貫徹落實調解優先原則的實踐與思考*

□王建新，朱傳日

（中共浙江省委政法委員會，浙江 杭州 310025）

○“楓橋經驗”與和諧社會

貫徹落實調解優先原則的實踐與思考*

□王建新，朱傳日

（中共浙江省委政法委員會，浙江 杭州 310025）

調解優先原則是加強和創新社會管理的重要舉措，在維護社會和諧穩定和鞏固黨的執政地位上發揮了重要作用。政法系統要增強“調解也是執法、調解也是管理、調解也是服務”的意識，把調解優先原則貫穿于執法辦案全過程。目前，我省在落實調解優先原則的實踐中，主要存在調解工作的平臺作用有待進一步發揮，操作運行有待進一步規范，考核導向有待進一步完善，法規制度有待進一步健全，隊伍素質有待進一步提升。為此，要進一步在強化思路認識上求深化，在完善考核導向上做文章，在提供法規支撐上求突破，在提升隊伍素質上下功夫。

“楓橋經驗”；調解優先；政法機關；浙江省

主持人：葉 新，古 敏

浙江是“楓橋經驗”的發源地。長期以來，浙江省各級黨委、政府把調解作為疏解社會情緒、調節社會關系、促進經濟發展的重要原則，貫穿于解決社會矛盾糾紛工作的始終。積極推進調解工作向社會末端延伸，向矛盾糾紛多發領域輻射，與執法司法活動相銜接，取得了明顯實效。近期，中共浙江省委政法委組織力量對調解優先原則的貫徹落實情況進行了深入調研，力求總結成功做法，查找存在問題，反思原因教訓，為深化調解優先原則的貫徹實施、維護社會長治久安提供決策參考。

一、貫徹落實調解優先原則的主要實踐

（一）以“楓橋經驗”為引領，切實加大調解優先工作力度。省委、省政府把貫徹落實調解優先原則擺上重要議事日程，納入建設“平安浙江”的整體布局，自覺上升到黨委、政府工作層面，全面謀劃、系統部署、深入推進。2008年6月，全國政法工作專題研討班以后，省委、省政府先后于2008年11月和2009年6月召開了“紀念‘楓橋經驗’45周年大會”和“堅持發展‘楓橋經驗’，深化‘平安浙江’建設現場會”，對貫徹落實調解優先原則，推進具有浙江特色的大調解工作做出深入部署。2010年2月，省綜治委專門出臺了 《浙江省矛盾糾紛排查調處工作規程》，對調解優先原則提出具體操作規范和工作標準。2011年10月，省委再次召開“全省矛盾糾紛大調解工作專題會議”，深入總結全省大調解工作情況，提出貫徹中央綜治委16部門《指導意見》的具體舉措。全省各級把深化矛盾糾紛大調解工作，作為加強和創新社會管理的重要舉措、維護社會和諧穩定的現實需要和鞏固黨的執政地位的必然要求，扎扎實實抓好貫徹落實。各級領導干部身體力行，積極落實開門接訪、帶案下訪、上門走訪、重點約訪和包案化解等制度，僅2010年領導干部參與接訪就達1萬多人次，解決群眾訴求5500余件；省政法綜治部門在全國率先探索并推廣了鄉鎮（街道）綜治工作中心建設經驗，建立健全了大調解工作目標考核體系和評價表彰機制；圍繞大調解工作開展和落實調解優先原則，省相關部門建立了一套既發揮部門職能優勢，又整合力量、整體協作的責任體系；健全了一套風險評估、排查摸底、分析研判、調處化解、應急聯動工作機制；強化了調處責任制、首問負責制、分級負責制、領導包案制和督辦回訪制等一系列制度。還先后創立并推廣了“四前”工作模式、“四先、四早”工作法和“五聯”工作機制等一大批優秀載體。2011年上半年，全省各類人民調解組織調解矛盾糾紛227，484件，調解成功率達97.73%。

（二）以綜治中心為基礎平臺，不斷完善調解優先工作網絡。全省各級按照“哪里有人群，哪里就有調解組織；哪里有矛盾，哪里就有調解工作”的要求，大力加強調解組織、調解員隊伍建設，努力完善“橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋”的組織網絡。把鄉鎮（街道）綜治工作中心作為化解矛盾的基礎平臺，上下延伸，左右貫通，積極構建縣（市、區）矛盾糾紛大調解中心、鄉鎮（街道）綜治工作中心、村（社區、規模以上企業）綜治工作站（室）以及民間調解員隊伍等多級工作平臺，確保調解網絡延伸到社會末端。目前，全省縣（市、區）大調解工作中心建設已經全面鋪開，鄉鎮（街道）綜治工作中心建成率達100%，規范化率達98%以上；村（社區、規模以上企業）綜治工作站（室）建成率達100%，規范化建成率達到96%。與此同時，滲透到居民社區、單元樓宇和村組農舍的“老娘舅”、“和事佬”和以個人身份命名的工作室等民間調解員隊伍全面發展壯大。寧波市還在外來務工人員中發展調解員力量（當地稱之為“和諧促進員”），其中登記在冊的就達2萬余名。2011年8月，省委、省政府還專門召開大會，表彰了示范綜治工作中心和綜治工作站（室）。

（三）以警調、檢調及訴調銜接為載體，扎實推進調解優先原則運用于執法辦案實踐。省政法各部門堅持把政法工作作為矛盾糾紛大調解的主陣地，把政法隊伍作為大調解工作的主力軍，自覺增強“調解也是執法、調解也是管理、調解也是服務”的意識，把調解優先原則貫穿于執法辦案全過程，努力建好主陣地、當好主力軍。全省法院系統一手抓和諧司法，構建訴訟內糾紛快速平和解決機制，一手抓協同司法，支持和推進訴訟外糾紛解決機制的完善，構建了“六大工作機制”，即以法院立案大廳為平臺的糾紛分流機制、以相關行業為紐帶的糾紛聯動化解機制、以基層法庭和巡回法庭為基礎的就地解決機制、以司法確認為后盾的人民調解權威保障機制、以聯席會議為依托的工作協調機制以及人民調解員業務培訓機制。目前，全省近90%的基層法院在立案接待大廳設立了人民調解工作室，50%以上的人民法庭設立了人民調解窗口。2008年以來，全省法院共調解案件38036件，成功率達74.95%，高出全國平均水平近15個百分點。全省檢察系統在刑事訴訟活動中，認真貫徹寬嚴相濟刑事司法政策，積極推行刑事和解。2009年至2010年，在6000余件輕微刑事案件中開展了和解工作，近90%案件當事人之間的矛盾得到化解，對其中3800余名犯罪嫌疑人作非犯罪化處理，促進了社會和諧。全省公安系統積極把調解優先原則貫穿公安工作始終，教育引導廣大公安民警把調解作為解決一般民商事和輕微刑事案件（事件）的首選方案和前置要件，在基層派出所廣泛設置了調解工作室。同時，還注意把110接處警機制與“大調解”體系緊密銜接，推行道路交通事故損害賠償人民調解工作，成立了81個交通事故人民調解委員會，設立了275個人民調解室，僅2011年以來就成功調解交通事故賠償糾紛13萬多起，調解成功率達95.3%。

（四）以行業性專業調解為抓手，積極運用調解優先原則化解新矛盾、解決新糾紛。隨著社會主義市場經濟的不斷發展和深化，經濟與社會領域內的新情況新問題不斷涌現，矛盾糾紛急劇增長，熱點行業和領域尤為突出。在省委、省政府的正確領導下，全省司法行政部門大力推進行業性專業人民調解組織建設，努力化解多樣性社會矛盾。一是注重抓熱點。針對勞資糾紛、醫患糾紛、交通事故、環境污染等領域矛盾糾紛逐年增多的實際，出臺了《關于加強行業性專業人民調解委員會建設的意見》，明確專業調解組織建設的目標任務、工作機制以及基礎保障等，通過試點引路、重點推進、全面推開等工作措施，推進人民調解向熱點領域延伸。目前，全省已在縣級以上建立專業性人民調解組織512個，涉及9個行業領域。其中醫療糾紛領域實現了全覆蓋，交通事故糾紛覆蓋率達84%。一些地方還根據區域經濟的特點，著眼實際需求，在規模以上產業建立起行業糾紛調解委員會，做到內行人調解行內事。如諸暨市建立起了“襪業糾紛人民調解委員會”、“五金業糾紛人民調解委員會”，義烏市在小商品城建立了“小商品貿易糾紛人民調解委員會”等。二是注重建隊伍。在組建行業性專業人民調解組織時，要求專業化、職業化人員必須達到一定比例，確保由專業的人員運用專業的知識解決涉及專業問題的糾紛；要求其他人員必須具備政治素質高、熱心人民調解事業、具有較強的法律政策水平、善于做群眾工作等。為不斷提升調解員素質，省司法行政部門每年都組織調解骨干培訓，開展經驗交流。三是注重強保障。省財政和司法行政部門共同建立健全了行業性專業人民調解組織的經費保障機制，專職工作人員納入事業單位保障。同時，還通過完善“以獎代補”激勵保障機制、設立人民調解創新獎等辦法進一步激勵廣大調解工作者勤奮敬業、愛崗奉獻。僅2010年，全省行業性專業人民調解組織調解矛盾糾紛就達147，395件，調解成功132，670件，調解成功率達90.01%。

二、貫徹落實調解優先原則存在的主要問題及原因分析

從浙江情況看，貫徹落實調解優先原則，深化大調解工作雖然取得了明顯成效，但也還存在一些不容忽視的問題。

（一）平臺作用有待進一步發揮。主要表現在一些綜治調解中心和綜治工作站（室）雖然硬件設施比較完善，但受案量少，解決實際問題更少。從調查了解及暗訪檢查的情況看，造成這種現象的主要原因，有的是由于這些機構宣傳不夠，沒有樹立起響亮的品牌，人民群眾知曉率低，有了矛盾糾紛不知道上門解決；有的則是主觀上指導思想不端正，搞形式主義、“面子工程”，專注于把硬件設施建得很完善、臺賬做得很齊全，卻沒有真心實意地為群眾排憂解難，致使群眾的訴求一次次被擱置、堆積，有的甚至石沉大海，導致群眾對這些調解機構喪失了信心；還有的工作作風簡單粗暴，不能設身處地為解調對象著想，缺乏做耐心細致化解工作的韌勁，“通不通三分鐘”、“行不行敲法鐘”。這種工作作風不僅不利于矛盾糾紛的解決，反而會促進矛盾糾紛僵化，向更加難以解決的方向發展。更有少數地方，基層組織軟弱渙散，村干部忙著自己“發家致富”，村委會經常處于“關門歇業”狀態，綜治工作站更是“鐵將軍把門”，群眾有了訴求，一次找不到人，兩次找不到人，第三次也就不再來了。長此以往，這些機構門前自然是“門前冷落車馬稀”了。

（二）操作運行有待進一步規范。在化解社會矛盾過程中，有的地方沒能真正按照“公平、公正、依法”的原則進行，奉行“穩定就是搞定”、“擺平就是水平”的實用主義。在具體操作過程中隨心所欲，甚至濫用權力。如，同一類醫患糾紛，情節也十分相似，會吵會鬧甚至胡攪蠻纏的往往要比通情達理、好說話的多拿好幾倍的賠償。同樣，在同一類交通事故賠償糾紛中，就肇事主體而言，逃避責任、會耍會賴的就可能要比老實巴交、敢于擔當的少出很多費用。就孤立事件而言，這一個案件可能是“擺平”了，但操作失去了規范和基準，法治精神也就不復存在了。更為嚴重的后果是，一旦當事人知道了其中的貓膩，必然追討公道，引發更大的矛盾和糾紛。與此同時，調解組織的公信力將受到極大置疑，甚至影響到黨和政府的公信力。

（三）考核導向有待進一步完善。重點是政法工作的考核中，有的指標設置不利于調解優先原則的貫徹落實，更不利于增進社會和諧穩定。集中體現在這些指標的設定要求是鼓勵政法民警多抓、多拘、多捕、多訴和多判。如有的地方公安系統的考核指標中，交警每個月要查多少輛車、開多少罰單、罰多少錢都有硬指標，做不到就要挨批評、扣獎金；刑警和治安警每個月要抓多少人、拘多少人也有硬性指標，甚至每年必須打掉多少個黑惡團伙也有硬性指標，等等。有的地方，檢察系統的規范化分類考核要求反貪污賄賂每立案1人加多少分、反瀆職侵權每立案1人加多少分，立大案則成倍加分，甚至規定查處對象職務越高得分越高，判刑越重得分越高；相反，如果查處對象作撤案、不起訴等處理則扣減所得分值，等等。有的地方，法院系統也把辦案多少作為先進與否的重要指標，辦案越多得分越高，等等。筆者認為，這些做法只能作為特殊措施在特殊時期、特殊背景下適用，不能作為常態性的考核指標加以推行，更不能作為實績考核和獎優罰劣的重要依據。有一位公安民警在自己的博客中抱怨道：“現在警察被管得很死，每個月有檢查，動不動就被扣分；每個季度有任務，刑拘幾人、治安拘留幾人、強戒幾人，完成不了任務就要被扣分罰錢。”

（四）法規制度有待進一步健全。近年來，隨著調解優先原則的不斷深入貫徹，公、檢、法等部門均不同程度地出臺了一些具體舉措，特別是在落實“寬嚴相濟”刑事司法政策以及“刑事和解”制度等方面取得了很大進步。從浙江情況看，執行審慎而又嚴格，也取得了很好的法律效果和社會效果，但在有些方面，還可以從中國特色社會主義司法制度的本質出發進一步加大改革力度，深化“寬嚴相濟”與“刑事和解”政策。如一些偶發性的民轉刑案件，雖然造成了重傷害，但當事人悔罪認識深刻、賠償積極，被害人又給予充分諒解，且沒有造成社會危害，在這樣的情況下，是不是也可以適用緩刑？再如同種性質、同一類犯罪，對本地人和外地人適用不同刑罰，是不是有失司法公正與人權平等？等等。

（五）隊伍素質有待進一步提升。主要表現在調解員隊伍，包括政法民警隊伍素質參差不齊，做調解工作的能力不過硬。有的思想素質不過硬，沒有真心實意為群眾排憂解難的一腔熱情，更不可能產生千方百計為群眾辦實事、辦好事的實際行動。有的政治素質不過硬，受西方不良且不切合中國實際的司法思想影響，單純強調司法獨立，單純強調法律至上，一味要求逢訟必訴，情緒上和工作中有意無意對黨的領導和人民監督抱有抵觸情緒，在執法辦案過程中特權意識很強，搞我說了算，根本不考慮社會后果和政治影響，造成大量涉法涉訴信訪案件產生，致使這些解決社會矛盾的部門成了制造甚至激化社會矛盾的“工廠”。有的業務素質不過硬，在調解過程中說外行話、辦離譜事，人民群眾根本就信不過。還有的實際經驗缺乏，不了解世事人情，不懂得調解對象心理，不會多視角看問題、多方法解決問題，在一些疑難復雜問題面前束手無策。

三、關于進一步深化調解優先原則的幾點建議

（一）貫徹落實調解優先原則，要進一步在強化思路認識上求深化。調解優先是對“和為貴”等我國優秀傳統文化的傳承，是我們黨群眾工作的優勢所在，是開展大調解工作、維護社會和諧穩定的實踐結晶。貫徹調解優先原則，讓更多的矛盾糾紛在進入司法渠道之前通過調解加以解決，不僅可以大量節約司法成本,更重要的是能夠真正實現定紛止爭、案結事了，化解社會仇恨，消除司法后遺癥。2009年以來，浙江義烏市政法部門辦理的300余件刑事和解案例，事后無一發生涉法涉訴信訪，無一發生司法投訴。調研中，筆者發現這些案例中，原告對被告深刻悔罪、積極賠償給予了諒解，被告則對原告、對黨和政府及政法機關心存感恩。人民群眾是我們黨的執政基礎，多爭取一名群眾，黨的執政基礎就多鞏固一分。因此，有必要在更加廣泛的范圍、更加深入的領域加大調解優先原則的貫徹力度，始終把調解作為解決各類社會矛盾的主渠道，積極引導當事人把調解作為解決矛盾糾紛的首選方法，努力使大量矛盾糾紛解決在基層、解決在當地、解決在萌芽狀態。教育各級政法部門和廣大政法工作者在執法辦案過程中堅持黨的事業、人民利益、憲法法律“三個至上”，而不僅僅是所謂法律至上，努力實現政治效果、社會效果與法律效果的有機統一。

（二）貫徹落實調解優先原則，要進一步在完善考核導向上做文章。實績考核與評先評優具有很強的引領與先導作用，建立科學的大調解工作考核體系至關重要。一是應進一步擴大調解工作考核的覆蓋范圍。在易于產生社會矛盾糾紛的工作部門和工作領域，把社會矛盾化解作為指標內容納入黨政領導班子、黨政工作部門和領導干部考核評價體系。二是應進一步加大調解績效的考核權重。在已經建立調解工作考核評價指標的部門，要進一步加大評價權重。如人民法院民商事案件的調解率在整個考核體系中可以進一步增加權重；同時，也可以考慮將輕微刑事案件和民轉刑案件的刑事和解率等指標納入考核評價體系。三是應進一步改進不合理的考核指標設置。注意把實事求是的工作作風貫穿政法工作始終，并作為政法考核的前提條件，有案辦案、有罪罰罪，不應人為規定一定要抓多少人、捕多少人或者說某個轄區內一定有多少個黑惡團伙等。對有失誤、瑕疵和過錯的案件，也應允許糾正，堅決防止搞有罪推定；更要防止“抓了就得拘、拘了就得捕、捕了就得訴、訴了就得判”的單向錯誤邏輯，杜絕錯案冤案發生。

（三）貫徹落實調解優先原則，要進一步在提供法規支撐上求突破。目前，調解工作的主要依據是2011年1月1日起開始施行的《人民調解法》。就人民調解、行政調解、司法調解三大調解格局而言，人民調解有法可依，而行政調解和司法調解則無章可循。廣大調解工作者通常只能根據自己的實際工作經驗，參照相關法律法規開展工作。有必要根據現實需要，出臺相關法規，進一步引導和規范行政調解與司法調解工作。行政調解上，應明確調解工作的職能部門，重點關注土地征用、房屋拆遷、環境污染、城管執法，以及山林水利糾紛、礦產權屬糾紛等熱點領域內矛盾糾紛的調處化解；司法調解上，可加大刑事自訴案件、輕微刑事案件和民轉刑傷害案件等調解解決力度，擴大緩刑刑罰的適用范圍。必須認真落實中央領導提出的“對于可拘可不拘、可捕可不捕、可收監關押也可不收監關押的，可不拘、不捕、不收監關押”的要求，最大限度地減少社會對抗，最大限度地轉化消極因素。當然，強調調解優先并不排斥嚴厲打擊嚴重危害社會治安秩序和人民群眾生命財產安全的違法犯罪行為，必須用好寬嚴兩手刑事司法政策，針對犯罪的不同情況，區別對待，該寬則寬、當嚴則嚴、寬嚴相濟、罰當其罪。

（四）貫徹落實調解優先原則，要進一步在提升隊伍素質上下功夫。調解隊伍素質的高低直接決定著社會矛盾糾紛化解的實際效果和社會和諧穩定的程度。新形勢下，建設一支高素質的調解員隊伍任務緊迫而艱巨，必須著眼“服務第一要務、履行第一責任”的政治要求，切實把調解隊伍建設擺上重要議事日程，抓緊建設一支黨委政府放心、人民群眾滿意、社會各界認可的高素質的調解員隊伍，改變長期以來一提人民調解員就是社區里戴著紅袖標的老大伯、老大媽和鄉村中老治保委員的老觀念、老模式。一是要做到專業化。社會矛盾糾紛具有多樣性、多領域性的特點，適應這一要求，調解員隊伍除應當具備一定的法律知識以外，還應針對不同的矛盾糾紛領域，聘請具有相應專業知識的人員加入進來，組建起專業性、行業性的調解組織。只有內行人調解內行事，才能讓人心服口服。可結合各地實際，建立相應的人民調解專家庫，有矛盾糾紛需要調解時，根據需要選取。當前，應著重建立好醫患糾紛、環境污染、交通事故、食品安全以及區域性規模行業方面的專家庫。二是要做到職業化。職業化要求調解員隊伍的主體必須有固定編制、固定人員和固定待遇，開展調解業務時再著眼實際需要補充其他調解力量。如果主體臨時“搭班子”，就難以保證調解隊伍的戰斗力和調解效能。為此，一方面要按照職業化的要求建立一支調解骨干隊伍，另一方面，調解員隊伍實行有償服務，由政府財政負擔，確保隊伍的穩定性和發展后勁。同時，也可以考慮把調解員隊伍列入社會工作師職業等級資格考試范圍，引導調解員隊伍努力學習，不斷提高調解矛盾糾紛和參與社會管理的能力。三是要做到社會化。繼承和發揚“人民調解人民辦、社會事務社會管”的好傳統，動員社會中政治覺悟高、服務意識強、社會經驗多、人情世故通的老干部、老黨員、老教師、老法官、老人大代表等加入到調解員隊伍中來，激勵他們為化解社會矛盾、增進社會和諧盡義務做貢獻；同時，積極引進社會組織服務模式，有償聘請一定的社會組織作為社會穩定信息員、矛盾糾紛調解員，整合新型社會力量、工作方法和網絡信息手段，著力提升調解工作的綜合效能，確保調解工作不斷適應形勢發展需要，確保“楓橋經驗”永葆與時俱進的生命活力。

D616

A

1674-3040（2012）04-0013-05

2012-04-20

王建新，中共浙江省委政法委員會副廳級干部；朱傳日，該委員會維穩處處長。

*該論文獲浙江省政法系統2011年優秀調研成果二等獎。

（責任編輯：尤煒祥）