河北省農產品市場監管現狀與對策

王 楠 楊海芬 趙瑞琴

河北省是我國農業大省，河北省農產品市場順利運行關系到全省乃至京津地區的農產品市場的穩定。近年來，河北省不斷加強農產品市場監管，但因監管機制不完善導致成效并不明顯，因此，構建完善的政府監管機制是河北省農產品市場得以順利運行的根本保證。

1 河北省農產品市場監管現狀

1.1 農產品市場監管出臺了一系列法規和意見

在農產品質量監管方面，繼2007年8月28日河北省農業廳印發《河北省農產品質量安全監管大檢查行動方案》之后，又陸續出臺了農產品質量監管的相關規定，2007年10月11日河北省農業廳印發了《河北省農業廳農產品質量安全監管舉報獎勵辦法（試行）》；2008年1月7日河北省政府第93次常務會議通過了《河北省農產品市場準入辦法》，并于2008年5月1日起施行；2009年3月5日河北省農業廳制定了《2009年全省農產品質量安全整治暨農產品質量安全執法年活動實施方案》，為進一步提高全省農產品質量安全水平，切實履行農產品質量安全監管職責提供了依據。同時，河北省各級地方政府對農產品質量安全也出臺了相應的意見和制度。2009年1月滄州市出臺《河北省滄州市人民政府關于進一步加強食品安全監管工作的意見》，提出實施從“田間地頭到餐桌”的食品安全全程監控、確保全市食品安全的指導思路；2010年4月20日唐山市農牧局印發了《2010年深化農產品質量安全整治方案》的通知，對農產品質量安全監管長效機制、監管體系、監管力度等方面做了相關規定；2011年5月河北省隆堯縣建立了農產品質量安全信息員制度，通過安全信息員對鄉村農產品質量安全進行宣傳、統計、巡查、信息報送等，提高農產品質量監管水平。

在農產品價格監管方面，河北省物價局于2010年11月12日下發了《關于進一步加強市場價格監管確保市場價格秩序基本穩定的通知》，要求進一步加強市場價格特別是農產品市場價格監管，打擊各種亂收費行為，這是截至目前唯一一部強調農產品價格監管的政策法規，為河北省農產品價格監管和處罰提供了宏觀指導。

1.2 農產品質量安全檢驗檢測體系初步形成

農產品質量安全檢驗檢測體系建設是提升農產品質量安全監管能力的基礎，也是農業行政主管部門依法履行監管職責的技術保障。2009年5月6日河北省發展和改革委員會與河北省農業廳聯合下達了《關于河北省農產品質量安全檢驗檢測體系建設項目2009年第三批擴大內需中央預算內投資計劃的通知》，要求各級主管部門搞好項目建設、實施和監督管理。截止到2010年末，河北省已經建成了農產品、畜產品、水產品、林果等7個省級檢測機構，31個市級質檢中心，49個縣級質檢中心，初步形成了省、市、縣三級農產品質量檢驗檢測體系。2009年4月28日成立了河北省食品質量監督檢驗研究院，該院通過資質認定和實驗室認可評審的檢驗項目達到1 476項，為河北省食品安全監管提供了強有力的技術保障。

河北省各地市也依托農產品質量安全追溯制度的實施大膽探索，積極創新，因地制宜地采取多種工作方式以提高監管效果。2011年4月《秦皇島市統籌推進河北省物價局認真貫徹落實“菜籃子”工程建設的實施意見》提出:到2015年，全市建立起由市、縣、基地及市場組成的布局合理、職能明確、運行高效的農產品質量安全檢驗檢測體系。2011年2月15日唐山市召開的市政府常務會議上提出，力爭在2012年年底前全部完成市、縣、鄉、自律性四級農產品質量安全監測網絡建設。這些探索和實踐在一定程度上為完善河北省農產品質量安全檢驗檢測體系提供了參考。

1.3 農產品價格監管措施不斷強化

2010年以來，河北省物價局認真貫徹落實國務院常務會議和國家發展和改革委員會、商務部、國家工商總局部署，采取四項措施，加強農產品市場價格監管，嚴厲打擊價格違法行為，維護農產品市場價格穩定。各地的“12358”價格投訴熱線保持24小時暢通，安排專人值班，及時受理、查處各類價格舉報投訴，加大對囤積居奇、捏造散布漲價信息等各種價格違法行為的打擊力度。2010年6月23日為進一步加強農產品價格監管力度，密切關注農產品市場價格變動情況，河北省農產品價格檢查行動啟動，要求各市在第一時間成立檢查組，堅持每日巡查，檢查范圍從市、縣城區擴大到鄉鎮村街。為加強生活必需品和主要農產品價格監管，2010年11月23日河北省啟動價格應急監測預警機制，將30種生活必需品、20種主要農產品和農資價格監測周報改為日報，從零售價擴大到批發價。針對2011年檢查中發現的多起價格欺詐案件，河北省決定在全省范圍內開展以打擊價格欺詐、串通漲價和惡意炒作等違法行為為主要內容的“市場價格監管年”活動。

2 河北省農產品市場監管存在的問題及原因分析

2.1 法規體系不完善導致農產品市場監管針對性差

首先，河北省農產品質量監管中關于食品添加劑的監管法規不完善。現行法規中對食品添加劑的種類、使用量標準以及具體的整治措施都沒有明確規定，導致當前濫用食品添加劑行為頻頻發生。而2011年6月20日新出臺的《河北省人民政府辦公廳關于進一步加強食品添加劑監管工作的意見》只是落實《國務院辦公廳關于嚴厲打擊食品非法添加行為切實加強食品添加劑監管的通知》，相對缺乏針對性和可操作性。其次，河北省還沒有關于農產品市場價格監管的政策法規出臺。河北省物價局于2010年11月出臺的《關于進一步加強市場價格監管確保市場價格秩序基本穩定的通知》，只是從宏觀上對產品市場價格監管的目標和任務做了整體規劃，而無細則規定。截至目前河北省并沒有出臺對惡意囤積農產品、捏造和散布漲價信息、串通漲價、哄抬農產品價格等典型價格違法行為具有針對性的法律法規。最后，河北省各級地方政府對農產品市場監管的重視程度不夠。除了滄州市、隆堯縣和唐山市對農產品質量安全及監管提出一些意見和方案外，其他大多市、縣都還沒有形成與當地的農產品市場監管相關的制度和規范，特色農產品質量和價格監管缺乏針對性的制度保障。

2.2 監管體制不健全導致農產品質量安全監管效率低

河北省在農產品的整個監管過程中存在著多頭監管現象，工商部門負責監管農產品生產經營資格，農業部門負責監管初級農產品的生產安全，商務部門更多關注流通環節和流通體系建設，質監部門負責監管農產品加工中出現的質量標準問題，衛生部門負責監管農產品衛生情況等。另外，各個部門關注的重點不同，商務部門側重于穩定價格，而農業部門重視提高農民收入，這就使政策在制定上存在一定的出入，這種監管體制造成了河北省監管部門職能交叉、職權分散，既缺乏專業針對性又缺乏現實操作性。橫向多頭管理給形成完整的縱向供應鏈造成了障礙，農產品經營鏈條上的自然屬性和人為切斷管理體制之間的矛盾致使農產品質量安全監管部門之間的權責出現模糊性。這種模糊性越強，各部門采取機會主義行為的可能性越大，導致管與不管以利驅動:一方面，在重大農產品質量安全事件爆發前，政府各部門為了維護其聲譽或減少責任的追究，通常選擇少監管、不監管，當出現問題時又相互推諉，最終導致“農產品監管很重要，但重要部門不監管”的尷尬局面；另一方面，在重大農產品質量安全事件發生時，處于顯示自身監管績效的動機面前，政府各部門則爭相實施監管，由于監管尺度的不同，最終陷入“誰都來管，誰都管不好”的窘境。因而，分段監管模式不僅增加了政府的管理、監督和協調成本，還造成了重復監管和監管盲區并存，導致監管效率低下。

2.3 溯源成本高導致農產品質量安全追溯機制難以實施

溯源成本主要指企業在實施農產品質量安全追溯管理時產生的前期投入成本和組織成本。前期投入成本指實施時制定相應的追溯工作制度的成本，配備相應的硬件和軟件及購置信息采集和標簽打印等專用設備的成本、制作并使用追溯標簽的成本，以及對參與項目實施的人員進行專項培訓的成本；組織成本指在農產品的產業化經營過程中進行質量安全追溯產生的成本（涂傳清和王愛虎，2011）。

河北省實施農產品質量安全追溯的組織成本較高，主要有以下原因:一是初級農產品的生產分散、規模較小，農戶質量安全意識較弱等問題，導致質量追溯實施中的信息獲取、溝通的交易成本和管理成本較高；二是農產品生產與流通管理的集約化程度不高，技術水平和經營方式較落后，供應鏈協調難度大，導致農產品質量安全追溯系統的規模經濟性不強，物流功能弱；三是農產品的流通方式也比較落后，主要的零售終端不是現代流通渠道，如連鎖超市，而是批發市場和集貿市場，這一類銷售渠道基礎設施落后，大多數不具備產品檢測設備和冷藏冷凍設備。

3 建立河北省農產品市場監管運行機制

3.1 落實國家政策法規，制定具有針對性的農產品市場監管制度

2011年5月27日國家工商行政管理總局出臺了《關于進一步加強農產品等市場監管工作的意見》（以下簡稱《意見》），這是繼《通知》之后的又一法規文件，也是國家第一部關于農產品市場監管的全方位制度安排。河北省工商行政管理局應落實《意見》，盡快出臺《河北省關于進一步加強農產品等市場監管工作的意見》。首先，應根據本省實際，對農產品各品種集散地的巡查力度和措施的細則作出具體規定；其次，根據抽查結果，對檢測到的化學物質、有毒有害物質等不符合農產品質量安全標準的農產品，應依據《農產品質量安全法》和《河北省農產品市場準入辦法》的有關規定制定相應的處罰標準和處罰措施；第三，依據相關法律，對市場價格監管、價格不法行為的處罰措施和力度作出具體規定。

3.2 改革監管體制，建立農產品質量安全監管綜合協調機制

根據2011年5月28日國務院批轉發展改革委員會下發的《關于2011年深化經濟體制改革重點工作的意見》。河北省應在國家進一步強化國務院食品安全委員會決策核心作用的基礎上，完善本省農產品質量安全綜合協調機制建設，解決分段監管中的銜接問題，減少監管交叉，防止監管空白。農產品質量安全的制度設計應該采取監管力量更強的單一監管模式，具體可從以下幾方面進行改革:第一，建立綜合協調與專業監管相互配合的運行機制。借鑒上海監管模式，一個部門牽頭進行綜合協調，其他各部門分頭進行專業監管。綜合協調的部門先解決存在的問題，再逐步進行協調，最后確定分管部門，能在一定的階段排除盲點和填補間隙。第二，建立質量安全監管責任追究制度（于吶洋，2011）。根據《農產品質量安全法》、《食品安全法》和2011年6月出臺的《河北省食品安全全程監管機制》，建立并執行嚴格的質量安全監管責任追究制度，對行政責任追究的處理辦法進行具體規定。地方政府要加強綜合協調并督促監管部門依法履職和嚴格管理執法隊伍，解決實際監管工作當中監管交叉和監管空白并存的問題，依法追究行政責任。第三，完善質量監管法律法規制度。國務院有關部門和各地方政府應針對農產品質量安全突出問題、社會反映的熱點問題、監管工作中的難點問題，加快出臺相關的配套法律規章，使監管工作有法可依，使監管工作更富有成效。

3.3 創新管理模式，落實農產品質量安全可追溯機制

創新管理模式，解決可追溯機制因前期投入成本和組織成本等溯源成本高而難以落實的問題。前期投入中，硬件購置成本一般是實施質量安全追溯制度的企業必須支付的，而軟件成本可由中央政府、地方政府以及企業一起通過聯合管理模式的創新來解決。首先，中央政府委托各省相關職能部門建設農產品質量追溯平臺；其次，農產品生產、加工和經營企業通過提供真實的資質信息申請注冊來形成追溯主體信息，即時更新并在市場交易過程中予以公布；最后，由政府部門整合現有資源，形成農產品質量安全監管委員會，專門實施農產品質量安全監管，并建設可連接的農產品質量安全追溯平臺，實現與農產品質量安全追溯主體信息系統的聯網，實時接受各大主體的質量安全信息，并通過網絡對外公布（葉俊燾，2010）。這種管理模式不僅節約大量用于建設追溯平臺的費用，降低前期軟件投入成本，而且使企業可以憑借政府的公信力樹立品牌，成為安全農產品的提供者。

實施農產品質量安全追溯機制組織成本高的問題可通過創新農業產業化經營模式來解決。在初級農產品生產環節促進分散的個體農戶與農民專業合作社、龍頭企業以及其他農業中介組織聯合參與農產品質量可追溯系統，降低因農戶分散帶來的信息溝通和管理成本；零售環節則采取在集貿市場設置質量監測點的方法，所有交易者憑存有交易者相關信息的IC卡入場，只有經過抽檢獲得準入證的商戶才可以進入集貿市場進行銷售，市民如果發現所購農產品質量有問題，根據產品上標有的IC卡號就能立刻找到相關生產者進行責任追究。

3.4 完善價格監管體系，建立農產品價格監管長效機制

河北省農產品價格監管滯后問題的主要原因是價格監管體系不完善、監管措施不當。因此，河北省應從以下幾方面完善價格監管體系:第一，完善價格監管制度。出臺河北省農產品價格監管的政策法規，使價格監管有法可依。第二，建立價格誠信經營體系。開展“價格誠信單位”創建活動，實施誠信等級分類監管，激勵守信、懲戒失信；促進行業自律，指導制定業內自律規則，對從業人員進行法律、職業道德等方面的培訓。第三，構建價格監測預警制度和應急反應機制。認真落實2010年11月23日下發的《河北省物價局關于啟動價格應急監測預警機制的緊急通知》，及時、準確、有序地開展主要農產品和農資價格異常波動預警工作。各地物價部門對當地超市、集貿市場、農產品批發市場價格開展每日調查巡視，并在當地物價門戶網站和主要媒體及時發布市場價格情況及其變動趨勢，積極宣傳各級黨委、政府和物價部門采取的穩定價格的各項政策措施，穩定社會價格預期。第四，建立價格監督檢查和整治機制。加強日常檢查，開展市場明碼標價專項整治行動，實行檢查關口前移，對檢查中發現的苗頭性、趨勢性價格問題，及時按照《價格監督檢查提醒告誡辦法》的規定，通過發放告誡書、提醒函規范其行為；加強價格舉報工作，強化社會監督，充分發揮“12358”價格舉報電話的作用；嚴厲查處各種價格違法行為，通過新聞媒體及時曝光典型案件，震懾違法者。第五，建立價格監管責任追究機制。建立健全各級價格監管部門監管責任制和責任追究制，強化領導責任制、轄區責任制和崗位工作責任制；落實責任追究制，因工作失職瀆職而導致價格違法行為發生的，要追究有關價格監管人員的責任，造成嚴重后果的要追究有關領導、責任單位和責任人的責任，構成犯罪的依法移交司法機關追究刑事責任。

涂傳清，王愛虎．2011．我國農產品質量安全追溯體系建設中存在的問題與對策．農機化研究，（3）:16-20．

葉俊燾．2010．以批發市場為核心的農產品質量安全追溯系統研究:理論與策略．生態經濟，（10）:110-115．

于吶洋．2011． 食品安全監管體制機制亟待完善． 法制日報，2011-06-14:第 3版．