摩爾多瓦艾滋病防治督導與評估體系分析與啟示

◆李 瑋 胡 志秦 俠

隨著艾滋病在全球的肆虐和蔓延，世界上很多國家都參與到抗擊艾滋病的斗爭中，而督導評估則成為艾滋病防治工作的重要環節。我國已于2007年和2008年分別出臺了《中國艾滋病防治督導與評估框架(試行)》［1］和配 套 的《中 國 艾 滋 病防治督導與評估框架使用手冊(試用)》［2］，標志著我國艾滋病防治督導與評估工作已全面展開。但在實施過程中也遇到一些問題，需要不斷完善。

本文對摩爾多瓦共和國艾滋病防治督導與評估體系建設的經驗與不足進行分析，以便為我國艾滋病防治督導與評估工作發展提供借鑒和啟示。

1 摩爾多瓦艾滋病防治概況

摩爾多瓦是位于東南歐北部的一個內陸國家，面積為3．38萬平方公里，人口約356 萬(2008 年)［3］。

據世界衛生組織報道，歐洲是世界上艾滋病感染病例增長速度最高、艾滋病毒擴散最快的地區之一，摩爾多瓦位居該地區第二［4］。摩爾多瓦自1987年發現首例艾滋病感染者以來，截至2009年，15歲以上成年人的艾滋病感染率為0．42%，預計到2015年將增加到0．5%。2009年，15～24歲孕產婦艾滋病感染率為0．29%，男男性行為感染率為 4．8%［5］。

2000年，摩爾多瓦衛生部通過了全國預防和消除艾滋病與性病的5年計劃，大大加強了政府在全民預防艾滋病及其它性傳播疾病中的責任和作用［6］。與此同時，摩爾多瓦衛生部在全球基金、世界銀行和聯合國艾滋病規劃署的協助下，建立了艾滋病防治督導與評估體系，成立了專門的督導評估部門［5］，并制定了2006～2010年預防和控制艾滋病和性病國家方案［7］。

2 摩爾多瓦艾滋病防治督導與評估系統

2008年4月，聯合國艾滋病規劃署出版了《國家艾滋病防治督導與評估系統的組織框架》［8］，明確了國家艾滋病防治督導與評估系統需要滿足的12大要素。我們以此為基礎，對摩爾多瓦的艾滋病防治督導與評估體系建設進行分析與研究。

2．1 組織結構

在國家層面，由艾滋病防治協調委員會(National Coordination Council，NCC) 負 責 督 導 評 估 工作［9］。主要分為2塊:政策分析部門，隸屬于衛生部;督導評估部門，隸屬于國家衛生管理中心，負責對艾滋病、結核病進行督導評估和藥品的管理。協調委員會制定了督導與評估的工作框架，并在框架下建立了多級督導與評估技術工作組［7］。在次國家層面，主要負責協調地方機構執行國家行動方案。成員都是義務兼職，投入督導評估的能力和積極性有限。在具體提供服務的部門層面，督導與評估工作主要依靠初級衛生保健人員來完成。

2．2 人員能力

能力建設是針對現有人員能力的缺口和需要開展的［9］。艾滋病防治協調委員會設置了可測量的績效目標，規范了評定結果以及達到結果的方法。建立了監督指導機制，監督各層次數據的收集、統計工作。在培訓和再教育過程中，部門間溝通充分，避免了重復培訓造成的資源浪費。技術工作組同時調整工作組的人員結構，以保證工作組的技術力量。

2．3 體系中規劃、協調及管理工作的合作關系

在艾滋病防治協調委員會中，有一個工作組是專門為艾滋病、性病和肺結核的督導評估工作服務的，另外一個工作組負責監督［9］。但督導評估工作組和監督工作組的工作界限不明確，成員也有重復。現有體系中的合作單位僅限于國家層次的組織和機構，摩爾多瓦計劃重新評定成員資格。民間團體代表、除衛生部門外的行政部門代表都應參與到體系中來，召開會議時也邀請非體系成員的相關組織前來參加。

2．4 多部門工作計劃

摩爾多瓦2006－2010年的國家督導與評估計劃，是以全球基金第六輪撥款為基礎，基于國家行動方案(NAP)制定的［9］。該計劃對各個指標的數據來源、測量方法和收集頻率都作了明確的規定，保證了數據的可比性。但在數據的使用和傳播方面以及實際操作方面還很薄弱。該計劃主要是由督導與評估技術工作組制定的，在制定之初雖廣泛征求意見，但只有索羅斯基金會參與了計劃的制定。

2．5 有預算的年度工作計劃

國家艾滋病防治督導與評估計劃需要成本預算計劃，包括重點活動、角色分配和各協作部門的責任以及時間表和預算［9］。目前，摩爾多瓦沒有一個有預算的年度工作計劃，而是以全球基金的第六輪撥款工作計劃作為替代的。摩爾多瓦政府只劃撥了總艾滋病項目經費的2%～4%用于督導評估計劃。督導評估費用大約只占國家行動方案總費用的4%。因此，全球基金為督導評估體系在摩爾多瓦的運行和實施發揮了重要的作用，補充了國家預算的不足。而為了保證督導評估計劃的實施，技術工作組正在考慮建立一個單獨的計劃。即通過建立一個時間明確的工作計劃，包括明確的成本指標、資金缺口、領導層的組織機構和責任，來核算督導評估計劃的成本。

2．6 艾滋病防治督導與評估的倡導、交流

在國家層面上，艾滋病防治督導與評估工作的宣傳、數據的公布與共享都得到了保證。但在更低層面的工作報告中，涉及到傳播和倡導督導評估工作的部分很少，可獲得的數據也很少［9］。而且數據的交流也不通暢。這主要是受到硬件設施的制約，從而導致交流過程中的重疊和遺漏。督導與評估系統產生的數據都可以在互聯網上分享和應用，但在政策應用方面極其有限，特別是對衛生部門而言。

2．7 常規的艾滋病項目督導

普通人群的監測、青少年的監測、高危人群的監測、艾滋病自愿咨詢檢測(VCT)、艾滋病病毒感染者和患者的管理、社會支持和艾滋病防治的督導評估7個項目被選入摩爾多瓦常規的艾滋病項目督導系統［9］。其中 VCT、艾滋病感染者和患者隨訪的監測系統設計合理、操作方便。但對普通人群和青少年干預，以及在社會支持方面，都還缺乏規范的日常監督機制。

國家流行病學監測標準、艾滋病病例報告機制、艾滋病病毒感染者和患者管理條例、自愿咨詢檢測報告制度以及由衛生部門制定的艾滋病病毒和性病傳播感染病例統計報告，都可以為項目監測提供方法。但在其它方面監測方法還不能統一，民間組織數據收集沒有相關指南，還有待規范。

同時，項目監測的報告大部分為紙質，電子版的報告只有在次國家(地區)層次提交審核時使用。國家艾滋病中心實地監督考察時，會對數據的質量進行檢查與反饋，但無法確保數據的保密性。

2．8 調查和監測

2008年，摩爾多瓦首次對全國工作場所進行調查［9］，但還沒有相關的政策和法規以形成調查的周期性。調查中涉及的流行病監測標準是參照國際標準構建的，調查涉及的問卷和調查表沒有通過委員會的審核。

規范性的全國調查難以開展，一方面是沒有充足的資金保障，地方政府、公共機關以及民間組織也沒有積極參與的態度;另一方面，實際調查的經驗還不豐富，工作開展較為困難。

2．9 國家與基層的艾滋病防治數據庫

摩爾多瓦目前還沒有一個完善的國家數據庫［9］，當前使用的數據庫主要記錄的是艾滋病和性病傳播疾病個案、治療隨訪數據和孕婦艾滋病病毒感染個案。而其它項目的相關數據都是由各合作單位輸入的，由于方法不一致，數據的代表性和完整性較差，部門的定期報告和民間組織的定期報告機制也不完善。

2．10 支持性監督與數據核查

在保證數據的質量方面，還缺乏有效的監管機制。不同來源的數據具有不穩定性且沒有經過權威的校正［9］。摩爾多瓦已經制定數據審核規范，但并不是專門針對艾滋病防治督導與評估計劃的，需要將數據保證質量納入國家督導與評估系統。

2．11 艾滋病的評估及研究

摩爾多瓦督導與評估技術工作組負責艾滋病的評估及研究工作，但開展的工作較少。部分評估列入艾滋病性病國家項目計劃，其它相關研究正在由科研機構實施［9］。

2．12 數據的公布及利用

摩爾多瓦數據公布與利用開展得較好，保證了數據的可用性。但各合作單位提供的數據沒有經過統一評估，有些數據沒有備注和解釋，引用者會產生一定的誤差。目前，大部分的數據傳播是通過電子郵件或者在線傳送的方式共享的，網絡連接能力和覆蓋范圍也限制了數據的獲得。

3 啟示

3．1 加強組織機構建設，保證督導與評估工作的有效性

目前，我國還沒有建立專門的艾滋病防治督導評估機構，只在國艾辦下設了計劃督導部，并有專人負責全國性的計劃與督導工作，省級以下沒有專門的督導評估機構。因此，可以借鑒摩爾多瓦的做法，利用現有的機構，增加督導評估功能，組成督導與評估工作組，專門承擔艾滋病防治督導與評估工作。督導與評估工作組可以設立在各級艾防辦內，并配備專職工作人員，每名工作人員都有明確的職責和任務，有一定的經費預算。同時，將督導評估的工作列入部門的績效考評，將督導評估工作常態化、有序化，形成有組織有管理的機構體系，為督導評估工作的有效開展打好基礎。

3．2 完善多部門工作計劃，保證督導與評估工作的全面性

目前，在國艾辦的組織協調下，經常不定期的召開有關督導評估會議，邀請相關部門和一些國際組織參與。根據我國的國情，要想更多的部門合作，除了要放寬各利益相關者的參與權限，提倡聯合督導外，還應強化政府的作用，發揮行政主導力量，督促各利益相關者參與其中。多部門工作計劃要與國家督導評估計劃相一致，并根據聯合督導的作用和目的制定明確的督導目標，并使用統一數據收集方法，保證數據的可比性。同時，各部門還可以針對具體的目標人群和干預措施添加附加指標，以確保得到的數據較準確，保證督導與評估工作的全面性。

3．3 經費專項管理與計劃使用，保證督導與評估工作的穩定性

專項經費對艾滋病防治的督導與評估工作的質量有著至關重要的影響。摩爾多瓦目前還沒有制定有預算的國家艾滋病防治督導與評估年度工作計劃，而是以全球基金的第六輪撥款工作計劃作為替代。這對該國督導評估工作的可持續性帶來了很大挑戰。

我國也存在類似的問題。我國國家級平均督導經費比例低于5%。其中中長期規劃的督導評估經費比例只有2%左右，督導經費明顯不足［10］。在這種情況下，除了加大國家對督導評估經費的投入，根據全年的預算來制定督導評估年度工作計劃就顯得十分必要。必須對督導評估經費進行專項管理，制定經費使用計劃，確定工作重點、主要活動、負責機構和活動成本。同時鼓勵利益相關者利用本部門的常規活動完成相關的督導評估任務，促進多部門、非政府組織和民間組織的合作，提高工作的主動性，使督導評估工作穩定有序開展。

3．4 加強數據的核查和管理，保證督導與評估工作的可持續性

與摩爾多瓦一樣，目前我國督導評估的數據信息也缺乏集中管理，需要建立國家督導評估數據庫。該數據庫需要各級實施或者資助艾滋病防治活動的利益相關者共同參與，分為國家級、省級和縣級3個層次。各個層次由專人負責數據的整理、錄入、質控和定期上報;并允許省級和縣級數據庫根據實際工作添加附加指標。但要有明確的數據收集細則，以保證數據質量。同時，國家要完善數據的分析和發布計劃，使督導評估的結果能及時為政策制定者所用，保證艾滋病防治工作和督導評估工作的可持續發展。

［1］ 國務院防治艾滋病工作委員會辦公室．中國艾滋病防治督導與評估框架(試行)［Z］．2007 －06 －01．

［2］ 韓孟杰，胡 志．中國艾滋病防治督導與評估框架使用手冊(試用)［Z］．2008．

［3］ 百度百科．摩爾多瓦［EB/OL］．http://baike．baidu．com/view/126197．htm，2011 －10－01．

［4］ 大眾網．世衛組織稱艾滋病毒在東歐地區擴散最快［EB/OL］．．http://www．dzwww．com/rollnews/guoji/201007/t20100722_6387738．htm，2010－07－22．

［5］ UNGASS ．Declaration of Commitment of the United Nations General Assembly Special Session on HIV/AIDS［R］．Republic of Moldova:National Coordination Council，2010．

［6］ 中國藥網．摩爾多瓦制定全國預防艾滋病 5 年計劃［EB/OL］．http://www．chinapharm．com．cn/html/xxhc/20000831135627．htm，2000－09－01．

［7］ UNGASS ．Declaration of Commitment of the United Nations General Assembly Special Session on HIV/AIDS［R］．Republic of Moldova:National Coordination Council，2008．

［8］ 聯合國艾滋病規劃署．MERG艾滋病防治督導與評估系統評價工具指南［R］．日內瓦:聯合國艾滋病規劃署，2009．

［9］ASSESSMENT REPORT:HIV/AIDSM＆ESYSTEM［R］．National Coordination Council for HIV/AIDS ＆ TB of the Republic ofMoldova，2008．

［10］ 李潔雪，胡 志，秦 俠．對建立我國艾滋病防治督導與評估體系的思考［J］．醫學與哲學:人文社會醫學版，2006，27(11):24 －25．