政府引導 社會參與 共建和諧生態新寧夏

王立斌，張亞峰，張志科，竇滿庫

(1.寧夏回族自治區水利廳水土保持局，寧夏 銀川 750001;2.彭陽縣水務局，寧夏彭陽 756500)

寧夏地處黃河上游下段，東、北、西三面被毛烏素沙漠、烏蘭布和沙漠和騰格里沙漠包圍，南部與黃土高原相連，是全國水土流失最嚴重的省區之一。全區水土流失面積3.68萬km2，占全區總面積的71.1%，因水土流失每年輸入黃河泥沙約1億t。水土流失所致的土地沙化一直是寧夏的頭號生態環境問題，也是造成寧夏區域經濟落后、群眾生活貧困的主要原因。近年來，在水利部的全力支持下，在自治區黨委、政府的高度重視和堅強領導下，全區以構建西部生態安全屏障為總攬，緊抓國家加大生態建設的有利時機，全面踐行新時期治水思路，不斷創新水保發展理念，轉變治理思路，拓展水保建設內容，夯實生態建設基礎，著力提高水保對社會經濟發展的基礎保障能力。通過不懈努力，全區水土保持生態建設取得了突破性進展，“十一五”期間，先后啟動實施了黃河水土保持生態工程、黃土高原淤地壩試點工程、農業綜合開發水土保持等大型綜合治理項目，治理水土流失面積5 240 km2，開展淤地壩系建設12條，建設淤地壩245座，新增旱作基本農田7.73萬 hm2，完成各類造林19.8萬hm2、人工種草9.67萬hm2，新增草原圍欄及補播補種15.53萬hm2，累計完成的各種治理措施每年減少入黃泥沙4 000萬t左右。全區森林覆蓋率從2005年的8.4%提高到現在的11.4%，呈現出“南治理、中修復、北監督、局部重點保護”的水保新格局。在多年的實踐中，不斷總結“政府主導、水保搭臺、部門協作、公眾參與”的聯動機制，努力實現多元化投資、多部門配合、社會廣泛參與、發揮綜合效益的社會化水土保持生態建設格局，為寧夏的生態安全、扶貧攻堅和經濟社會可持續發展提供了基礎保障。

1 堅持行政推動，全面落實防治責任

近年來，自治區各級黨委、政府堅持把水土保持生態建設作為強基礎、惠民生、謀長遠的民生工程，常抓不懈，自治區政府與各縣人民政府簽訂了水土保持目標責任書，確保全區每年完成水土流失治理面積1 000 km2;充分發揮自治區水土保持委員會的作用，協調各成員單位積極投身水土保持生態建設，2003年全區實行封山禁牧，加上退耕還林還草、國債水土保持專項資金、農業綜合開發水土保持資金等水土保持生態建設項目的實施，通過近10年的努力，全區水土流失惡化趨勢得到有效控制，特別是中部干旱帶生態環境明顯改善。彭陽縣自建縣以來，歷屆縣委、縣政府為了確保水保生態建設健康、有序、高效發展，始終堅持“生態立縣”的方針，一任接著一任干，一代接著一代干，一張藍圖繪到底，立足于改土治水、改善生產生活條件，把治理水土流失列為各級組織和領導干部工作考核的重要內容，并明確黨政一把手親自抓，分管領導具體抓，實行縣級領導包鄉、部門包村、鄉鎮干部包點的目標責任制，縣、鄉、村逐級簽訂責任書，把每年的治理任務分解到鄉、到村，落實到戶、到人，并定期督查，形成了一級抓一級，層層抓落實的良好局面。

2 堅持水保搭臺、政府主導、部門協作

水保生態建設是一項系統工程，涉及農業、林業、水利、畜牧、國土、交通、宣傳教育等方方面面，單靠水土保持部門很難完成，需要統籌各方面力量系統推進。在水土保持生態建設中，各縣水保部門負責科學規劃，主要職責是給政府當好參謀，實施則主要依靠縣委、縣政府統籌各部門形成的強大生態建設合力。實施過程中，堅持“集中資金，統一計劃，統一標準，渠道不亂，各負其責，各盡其力，各投其資，責任不變，各交其賬，各記其功”的建設原則，確保治理成效。在彭陽縣南山流域治理中，水保部門統一規劃，先期實施整地造林、機修農田、渠系等配套工程項目，投入資金500萬元。在水保部門搭建的平臺上，政府統籌整合各個部門參與建設，投入資金超過3 000萬元，形成了“規劃引導、政府主導、水保搭臺、部門唱戲、全民參與”建設生態、發展產業的局面。西吉縣農業綜合開發水土保持項目郎岔坡改梯項目區，由縣政府統一部署安排，水土保持部門負責坡耕地改造，農業部門負責新修梯田“秋覆膜”保墑工程建設，實現了當年新修梯田當年種植當年增產，確保了當地農民群眾的根本利益，增強了群眾對坡改梯等水保工程的認識，極大地提高了群眾參與水土保持生態建設的積極性。

3 堅持公眾參與，形成水保治理合力

水土流失綜合治理是以生態效益為主的一項長期、艱苦的偉大事業，光靠政府的投入是不夠的，需要全社會的共同參與。寧夏各級水利水保部門充分發揮輿論的導向作用，通過多層次、多形式的宣傳，讓干群樹立起守土有責的意識、人與自然和諧共處的意識，保持水土就是保護自己的生存環境、財富和未來，從而統一了思想，為治理工作全面推進奠定了堅實基礎。

一是群眾積極投工投勞參與水土保持生態建設。近年來，我區先后開展實施了國債水土保持、黃河水土保持生態工程、黃土高原淤地壩試點工程、農業綜合開發水土保持、退耕還林還草等大型水土保持生態建設項目。項目建設中，在當地政府及有關部門的組織下，當地干部群眾積極投身于工程建設當中，參與荒山造林整地、梯田人工扶埂、打壩人工修坡、生產道路和小型水利水保工程建設等，全區群眾每年投工投勞150多萬工日，投勞折資近1億元。長期以來，彭陽的群眾積極投身于水土流失治理之中，治理規模由過去的以戶為單位，發展到以村為單位、小規模會戰，再到近年來兩三個村，甚至七八個村聯合數千人參加的大規模會戰。

二是項目帶動，群眾投入，開發治理。依托水土保持示范區、示范點等項目，因勢利導，示范帶動，幫助群眾轉變農業生產方式，調整農業產業結構，發展特色優勢產業，促進增產增收。積極鼓勵群眾開發治理，堅持“誰治理，誰經營，誰受益”的原則，對水保工程明晰所有權、轉讓使用權、搞活經營權、放開建設權，以改善生態為目標，放手發動群眾參與水土保持，建立良性循環機制。制定優惠政策，鼓勵支持大戶承包治理，培育發展股份合作治理，充分調動廣大農民群眾治理水土流失、開發水土資源的積極性。彭陽縣城陽鄉城溝村南山流域經果林示范戶楊萬珍，二十年如一日，依靠黨和政府的好政策，以自己堅強的毅力和勤勞的雙手，把承包的荒山開墾成了片片果園，取得了明顯的經濟效益。在楊萬珍的帶動下，村里及周邊越來越多的村民變身果農，走上了規模種植、脫貧致富的道路。村子所在的南山流域，通過在山下(川臺地)建日光溫室發展蔬菜產業，提高產出率，調劑土地集中安置山上群眾，將1 670 hm2山坡地退耕還林發展林果業，既保護了生態，又發展了產業。現在南山流域家家有果園，每年全村純果品收入超過25萬元。西吉縣聶家河小流域群眾利用政府扶持與自己籌措相結合的方式，采用“庫壩窖池聯用”模式，發展山地經果林、臺地高效節水灌溉農業，引進優質牧草大力發展畜牧業，提高了收入。目前在寧南山區建成的淤地壩中，有近100座以承包形式進行開發利用，搞水產養殖、休閑垂釣或發展高效農業和林果業，充分發揮淤地壩前期蓄水效益，既增強了群眾參與水土保持生態建設的積極性，提高了收入，也實現了“以壩養壩”。

三是群眾參與項目監督管理，確保項目實施效果。目前我區實施的農業綜合開發水土保持等項目從規劃、設計到施工，均實行了公示制，讓群眾明白項目建設情況，自覺接受群眾監督，確保工程建設質量和工程效益的發揮。

四是企業參與投資水土保持生態建設，實現生態與經濟雙贏。近年來，自治區各級水利水保部門加大對各類生產建設活動的監督檢查，全面落實水土保持方案“三同時”制度，盡量控制和減少“邊治理，邊破壞”現象的發生，已涌現出了棗泉煤礦、寧東供水、馬蓮臺電廠等一批水土保持示范工程，實現了生態改善、經濟發展共贏。再就是一些企業積極主動投入到水土保持生態建設與經濟開發當中，如美利紙業集團公司為解決原材料來源，通過企業投資與貸款相結合等措施，利用沙荒地及山地營造造紙用材林基地，目前共營造用材林1.2萬hm2，同時配套建設了各類水利設施及生產道路。

4 結語

近年來，寧夏水土保持生態建設在政府扶持、群眾投工、市場參與的多元化投資與公眾參與模式中進行了一定的探索和實踐，但還存在一定的問題，如政策不夠完善、技術服務及監督管理工作力度不夠等。基于此，我們認為：一是國家應依照實際情況，出臺政策，加大水土保持項目中央投資比例和調整人工單價，逐步將水土保持項目納入國家基建項目，確保農民按照市場規律參與水土保持生態建設。目前，市場人工單價比水土保持定額單價高出許多，組織農民投工投勞的難度越來越大。二是應出臺具體的扶持政策，鼓勵企業和大戶參與水土保持生態建設。三是出臺相關政策落實工程管護責任，確保已建工程長期發揮效益。