶身份證到建設局簽署依法用工格式保證書，保證書載明如未依法用工，導致發生拖欠民工工資及民工工資糾紛事件，自建設局受理民工投訴之日起一定期限內未解決的，先由勞動主管部門依法進行行政處罰，再由建設主管部門對項目經理上報嚴重不良行為，出具承諾的建筑公司與項目經理愿無條件接受以上處罰。

要求施工項目部指派專門施工員嚴格履行自身職責，負責依據相關規定編制農民工考勤記錄及工資發放花名冊（須由各專業工種班組長聯署簽字確認），負責落實施工單位（或經書面授權的施工項目部）與項目各農民工個人簽訂勞動合同，并督促落實各勞務班組將各項工資直接發放到項目各參建勞動者本人手中，堅決遏制“以包代管”的違規行為發生。

提高依法用工意識，營造依法用工氛圍

利用宣傳手冊、手機短信、園區報紙、在項目人員密集地點廣泛張貼《普法公告》等多種方式，廣泛宣傳勞動法律法規，著重強調依法簽訂勞動合同并每天考勤對維護農民工自身合法權益的必要性，以及減少施工企業勞務（勞動）糾紛，明確勞資雙方權利義務關系及相互責任的重要意義。使勞資雙方均深刻感覺到依法簽訂勞動合同的行為是雙贏的，最終達到勞資雙方均自覺自愿簽訂勞動合同的目的。

建立健全行政管理工作長效機制

建設單位在辦理報建手續時，須組織施工單位向建設局簽訂《建設工程農民工工資支付管理責任書》，并將項目經理建造師證、相應施工員證書押證于建設局，直至項目竣工驗收合格，施工單位方可領取被押證件。

建設局將是否存在未解決農民工工資支付問題作為組織工程聯合驗收的前置條件之一，如發現拖欠問題，建設局不予組織聯合驗收。

對于工資糾紛案情復雜，且家庭比較困難的農民工，由高新區總工會法律援助中心指派相關法律人員提供免費法律服務，配合勞動部門指導、督促用人單位與農民工簽訂還款、賠償協議，協助建立完善、便捷、高效的維權機制。

針對建設領域勞動用工管理不規范，普遍未簽訂書面勞動合同，且調處困難這一突出問題，由建設局牽頭組織有經驗的專業工種班組長、一線項目經理、專業律師、高校法學教師等專業人士設立勞動糾紛調解咨詢委員會專家庫，作為糾紛調解咨詢機構，并編制專門預算作為勞動調解專項資金，用以支付專家咨詢等相關費用。

加強部門聯動，強化日?？己思柏熑巫肪拷ㄔO、勞動行政主管部門應加強督查力度，特別是加大對端午、下半年開學、中秋及春節前半月等關鍵時間點民工工資發放情況的督察。具體可從以下方面入手：

一是建設局會同勞動部門對園區各在建項目相關責任人員履職情況進行不定期檢查。

對因施工單位工程項目部工資管理不善，造成項目參建農民工工資糾紛，引起相關人員投訴的，建設局將依法針對施工單位及責任人員下發整改告知書，責成其限期整改到位。凡不能在規定的期限內整改到位的，建設局將對該施工單位及責任人員簽發督辦函，同時將相關情況錄入湖南省建筑市場信息監管平臺。勞動監察部門對該施工單位啟動勞動監察調查程序，依法下發勞動監察限期整改指令書或行政處罰告知函。

經上述處理后仍不能整改到位的，建設局依據相關規定，對施工單位及責任人員簽發不良行為告知書并及時上報。對于上述行為情節惡劣，社會影響較大的，由建設局上報省住房和城鄉建設廳建議吊銷相關關鍵崗位人員職業（上崗）資格證書，將相關情況錄入湖南省建筑市場信息監管平臺。同時將責任單位和人員相關情況告知長沙高新區招投標管理辦公室，列入高新區建設市場黑名單，限制其在高新區承攬建設業務或執業，并在高新區門戶網站予以公示。勞動部門依據勞動監察結果（如涉及到重大農民工工資欠薪行為）將相關案卷移交上級勞動監察部門進行立案查處，并由其依法下發行政處理決定書和/或行政處罰決定書，對于拒不（接受）執行處（理）罰的單位或個人，將相關案卷移交司法機關依據《中華人民共和國行政強制法》相關規定對債務人財產進行強制執行，同時依據《中華人民共和國刑法修正案（八）》第276條“拒不支付勞動報酬罪”追究相關責任人刑事責任。

二是政府各職能部門應當嚴格依法辦事。負責項目農民工工資管理相關事項行政審批（包括許可、注冊、備案、聯合驗收等）和行政監察執法的政府部門，應當嚴格依照法律、法規和規章規定的條件和程序進行審查和監察執法。凡在建設項目農民工工資管理行政執法工作中不認真執行國家有關勞動保障及清欠政策，造成嚴重后果的，各級紀檢、監察機關將按照相關規定對有關行政機關及其工作人員嚴肅追究責任，依法予以行政處分。構成犯罪的，依法追究刑事責任。

只有通過以上行政、民事、（由檢察機關提起）刑事訴訟“三結合”的手段，對欠薪者予以全方位、立體式的有力制裁，讓欠薪的成本真正高起來。同時行政監管方式上走出“運動式清欠”的困境，建立健全建筑領域農民工工資常態化監管的機制，加強各環節的行政執行力，做到獎罰分明，各級領導真正從思想認識上把農民工的問題看清、看大、看重，各項便民、利民措施才不至于形同虛設，才能有效保護勞動者的合法勞動報酬權，避免新的農民工工資糾紛產生。