從“灰色地帶”走向“陽光沙灘”*
——經濟轉型升級中民間金融的法律規制探究

□林炳才，汪才榮，姜隱芩

（中共德清縣委政法委員會，浙江 德清 313200）

從“灰色地帶”走向“陽光沙灘”*
——經濟轉型升級中民間金融的法律規制探究

□林炳才，汪才榮，姜隱芩

（中共德清縣委政法委員會，浙江 德清 313200）

長期以來，我國的民間金融一直被政府部門忽視甚至敵視，其結果是常常被冠以“擾亂金融秩序”的罪名，或被施以不恰當的限制措施。但民間金融的存在在世界上是一種普遍現象，其往往比主流金融更具活力，更有效率。民間金融大多屬于私人所有制，它是經濟發展過程中自下而上發起的對主流金融壓制所作的有益補充。目前我國的法律對民間金融的態度，可以分為禁止、允許和引導三類。然而，從世界經驗來看，逐步走向規范化是民間金融發展的最終趨勢。民間金融的規范化和合法化一方面有利于民間金融組織提升信譽度和規范經營，降低交易成本和違約風險，另一方面也有利于政府進行風險預警和風險甄別，適當控制民間金融可能引發的金融動蕩。

民間金融；法律制度；經濟建設

新中國成立后，為了擺脫貧困落后的社會狀況，政府欲在財政能力有限的情況下最大限度地集中財力發展國民經濟，于是由中國人民銀行壟斷了所有金融資源。這不僅符合當時計劃經濟體制的要求，而且對恢復國民經濟也起到了一定歷史作用。但由此遺留下來的定式思維和制度安排成為了堅決排斥民間金融的慣性力量。從20世紀50年代開始，由國家壟斷的金融制度安排從觀念上和制度上都屏蔽了社會對民間金融的關注，致使我國長期沒有正規民間金融應有的社會地位和功能。不僅如此，民間金融在各種因素的影響下成為非法金融而長期遭到政府嚴厲打擊。改革開放后，政府對待民間金融的觀念雖有所松動，但民間金融的法律環境并沒有多大變化。我國1997年的《刑法》還以專門條款設立了“非法吸收公眾存款罪”、“非法集資罪”等罪名，成為懸在民間金融從業者頭上的達摩克利斯之劍。在這種法制環境下，我國民間金融長期被政府部門忽視甚至敵視，其結果是各種民間金融常被冠以“擾亂金融秩序”的罪名或被施以不恰當的限制措施。從1993年的沈太福案件到20世紀90年代末對各種傳銷、“老鼠會”等非法金融的打擊，民間金融違法案件屢屢被查處。這類案件的發生又強化了人們對于民間金融的偏見和政府打擊的決心，民間金融“非法”的觀念深入人心，只要提到它，人們就想起“非法”、“禁區”等詞匯。最近處于風口浪尖的“溫州民間借貸崩盤”事件，更是引發了人們的恐慌。但反思這些案件，不得不承認經濟轉型時期對資金的大量需求與資金短缺的矛盾、民間金融的非陽光化、政府政策的不明確、風險調控機制的缺乏、參與者風險意識淡薄、監管缺位等因素是誘發非法集資的重要原因。客觀對待民間金融，建立公平統一的規則，中國金融業才能健康發展。

一、民間金融概述

在國外，民間金融常被稱為非正規金融（informal finance），是指與銀行、資本市場等運作正規并受金融監管機構監管以外的所有金融行為和金融主體的總稱。國內學術界一般都認為民間金融是相對于正規金融而言的，以民間信用為擔保的，流離于金融監管當局監管之外的所有金融形式的總稱，其基本形式包括民間借貸、錢背、合會、集資、私人錢莊、小額貸款、私募基金等。

民間金融在世界上是一種普遍存在的金融現象，往往比主流金融更具活力，更有效率。民間金融大多屬于私人所有制，它是經濟發展過程中自下而上發起的對主流金融壓制所作的有益補充。目前在我國以國有銀行為基礎的金融體系中，金融業可以說是壟斷行業，信貸資金主要是流向大企業，同時因為存在“惜貸”舉動以及手續辦理程序的繁冗復雜，私人部門、中小企業通過正規融資機構得不到金融資源的滿足，從而轉向非正規渠道尋求資金來源，形成了一個游離于正規軍之外的“灰色地帶”，進而滋生非法融資等犯罪活動。隨著經濟和金融體制的轉型和完善，民間金融將不斷被轉化為正規金融。但是可以肯定的是，民間金融不會消亡，而將與金融資源的短缺長期共存，并且不斷通過自身創新突破現有管制，豐富和發展正規金融。

有數據顯示，從1986年開始，農村民間借貸規模超過正規信貸規模，以每年19%的速度穩步增長，而在經濟相對發達的東南沿海地區、企業之間，特別是民營企業之間的直接臨時資金拆借，或高于銀行固定利率的民間借貸數量更是巨大。中央財經大學的調查表明，民間金融的規模在7400億元至8300億元之間；更有樂觀的估計認為民間借貸高達三萬億元。但10多年來，民間金融一直游走于國家法律、法規框架之外，在“灰色地帶”尷尬生存。

二、民間金融積極功效和負面影響

一方面，民間金融作為銀行等金融機構的后備軍，不僅支撐了中國經濟中最具活力的民營經濟發展，而且在政策性金融支持力度不夠的情況下，對“三農”起到重要支持作用。其對解決民間多方面的資金需求，彌補金融機構信貸不足，轉移和分散銀行信貸風險，加速社會資金總量的擴充、流動等，起到了拾遺補缺的積極作用。因此，民間金融有其存在的客觀必然性。另一方面，民間金融比較松散、缺乏法律規范，會對國家宏觀經濟運行及其調控造成沖擊，大量資金體外循環，不利于經濟結構調整，影響國家利率政策實施等；民間金融中的“黑色”部分，包括各類帶有欺詐性或高風險的金融活動，一旦發生問題就會造成金融秩序混亂，并且影響社會安定。因此，官方對于民間金融一直采取打壓策略，但這又反過來促使“地下錢莊”等非法金融組織萌生。

據浙江省公安廳統計，2008年，全省公安機關共立案查處非法吸收公眾存款案近200件、集資詐騙案40多件，其中涉案金額1億元以上的非法吸收公眾存款案達17件。根據浙江省高級人民法院的一項統計數據，國際金融危機以來，浙江因民間借貸引起的經濟糾紛呈顯著上升趨勢，2009年一季度，全省法院受理的民間借貸案件總金額高達58億元，是上年同期的三倍多。

民間金融之所以在推動經濟發展方面披荊斬棘，卻又如定時炸彈般轟然爆破。首先，民間金融遲遲無法正名，不可能形成規范化的運作體系，更不可能出現中國本土所亟需的銀行家。其次，民間金融體制的地下生存，造成民間金融的短期化趨勢，由于民間金融面臨法律折價，因此必須在盡可能短的時間內追求最高的收益，在民間利率中加入了風險成本，加劇了本已盛行的民間高利貸現象。

三、民間金融法律體系現狀和探索

（一）現有民間金融法律制度。縱觀我國現有法律規定，尚未制定專門規制民間金融行為的法律法規。有關民間金融的條款散見于《憲法》和其他法律法規中，系統性和一致性都存在一定的疏漏。按照法律對民間金融的態度，可以分為禁止、允許和引導三類。

1.禁止。《刑法》第175條規定的“非法轉貸罪”、第176條規定的“非法吸收公眾存款罪”，可以認為是對民間金融的禁止性規定。中國人民銀行發布的《貸款通則》第21條規定“貸款人必須經中國人民銀行批準經營貸款業務，持有中國人民銀行頒發的《金融機構法人許可證》或《金融機構營業許可證》，并經工商行政管理部門核準登記。”第61條還禁止了非金融企業從事借貸融資行為，第20條第6項和第71條第6項禁止了套取貸款用于借貸牟取非法收入行為。1998年7月13日國務院頒布的《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，也對包括非法發放貸款行為在內的非法金融業務活動予以取締。在界定民間金融行為性質是否非法時，《貸款通則》和《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》無疑是判斷的主要依據。

2.允許。2004年3月，十屆全國人大二次會議通過的《憲法修正案》明確規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。”《民法通則》第85條規定：“合同是當事人之間設立、變更、終止民事關系的協議。依法成立的合同，受法律保護。”《物權法》第65條規定：“私人合法的儲蓄、投資及其收益受法律保護。”第68條規定：“企業法人對其不動產和動產依照法律、行政法規以及章程享有占有、使用、收益和處分的權利。”并確認了市場主體具有運用自有資金進行融資獲益的權利。《合同法》承認具有真實意思表示之合同的法律效力，《企業破產法》則將民間融資視為普通債權，在破產清算時得以受償。此外，最高人民法院 《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》和《關于確認公民與企業之間借貸行為效力問題的批復》等司法解釋也對個人和非金融企業作為民間金融行為主體予以認可。

3.引導。最高人民法院《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》規定：“民間借貸的利率可以適當高于銀行的利率，各地人民法院可根據本地區的實際情況具體掌握，但最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍（包含利率本數）。超出此限度的，超出部分的利息不予保護。”《合同法》第211條規定：“……自然人之間的借款合同約定支付利息的，借款的利率不得違反國家有關限制借款利率的規定”。《證券法》、《公司法》等法律法規，也從集資主體、對象、方式及審批等方面，對自然人、法人的資金募集活動設置了門檻，違反規定進行的集資即為非法集資。

由于法律制度本身的不協調性，加上各地區經濟發展水平不同，法官隊伍素質不同等因素，導致民間金融糾紛的解決不甚樂觀。如果將民間金融定性為“非法集資”、“非法轉貸”或者其他違法行為，那么私法便難以介入保護受損方。如果將民間金融定性為一般的借貸關系，那么所受之損失可以通過民事訴訟程序得到補償。不同的定性會產生不同的結果，對受損方的救濟措施和對違法者的處罰力度存在巨大差異。

（二）對民間金融法律制度的探索。雖然在法律制度層面尚未出臺明確的規定，但國家在民間金融“陽光化”方面已經做出不少“試水”和努力。2005年2月，國務院頒布的《關于鼓勵和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》規定非公有制資本可以進入金融服務行業。同年5月，中國人民銀行發布的《2004年中國區域金融運行報告》中明確提出要正確認識民間金融的補充作用。2008年11月，中國人民銀行起草了允許企業和個人進行放貸業務的《放貸人條例（草案）》并提交國務院法制辦，這是民間金融陽光化和規范化歷程中一個里程碑事件。2009年3月，國務院總理溫家寶在《政府工作報告》中提出要深化國有金融機構改革，穩步發展多種所有制中小金融企業，積極引導民間融資健康發展。2010年5月，國務院頒布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（“新三十六條”）提出進一步拓寬民間投資的領域和范圍，允許民間資本興辦金融機構。即將出臺的《貸款通則》修訂稿首次肯定了非金融機構貸款人的法律地位，一直處于“灰色地帶”的民間金融陽光化、合法化指日可待。

（三）對《放貸人條例（草案）》的評析。2008年的《放貸人條例（草案）》讓民間融資陽光化觸碰到了希望，表明監管當局對民間金融在金融體系中的積極和消極作用已經有相當全面的認識，并試圖用立法手段對其信貸行為進行適當規制，這對于探索從法律角度允許民間金融的嘗試無疑是有意義的，并透露出銀行在信貸市場的壟斷地位將受到沖擊，符合條件的個人和企業在經過認證、獲批后即可放貸的重要信息。然而，在監管機構的設置、貸款利率及準入門檻的限制等方面，各方仍存在著較大爭議，《放貸人條例》至今未能出臺。

《放貸人條例（草案）》立法意圖的核心是使那些運用自有資金而不是通過吸收存款進行信貸活動的民間金融組織有合法的運作空間，同時對那些非法的集資活動予以法律制裁。我國民間金融陽光化的基本立法框架主要參照我國香港地區的《放債人條例》和南非的《高利貸豁免法》。香港《放債人條例》規定：任何人經注冊都可以從事放債業務，放貸的利率、金額、期限和償還方式由借放款雙方自行約定，但利率不得超過規定的年息上限6厘以上。南非《高利貸豁免法》則規定，機構或個人只要是發放5000美元以下的貸款，不管其利率高低，只要到管理機構登記就算合法。我國香港地區和南非的實踐表明，政府對民間金融機構的信貸行為及其利率水平給出了最大的寬容空間，但是如果信貸市場能夠實現多元融資主體的充分競爭，高利貸就會喪失自身的生存空間，而民間融資需求就可以獲得最大限度的滿足。在中國人民銀行起草的《放貸人條例（草案）》中，除運用自有資金嚴禁吸收存款的要求外，對利率的規定仍是不能超過基準利率的4倍，這些利率上限在絕大部分地區是適合民間金融發展的實際情況的。

四、對小額貸款公司評析

其實小額貸款公司這種形式早在2005年就已經出現，但將其引進到“中小企業融資途徑”是新形勢要求的新發展。隨著第一批7家試點的小額貸款公司的成功運作，2008年中國銀行業監督管理委員會和中國人民銀行聯合發布了《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）之后，小額貸款公司如雨后春筍般在全國各地涌現。但由于小額貸款公司本身的性質，所處的經濟環境和政策規定等原因，在發展中也存在著一些問題。

（一）小額貸款公司的內涵。《指導意見》規定：“小額貸款公司是由自然人、企業法人與其它社會組織投資設立、不吸收公眾存款、經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。”由此可以看出，小額貸款公司具有一般公司的性質，但是基于從事金融業務的特點，小額貸款公司又有其特殊性。主要資金來源于股東繳納的資本金、捐贈資金以及不超過兩個銀行業金融機構的融入資金，從而形成了小額貸款公司“只貸不存”的特色。

小額貸款公司的產生是金融創新的必然結果。小額貸款公司的成立，不僅拓寬了農戶和中小企業的融資渠道，彌補了金融業務的不足，符合金融多元化發展的要求，還發揮了草根金融的優勢，吸取民間資本，彌補金融體系的灰色地帶，同時限制了地下錢莊、非法集資等非法借貸渠道的發展。政策規定，經營較好的小額貸款公司可以獲得優先推薦，進一步發展為專業的金融零售機構或村鎮銀行。這一誘人前景為眾多民間資本設定了轉變為合法金融資本的路徑。但受政策等諸多因素的制約，小額貸款公司發展中也面臨了一些亟待解決的法律問題。

（二）小額貸款公司的法律困境。

1.高位階的法律制度缺失。目前對小額貸款公司的定位是非金融機構，不屬于《商業銀行法》的調整對象，但由于從事的是金融業務，《公司法》也不能完全監管，這就導致了小額貸款公司缺乏與之相配套的法律法規制度。雖然《指導意見》出臺后，各省政府隨之也制定了具體的實施意見、暫行規定，但由于《指導意見》屬于部門規章，各省政府制定的實施意見、暫行規定屬于地方規章，法律位階過低，且相關法律的缺乏對小額貸款公司的進一步發展形成制約。另外，《指導意見》規定的內容過于宏觀，各省的具體情況也有所不同，雖然大多數省份也根據自己的實際情況制定了暫行規定等，但全國沒有統一可行的法律來制約，容易造成制度規定混亂的局面。

2.法律身份定位不明確。小額貸款公司既有銀行的特點，又有公司的特點，同時還有民間金融的特點，但又與這幾種情況都有不同之處，身份定位不明確。《商業銀行法》第2條規定：“本法所稱的商業銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人。”而根據《指導意見》的規定，小額貸款公司只能是公司，是非金融機構。它不能像農村信用社和新型農村金融機構一樣享受中央財政的定向費用補貼資金，也不能獲得人民銀行的再貸款支持。但與一般的公司相比，小額貸款公司從事的卻是金融業務，并且在注冊資本的數額要求上遠遠高于一般公司的注冊資本額。這就使小額貸款公司處于既不像工商企業，又不像金融機構的尷尬境地，阻礙了其自身的發展。

3.后續融資難度較大。《指導意見》規定了小額貸款公司不得吸收公眾存款，并明確規定其資金來源包括資本金、捐贈資金和不超過凈資產50%范圍內的不超過兩個銀行業金融機構的批發資金這三個方面。這種“只貸不存”的經營模式可以防范金融風險，避免非法集資等造成的金融動蕩，但給小額貸款公司的再融資帶來阻礙，限制了小額貸款公司的發展。只依靠股東的資本金，在沒有收回貸款的情況下，就會面臨無錢可貸的局面。一些小額貸款公司剛成立一兩個月全部資金就被貸完，限制了貸款投放可持續性。雖然《指導意見》規定小額貸款公司可以向銀行融資，但是實際操作中存在一些問題，目前小額貸款公司被定位為非金融機構，從銀行融資不能享受同業拆借的待遇，只能辦理商業性貸款，需要固定資產做抵押，但小額貸款公司大多數缺乏可以做抵押的固定資產，所以銀行為了避免風險并不愿意借錢。即使有固定資產可以抵押，得到來自銀行的不超過凈資產50%的貸款額，這50%的貸款額仍然不能解決后續資金短缺的問題。

4.缺乏明確的監管主體。《指導意見》中明確要求，凡是開展組建小額貸款公司試點的省級政府，應明確一個主管部門擔負對小額貸款公司的監管職責，但沒有具體明確哪一個監管主體。目前，各地的監管部門不一，一般是由省金融辦、工商行政管理部門、公安部門、人民銀行分支機構、銀監部門以及各區市和縣的小額貸款公司試點工作領導小組辦公室對小額貸款公司進行共同監管。但是這種監管體制不健全的多頭監管勢必帶來責任不明、專業不足、效率低下等弊端。如果各部門間缺乏有效的溝通協調，就會出現因多部門相互爭權而導致監管無序，或者因多部門相互推卸責任造成監管盲區，從而導致監管“虛擬化”等弊端。

在國外，“只貸不存”的模式其實非常普遍，比如美國的房屋貸款公司，規模都做得很大。但是，他們有一個高度發達的市場化渠道，可以把信貸賣給投資銀行、商業銀行，銀行再對其進行證券化打包給市場。我國的金融改革勢在必然。但是，我國金融市場的規模要大到承擔起金融改革的重任，必須要有市場化的支持，尤其是要有政策和法律規制。因為金融業是個特殊的行業，應該在法律框架下一邊實踐，一邊根據實踐中出現的問題進行相應的調整。

五、構建民間金融法律制度之思考

（一）從美國的案例看民間金融未來發展趨勢和方向。美國能成為全球經濟增長的引擎和高新技術產業的中心，由規范化、組織化的民間金融組織和正規金融機構共同組成的創業投資和創新支持金融體系功不可沒。特別是大量的非吸收存款放貸人、風險投資公司（VC）和私募股權投資基金（PE）等民間金融組織，對美國科技中小企業發展、高新產業發展、科技創新體系建立、產業和經濟結構調整，都發揮了至關重要的作用。美國許多著名的高科技企業如微軟、英特爾、雅虎等在發展初期都有著風險資本和私募股權投資基金的扶持。英國前首相撒切爾夫人曾經說過：“歐洲在高科技及其產業方面落后于美國，并不是由于歐洲的科技水平低下，而是由于歐洲在風險投資方面落后于美國10年。”

從世界經驗來看，逐步走向規范化是民間金融發展的最終趨勢。民間金融的規范化和合法化一方面有利于民間金融組織提升信譽度和規范經營，降低交易成本和違約風險，另一方面也有利于政府進行風險預警和風險甄別，適當控制民間金融可能引發的金融動蕩。因此，對我國民間金融未來發展趨勢和方向，筆者認為應該抱有如下基本態度：本著市場準入和風險自擔原則，引導民間金融從“地下”走向“陽光”，從分散化、非組織化向規范化、組織化發展，為民營經濟的創新發展提供有力支持。

（二）對我國民間金融法律規制的建議。民間金融組織內生于鄉土社會網絡，有著很強的生命力。基于民間金融的內生性特征及其與社會網絡、與社會信任的依存關系，對民間金融的政府規制模式必須與民間金融的這些特征相適應。政府對待民間金融的態度，既不應是進行過于嚴格的金融抑制，也不應是拔苗助長式的急于使其規范化，而是順應民間金融的內生性特征，鼓勵民間金融主體在自身發展和演進過程中更多地發揮自身能動性。政府機構應該適時轉變思維方式，客觀區分并理性分析民間金融不同業務的性質，嘗試采取以疏為主、以堵為輔、疏堵結合的綜合治理方法規范和引導民間金融。民間金融風險的法律規制，應該在承認民間金融合理性、實現民間金融法律化的基礎上，針對其不同表現形式而采取相應風險調控對策，實現微觀規制和宏觀調控的良性互動。

1.健全民間金融法律框架，積極推動法制化、陽光化。對不同位階法律法規之間矛盾的條款予以整合和清理，并予以完善，從而實現民間金融法律法規的一致性和協調性。特別要加快制定《放貸人條例》、《民間金融法》等法規體系，使得民間金融走上法制化軌道。

一是著重對合法的民間借貸與非法集資進行清晰的法律區分。對民間借貸的合同形式和抵押擔保機制等進行較為清晰的規定，從而降低貸款風險以保護放貸人利益。對于違反法律規定，超出許可經營范圍的民間金融進行嚴厲制裁，并依法嚴厲查處和打擊民間金融引發的洗錢、地下賭博和暴力犯罪等行為，以實現民間金融事先與事后控制、規制與引導的聯動。

二是合理定位放貸人準入門檻。針對依法向工商行政管理機關申請設立登記并取得營業執照的、以放貸人名義進行借貸的自然人（個體工商戶）、非法人組織（合伙企業），或者法人（有限責任公司或者采取發起設立方式設立的股份有限公司），在充分考慮各地經濟發展水平的基礎上，區別設立門檻，具體金額的設置權可下放給地方政府金融機構。

三是靈活規定放貸利率上限。在強調放貸利率最高不得超過銀行同期同類貸款基準利率四倍的同時，適當增加利率上限的彈性，加快利率市場化進程，使正規金融和民間金融在各自所確定的細分市場上提供金融服務。

四是適度加強放貸人監管。除了對特許設立及持牌經營、必要的信息登記、保護借款人利益、防止欺詐和金融犯罪、建立公共信用信息服務系統、稅收和會計制度等進行強制性規定外，在明確放貸人自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束基本原則的基礎上，建議規定單客戶放貸比例、資產負債比例、風險準備計提等內容。

五是明確規定市場退出機制。對于資金周轉不靈、經營陷入困境、民間糾紛較多的放貸人進行整頓后，仍無法重回經營正軌的，可收回相關許可證明，勒令停止放貸業務。同時，對于其他形式的民間金融，也應當予以總括性地規定，比如社會集資的審批程序、條件和標準等。

只有為放貸人或者其他投資者依誠實信用原則履行債務提供更具體、細致的標準，整個民間金融才能夠穩步發展，縮小負面效應，擴大正面效應。

2.加強民間金融監管措施，完善信息披露制度。監管部門必須對民間金融主體的經濟理性給予充分信任，鼓勵市場主體自由尋求獲利機會；同時也要考慮到金融所具有的不斷創新特性，以開放式的思維來審視民間金融活動的風險，扭轉監管當局在金融活動中承擔過多風險的狀況，讓市場主體自己承擔風險，促進投資者投資理念的成熟和金融市場的健康發展。本著“區別對待、分類指導、疏堵并舉、促進規范、打擊犯罪”的指導思想，實現對民間金融活動的引導、規范、提升和替代，維護金融和社會穩定。

一是明確民間金融的監管主體，形成以銀監會為主，央行為輔，地方政府金融機構通力合作的監管體系。為防止事后推諉的情況出現，應當明確劃分各機構、各職能部門的具體分工和職責，形成架構清晰的監管網絡，力求實現無縫式連接。

二是以民間融資機構的注冊資本、運營規模、業務范圍等為主要參考因素，進行寬嚴有序的監管。針對注冊資本規模較大、資金流轉較快、社會公眾程度較高的融資機構進行準金融機構化的嚴格監管；針對注冊資本規模較小、資金流轉較慢、社會公眾程度較低的融資機構著重在民事法律框架內進行規范和監管。

三是在把握合規性和審慎性監管的同時，注重建立和完善系統性的風險防范機制。在把握信用風險管理、流動性風險管理、資本充足率管理和關聯交易管理的基礎上，提高風險預警能力和風險應對能力，特別是當國家宏觀政策方向有所調整和地方經濟運行中出現不穩定因素時，要及時對民間金融進行合理提示和引導。

建立信息披露制度可以平衡現有民間金融中普遍存在的信息不對稱。有學者建議設立相對獨立的專門機構，通過設計合理的信息公告制度將融資所產生的風險公之于眾，以彌補融資主體間的信息不對稱，也可以避免商業秘密泄露。但筆者認為，在現有銀行個人信用信息基礎數據庫的基礎上，簡化查詢條件和程序，以完善信息披露制度，同樣能夠發揮上述作用。一方面，可以在充分利用已有技術成果的基礎上減少重新建立一套信息披露機制的巨大支出；另一方面，由負有監測職責的銀行介入到信息披露過程中，能夠深入了解民間金融的發展動態和趨勢。

3.落實司法保障措施，探索多元化救濟路徑。在法律制度完善的過程中，相對統一各地有關民間金融糾紛的審判標準和法律適用，從而克服實踐中不同國家機關對同一案件引用不同規定作出截然相反的處理結果的發生。除此之外，可探索多元化的救濟路徑。筆者以為可以在財產保險中增加新險種——存款保險。保險公司一旦承保，便負有在投保民間融資機構或具備認證資格的放貸人破產或者關閉后賠付保費的義務，享有監督其主營業務、資金流轉，并敦促其及時匯報和處理異常情況的權利，并協助人民銀行和銀監會對宣布破產和關閉的投保融資機構進行接管或破產清理，保證其清償能力，維護存款人的利益。

4.合理引導規范民間金融，加大宣傳教育。民間融資過程中產生的欺詐、暴力事件并不等同于融資本身。因而，行政機關、司法機關應當清楚判別正規、合法的民間借貸機構及借貸行為，進行正確的引導和規范，全方位拓寬民間投資領域和范圍，將民間資本引入到基礎設施、大型制造業、金融保險業、科教文衛等社會服務業。必要時，地方政府還可通過扶植政策助推民間借貸機構的穩健發展，比如對小額貸款公司實行稅收優惠措施等。同時，加大媒體輿論的宣傳力度，強化投資者法律意識和風險意識教育，樹立“在雙方平等、自愿、公平和誠實信用，且不存在欺詐、脅迫、乘人之危等事由的前提下締約，當事人應自擔風險”的理念。

六、結語

國家的制度設計不能無視民間金融。制定專門法律對民間金融進行規制已成為當前必須的制度選擇，配套實施的行政監管、司法保障和輿論宣傳在構建民間融資法律體系中發揮著舉足輕重的作用。民間融資是一把雙刃劍，一方面它可以解決中小企業融資難困境中發揮著不可替代的作用，另一方面大規模的民間融資活動不僅具有相當的社會性、公共性和連鎖效應，而且容易引發欺詐和各種犯罪，甚至影響經濟秩序和社會穩定，從而增加整個金融體系的風險。我們只有正確認識民間金融，并正確引導民間資本進入國家宏觀調控的范圍，才能促進社會經濟的發展，實現社會和諧。

D912.28

A

1674-3040（2012）04-0017-06

2012-04-20

林炳才，中共浙江省德清縣委政法委員會常務副書記；汪才榮，該委員會副書記；姜隱芩，該委員會政治處副主任。

*該論文獲2011年浙江省政法系統優秀調研成果三等獎。

（責任編輯：尤煒祥）