我國資源型地區礦業持續發展分析

郭 敏，賈志紅，孫 婧

(中國礦業聯合會，北京 100013)

礦業是我國重要的基礎產業，為國民經濟發展提供大量能源和原材料，在相當程度上甚至是農業和其他基礎產業發展的基礎。在第一個五年計劃的重點建設項目中，礦業占了相當大的比重，在3年國民經濟困難時期，礦產品及其制品對支撐我國陷入困境的經濟和償還外債起到了關鍵性的作用。目前，礦業的后續產業幾乎覆蓋了國民經濟的各個領域，礦業與眾多的關聯產業構成緊密的供需和依存關系，對整個國民經濟持續、穩定、協調發展有著全局性的重大影響。礦產資源開發有力地支持了國民經濟和社會發展，為共和國建設初期和區域經濟發展初期提供了原始積累，對經濟發展與產業格局形成起到了重大帶動作用，尤其在區域經濟發展初期，礦業對于積累原始資本、培育市場環境、吸納普通勞動力、實現城鎮化都起到了十分重要的作用，已成為當地財政收入的主要或重要來源，有些成為當地經濟和社會發展的支柱產業之一。

礦業與加工業相比雖有某些相同之處，但更有許多特殊性，主要表現在礦產資源的有限性和不可再生性；礦產資源分布的不均衡性；礦山企業經濟效益的遞減性；礦業企業基建投資的持續性；礦產資源開發對生態環境的廣泛破壞性等。礦產資源的不可再生性，決定了礦山企業終因可采儲量耗竭而停產、關閉。由于礦產資源是不可再生的耗竭性資源，礦山的開采壽命取決于其開采范圍內所擁有的礦產資源儲量，儲量多，服務年限就長；儲量少，服務年限就短。但不管擁有資源量是多少，礦山終因可采儲量耗竭而停產、關閉。

正是由于礦業開發的特殊性，導致一些礦業城市在長期發展的過程中積累了許多歷史性的、深層次的問題，如資源衰減、結構失衡、經濟危困等問題，尤其是長期以來在資源導向型戰略指導下形成的礦業城市采掘工業、原料工業中的產業結構問題；職工安置、環境治理、地區治安等現實困難以及群體性事件等社會問題，以及由于礦業企業倒閉而帶來的一系列礦業工人社會保障問題等。

1 國家促進資源型地區持續發展的相關政策

為促進礦業城市可持續發展，2007年，國務院發布了“國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見”(國發〔2007〕38號)，提出2010年前，資源枯竭城市存在的突出矛盾和問題得到基本解決，大多數資源型城市基本建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制，經濟社會可持續發展能力顯著增強。截至目前，國家分三批確定了69個資源枯竭型城市名單，并出臺了一系列相關的扶持政策，主要包括兩個方面。

1.1 加大政府財力性轉移支付力度

據統計，截止到2011年12月，中央財政累計下達轉移支付資金303億元，其中2011年資金135億元，主要用于棚戶區改造、基礎設施建設、生態環境治理和社會保障體系建立等。以資源枯竭型城市棚戶區改造為例，自2007年4月起，國家先后對東北三省煤礦棚戶區改造以及中西部地區中央下放煤礦棚戶區改造項目所需資金給予投資補助，并下達補助投資計劃。對不能通過商業開發的棚戶區改造所必要的小區內部基礎設施、以及與市政公共設施連接的基礎設施建設與維修、以及配套學校、醫院的建設給予投資補助。

1.2 開展危機礦山深部及外圍找礦

2004年9月，國土資源部下發了《全國危機礦山接替資源找礦規劃綱要(2004～2010年)》(國土資發〔2004〕204號)；危機礦山接替資源找礦工作是國家組織開展的政策性扶持的商業性地質工作，主要目標是在有資源潛力和市場需求的老礦山周邊或深部，新發現并查明一批資源儲量，延長礦山服務年限。

2 資源枯竭型城市轉型成效

近些年來，我國的資源枯竭型城市在國家發改委、財政部、國土資源部等有關部委的大力支持下，轉型工作取得了顯著成效。

2.1 財力性轉移支付補助資金起到了“四兩撥千斤”的作用

國家和地方政府的財力性轉移支補助資金為逐步解決民生和歷史遺留問題、推動資源枯竭城市經濟轉型起到了巨大的促進作用，主要體現在：

一是經濟實現平穩較快發展，綜合經濟實力躍上新臺階；二是接續產業培育初具雛形，產業轉型取得新成效； 三是民生狀況逐步改善；四是城市可持續發展能力逐步增強；五是城鄉面貌發生重大改觀，生態環境建設得到加強；六是人民生活水平和社會保障能力明顯提高。

2.2 危機礦山接替資源找礦工作為資源枯竭型城市轉型贏得了時間

自國家實施《全國危機礦山接替資源找礦規劃綱要2004～2010年》以來，資源危機礦山的深部及外圍找礦專項工作取得了重要進展，如遼寧阜新八道壕煤礦、安徽省銅陵市銅山銅礦、河南靈寶市秦嶺金礦、遼寧撫順紅透山銅鋅礦等找礦工作均取得突破性進展，獲取了一些重要的后備資源。據統計，自專項工作開展以來，累計探獲新增資源儲量68.65億t，其中原煤52.89億t，鐵礦石10.5億t，銅金屬量327萬t，鉛鋅金屬量848.9萬t等，平均延長資源危機礦山服務年限17a，穩定職工就業60萬余人，為國家提供資源保障、穩定礦山生產發揮了重要作用的同時，也為資源危機礦山所在的城市轉型工作贏得了時間。

3 存在的主要問題

由于資源枯竭型城市轉型工作是一項復雜而又龐大的系統工程，盡管在過去的幾年里取得了一定成績，但依舊面臨著許多困難和問題，總結起來主要有以下幾點。

3.1 依靠資源發展的能力逐漸減弱

資源枯竭城市大多經過幾十年的開采，依托資源發展起來的電力、冶金、化工等相關產業已經面臨著因資源缺乏而困的局面，支撐經濟發展的資源保障能力受到嚴峻挑戰。

3.2 全面轉型發展短期內難以實現，城市自我發展能力尚沒有完全形成

資源枯竭型城市轉型是一項復雜、龐大的系統工程，資源型城市發展過程中積累的許多矛盾和問題需要較長時期的探索來逐步化解，短期內不可能一蹴而就。且資源枯竭型城市現有工業企業中，競爭力強、技術含量高、成長性好企業較少，效益普遍較低，影響到財政收入的增加，經濟轉型過程中大量的支出需要國家和省級財政的轉移支付，財政保障壓力逐年增大。

3.3 國家支持資源枯竭型城市可持續發展的體制機制尚未建立

中央給予的財力性轉移支付對資源型城市發展起到了積極的作用，但支持力度和時間還不夠。資源開發補償機制、衰退產業援助機制、資源性產品價格形成機制等長效機制，還沒有建立，地方政府迫切需要國家盡快解決這些問題。

3.4 礦區塌陷，地質災害和生態環境治理問題仍十分艱巨

由于礦山采區、塌陷區、地質災害隱患區環境和生態的不斷惡化，因塌陷造成供水、供電、道路、學校破壞嚴重，治理任務十分艱巨，同時這些區域的移民問題已刻不容緩。

3.5 交通瓶頸的制約依然存在

交通發達是促進一個地區發展的必備因素，資源枯竭型城市大多在經濟欠發達地區，交通設施落后，招商引資受到限制，制約了當地經濟的發展，交通瓶頸問題依然存在，實施大通道建設迫在眉睫。

4 相關政策建議

4.1 不斷加大找礦力度，使地勘工作取得更大的成效

資源枯竭型城市在近幾年國家及地方政策的支持下，找礦工作取得了突破性進展，但資源瓶頸問題仍然是制約資源型城市的主要問題，因此加強資源枯竭型地區的地質勘查工作，依然是一個城市面臨的主要內容，需要國家及地方政府繼續給與相關政策支持，使地勘工作取得更大的成效。

4.2 延長中央財力性轉移支付資金的支持期

2008年以來，中央財力性轉移支付資金的下達，對資源枯竭城市轉型發展工作起到了“四兩撥千斤”的作用。2010年經國家發改委評審，經批準“資源枯竭城市轉型發展規劃”實施期是到2015年，展望到2020年，根據規劃啟動的一批重大替代產業發展項目才剛剛起步，要真正形成替代產業還有一個較長過程，并且生態環境修復任重道遠，民生問題解決任務艱巨，建議國家發改委延長中央財力性轉移支持期，與資源枯竭城市轉型發展規劃同步，使資源枯竭型城市在中央財力的引導下，加快實現轉型發展目標。

4.3 適時建立制訂《資源枯竭礦山關閉條例》

《關閉條例》僅適用于因資源枯竭而關閉的礦山，不適用因經營不善等其他原因造成的礦山關閉；適用于不同所有制性質的礦山關閉(其中對國有礦山關閉要有特別規定)；適用于獨立法人和非獨立法人礦山)；適用于傳統計劃經濟時期形成的資源枯竭礦山，也適用于市場經濟條件下形成的資源枯竭礦山。

4.4 落實資源節約優先戰略，大力發展循環經濟

鼓勵資源型(礦業)城市推進礦業循環經濟，拓展資源開發利用領域，提早規劃資源型(礦業)城市的產業結構調整方向和目標，努力培育新興產業，加強礦產資源的節約與綜合利用，提高礦產資源的開采回采率、選礦回收率和資源綜合利用率，延長礦業加工的產業鏈。認真做好尾礦資源的綜合利用，積極推進綠色礦山建設，推動礦業走集約節約、清潔高效、綠色安全的可持續發展道路。

4.5 建立閉坑礦山的礦用土地流轉機制

礦山生產過程中占用了大量的土地，在礦山閉坑前，按照“誰破壞、誰治理”的原則，礦山企業對礦業用地及塌陷區進行了恢復治理，但企業因資源枯竭閉坑后，受現有土地政策的制約，導致資源枯竭型城市大量閑置的礦業用地無法轉化為建設用地，建議國家建立相應的礦業用地流轉機制，實現土地資源的集約節約利用。

4.6 開展綠色礦城建設，推進綠色轉型

自然生態的良好，是城市最好的“名片”。資源型(礦業)城市應積極探索綠色發展模式、構筑綠色產業體系，推動綠色產業發展。抓住綠色經濟發展帶來的契機，引導綠色投資，培育新能源、新材料、節能環保等綠色產業新的增長點，推進綠色轉型。

5 結束語

總結資源枯竭型城市的轉型之路，筆者認為資源型地區實現可持續發展，國家及省級的政策支持是重要保障；而城市本身解放思想、更新觀念、自力更生、突破創新是內生動力；科學謀劃產業發展之路，科學實施生態體系建設是關鍵。

[1] 全國危機礦山接替資源找礦項目管理辦公室. 礦山接替資源勘查項目成果報告(內部資料)[R]. 2011.

[2] 中國礦業聯合會. 資源枯竭礦山關閉研究報告(內部資料)[R].2002.

[3] 朱訓.礦業城市轉型研究[M]. 北京：中國大地出版社，2005.

[4] 王燕國，朱德元.資源型城市經濟轉型概論[M]. 北京：中國經濟出版社，2007.

[5] 國土資源部礦產開發管理司. 礦產資源開發管理常用法律法規文件匯編[M]. 2版. 北京：地質出版社，2010.

[6] 杜鷹.2011年中俄地區合作交流會議上的講話[EB/OL]. [2011-06-14]. http://news.hexun.com/2011-06-15/130566533.html.