南水北調東線第一期省界（際）工程運行管理模式分析研究

張繼群 金 鑫

南水北調東線一期工程跨蘇、魯兩省，主要利用現有河道、湖泊進行調水，供水范圍為山東和江蘇兩省，所涉及到的省界段（際）工程有駱馬湖水資源控制工程、駱馬湖～南四湖段工程、南四湖段工程。其中，駱馬湖～南四湖區段工程位于蘇、魯兩省邊界，該區段是沂沭泗河洪水下泄的重要通道，又是南水北調東線工程的主要輸水線路，工程情況復雜，省際之間洪水排泄和水資源管理方面矛盾突出。特別是位于蘇魯兩省交界的大型湖泊南四湖，是南水北調工程東線工程的重要調節水庫，在南水北調東線工程中具有十分重要的戰略意義，其現狀水資源由蘇魯兩省共用，由于該地區水系復雜，水資源短缺，水污染現象比較突出，歷史上兩省群眾爭水糾紛不斷發生。南水北調東線一期工程建成后，省界（際）段工程建立合理的管理模式，對統籌處理好省際水事矛盾與利益，協調好防汛調度與北上調水等關系，保證南水北調東線一期高效運行是十分重要的。

一、省際交水復雜性分析

理論上講，蘇魯交水是在蘇魯省界地區進行，交水地點應該以兩省省界為基礎，但是到目前為止，蘇魯省界尚未最終勘定，南四湖周邊地區的兩省插花地有16處之多，以省界為基礎交接北調水缺乏必要的前提條件。如果不以省界而以水利工程為基礎交接水，將面臨如何選擇交水地點問題。

同時，南四湖是東線一期工程的重要調節水庫，入湖河流眾多，南四湖的自然條件和現狀決定了水源界定難度很大。東線一期工程調水后，在南四湖沿線供水區形成引江水、當地地表水、當地地下水、污水回用等多水聯合調度，涉及城建、水利、環保等多個部門的利益關系，利益相關者更加復雜，加之用水缺乏有效的控制措施，不同水源（當地水、北調水）的分配、計量和監控將面臨極大困難。

二、省界（際）調水工程與防洪工程關系分析

省界（際）調水工程是在現有防洪、除澇、灌溉為主的水利工程的基礎上興建的，在功能發揮上互為依托、相互配合，在運行管理上相互交織、協同工作。但兩者項目性質不同，目標任務和服務對象均存在差異，在運行管理上必然帶來不同管理理念，形成不同管理風格和管理模式。要使兩者在調度運行方面密切配合、協調一致，必須使兩種管理機制有機結合，建立統一的管理機構，既滿足防洪工程運行管理的需要，又要滿足調水工程運行管理的需要；既充分體現公益部分職能的發揮，又要適應調水工程市場機制的運作，從而保證防洪、除澇、灌溉與調水等功能的充分發揮。

三、省界（際）水資源調度管理需求分析

南四湖是南水北調東線工程的重要調節水庫，該地區水資源開發利用無序、水資源浪費、水污染嚴重、水事糾紛頻繁的現象，究其根源是水資源管理在不同部門和機構之間分割，各部門之間的開發利用缺乏統一協調，地表水與地下水、供水與排水、水量與水質、水資源管理政出多門，分而管之，政策法規、技術標準、定額體系和統計數據等方面也各自為政。體制已經成為該地區水資源管理的一大障礙，成為水資源可持續利用和經濟可持續發展的嚴重制約因素。加強水資源統一調度管理，綜合運用行政、經濟、法律、技術等一系列手段，建立起適合特點的水資源需求管理的體制機制，統一調度管理，是該地區水資源可持續發展利用的必然需求。

四、管理模式研究

通過上面分析可知，統一管理、協同運作是省際調水與現有工程科學管理的內在要求，也是緩解蘇魯省際水資源管理矛盾的重要途徑。

按照“強化統一管理，充分發揮流域機構職能；包容歷史、著眼長遠、互利多贏；依法管理，加強制度建設；科學管理，綜合發揮效益”的原則，提出了三種工程運行管理模式，并進行分析研究。

1.兩省聯合委托管理模式

這是一種平等協商性的、基于合同管理的模式。流域機構負責省際調水行政協調，組建省際調水工程管理機構，為企業性質，兩省聯合委托其負責省際調水工程的運行管理。兩省是委托人，省際調水工程管理機構是受托人，雙方之間是一種委托代理性質的民事責任關系，由合同界定省際調水工程管理機構的權責。工程驗收后，工程及形成的資產產權人是項目法人；運行管理經費由兩省全額支付。

（1）優點

不需要中央批機構、人員編制，也不需要中央投入運行管理經費，兩省委托合同簽訂后，就可組建工程管理機構；運行管理經費可全部計入水費，供水成本核算簡單。

（2）缺點

該模式缺乏現實可行性，在實際運行中該模式可能存在以下三大難以克服的缺點：

①蘇魯省際歷史遺留問題未徹底解決，合同簽訂與執行難度大。

②省際調水與防洪工程存在兩種不同的管理體制，統一調度與協同運作難度大。

③運行管理經費全部來源于水費，落實難度大，不利于保障工程良性運行。

2.中央直接管理模式

這是一種主要基于行政命令的垂直化管理模式。流域管理機構經國家授權負責省際調水工程管理，并成立省際調水工程管理機構，該機構屬流域機構的下屬單位，只對流域機構負責，調水指令由流域機構下達。工程驗收后，工程及形成的資產移交流域機構，由流域機構管理；運行管理經費由水利部納入財政預算全額撥款。

（1）優點

①流域管理機構經國家授權負責省際調水工程運行管理，與省際現有防洪工程實現統一調度運行管理，有利于省際水資源合理配置、水量統一調度、調水目標任務的完成。

②可由流域機構授予省界調水工程管理機構充分的管理權，使其具有水行政管理職能，有效參與協調兩省省際調水、防洪、除澇、航運和水質保護工作，也有利于流域機構協調處理省際水事糾紛。

③運行管理經費來源于中央財政，有可靠保證，有利于省界調水工程安全運行、職工隊伍的穩定，可確保省際調水公平、公正。

④運行管理經費不計入調水成本，全部由中央承擔，有利于降低地方用水費用，提高用水積極性。

（2）缺點

①機構成立需要履行報批手續，組建、人員招聘周期長。

②不符合國務院南水北調工程建設委員會《關于印發〈南水北調工程項目法人組建方案〉的通知》的要求，需要積極向上級有關部門匯報爭取。

3.綜合管理模式

該模式將上述兩種模式結合在一起，流域機構負責省際調水行政協調，成立省際調水工程管理機構，并受兩省委托，負責省際調水工程運行管理。

工程驗收后，工程及形成的資產移交兩省，工程維修養護與生產運行經費由蘇魯兩省承擔。省際調水工程管理機構管理經費（人員經費、日常公用經費等）由水利部納入中央財政預算全額撥款。省際調水工程管理機構不但對流域機構負責，而且就委托管理的工程對兩公司負責。

（1）優點

除具有中央直接管理模式①②優點外，還具有以下優點：

管理經費主要來源于中央，保障性強，有利于省際調水工程正常運行與職工隊伍的穩定；基本符合國務院南水北調工程建設委員會《關于印發〈南水北調工程項目法人組建方案〉的通知》的要求。

（2）缺點

①生產運行和維修養護經費來自兩省，保障性不強，可能影響工程的維修養護工作。

②需要履行機構、人員編制等報批手續，機構組建、人員招聘周期長。

五、結論

根據以上運行管理方案的設計比較，中央直接管理模式與綜合管理模式都有利于強化流域管理，有利于流域機構協調處理省際水事矛盾、組織和監管省際公平交水，可充分發揮現有防洪工程與調水工程綜合效益，確保調水任務的完成與調水目標的實現。綜合考慮國家有關政策，建議省際調水工程管理采用綜合管理模式；中央直接管理模式具有明顯優勢，但實現的難度較大，可積極爭取