公安經濟運行規律研究(下)*

□張兆端

（吉林警察學院，吉林 長春 130117）

公安經濟運行規律研究(下)*

□張兆端

（吉林警察學院，吉林 長春 130117）

當然，除了法定的警察治安行政管理和刑事執法權力資源不能由市場機制配置外，對于一些基礎性的治安防范資源的配置，完全可以探索市場化、社會化的路子。比如，在落實社會治安綜合治理措施中，可以按照“誰出資，誰受益”的原則，動員、組織有關企事業單位出資、出物、出人開展治安聯防和內部安全保衛工作；在城鄉社區、街道、重大建設項目現場實行治安防范承包制；大力發展現代物業管理和保安服務業，在城鄉居民小區、企事業單位實施有償治安服務，等等。

（二）公安裝備與公安產業。隨著社會主義市場經濟的建立和發展，經濟因素已經廣泛存在于我國公安機關裝備建設的各個方面。從范圍上看，存在于公安裝備規模、結構、研制、生產、采購、使用、維修、報廢、成本、價格、合同、財務之中；從層次上看，存在于國家、地方、公安部門及裝備研制、生產、試驗等單位和裝備使用、維修等單位的裝備建設之中；從部門和行業來看，存在于公安機關各部門、各警種的裝備建設活動之中，等等。同時，隨著新警務變革的不斷發展及警械武器裝備日益高新技術化和信息化，經濟因素在公安裝備建設中的地位和作用日益突出。如何對公安裝備建設中的經濟因素或從經濟的角度對公安裝備建設活動進行有效管理，就顯得越來越重要，對提高公安裝備建設活動的有效性和裝備資源的綜合效率意義越來越大。

所謂公安裝備經濟管理，是國家和公安機關及相關組織為了提高公安裝備資源經濟效益和社會效益，對公安裝備經濟進行決策、組織、指揮、協調、監督和控制的活動過程。它主要包括兩大方面：一是宏觀公安裝備經濟管理，即國家和公安部對整個公安裝備經濟體系和裝備經濟活動的控制、指導、調節、監督；二是微觀公安裝備經濟管理，即裝備研制、生產、試驗、使用、維修等單位對裝備經濟活動進行的管理。具體地講，公安裝備經濟管理主要包括公安裝備經濟規模管理、公安裝備經濟結構管理、公安裝備全系統全壽命經濟管理和公安裝備動員經濟管理，等等。

公安產業是支撐國家警察力量和安防事業的物質技術基礎。一個國家的公安產業基礎及其提供警械武器裝備、刑事技術裝備及其他安防裝備的效率，是對國家公共安全事業的主要投入。公安產業既具有一般產業的共同特性，也有區別于一般產業的不同特性。面對現代治安問題日益復雜、刑事犯罪不斷增長的形勢，在武器警械、安全防范及各類公安技術裝備價格昂貴、成本不斷上升、公安預算日趨緊張、經費增幅放緩的時代，各國都不可避免地要關注自己的公安產業效益及競爭力問題。這使得如何調整公安產業基礎、提高公安產業效率的問題更加突出。公安產業基礎的成本和收益是什么？人們所批評的問題是：壟斷與賣方寡頭壟斷、合同缺乏競爭性、警械武器裝備“鍍金”、成本超支、交貨延遲、過度利潤、勞動生產率低下、出口率低等。此外，人們還批評某些專營性公安產業部門大量重復高成本的研發項目而造成浪費，以及由于每個國家及其警察系統只顧本國、本系統的優勢項目而造成的短期生產行為等。

從公安產業產權結構來看，公安產業主要分公有和私有兩大類。公有部門主要由政府、軍工或公安部門管轄的科研、公司或企業來研發和提供，私有則是由私營科研公司或企業研發和提供。在我國，有些關鍵性警務裝備是由公安部有關研究機構和公安機關控制下的安防企業專門研制和提供的，帶有專營的性質和壟斷的色彩。從公安產業結構來看，主要由四部分構成：一是以信息化和指揮系統建設為核心的警務辦公類產品裝備的研發與購置；二是警械武器裝備的研發與購置；三是刑事科學技術裝備的研發與購置；四是民用治安防范技術裝備的研發與購置等。

在現代市場經濟和信息時代條件下，傳統的公安產業在經濟發展方式上應當實施轉型：在研發力量和機制上，要實行專業化與社會化相結合；在產品設計制造性能上，要提高信息化、精確化，并突出非殺傷性；在資源配置上，要把計劃控制與市場調節有機結合起來，把國內安防市場與國際安防市場連接起來。當今市場經濟條件下，包括警械武器在內的公共安全品的研發與交易，已經成為國民經濟體系中的一個重要產業，它既能夠滿足本國公安警察部門的裝備保障，也能對國民經濟發展做出一定的貢獻。

四、科學開發與合理配置警務人力資源的規律

（一）公安人力資本與公安人力經濟。公安耗費的復雜性決定了公安經濟成本是多方面的。一般說來，公安經濟成本是指公安給一國造成的總經濟成本，主要包括公安建設和警務活動對一定人力、財力、物力的消耗。也就是說，公安經濟成本不僅限于直接的治安經費支出，還包括公安對物質資本和人力資本的消耗，以及對國民經濟的影響。現代經濟學中，人力資本是指通過教育、培訓而形成的存在于人體內的知識、技能、健康等各種能力的總和。人力資本的積累是有成本的，人力資本一旦形成就會帶來預期收益。公安人力資本投入既包括警察人力資源開發、警察教育訓練費用和警務工作對警力的耗費，也包括社會輔助警力及保安服務人員的耗費。

公安工作所賴以運行的人力資源主體是警察隊伍，警察履行治安行政管理和刑事執法職責的過程實際上是公安人力的支出和消耗。公安工作是一項高壓力、高危性的職業，天天處于艱苦的工作環境、擔負著超負荷的警務勞動、時刻面臨著各種危險的侵襲等，這些都對警察人員的身心健康造成極大的損耗，警察因公負傷致殘和犧牲生命的比例在逐年增加。“時時有流血，天天有犧牲”已成為公安職業的真實寫照。據統計，新中國成立至2009年60年間，全國公安機關先后共有10768名民警光榮犧牲，151468名民警英勇負傷；改革開放后的1981年至2007年間，全國公安機關因公犧牲民警總數為8682人，平均每年犧牲334人。［6］同期全國公安機關有14萬民警光榮負傷。［7］其中，2001年至2006年，全國公安機關共有2718名民警犧牲。［8］這種公安人力資本的投入與消耗是維護社會公共安全必須付出的成本和代價，但也是非常沉痛的代價。由公安工作的性質任務所決定，我們無法減輕公安工作強度和完全避免民警因公傷亡，但政府完全可以增加對公安建設和公安工作的投入，提高民警的工資待遇，提高公安教育訓練水平，改善民警工作環境和防護裝備，盡量減少不必要的民警傷亡。同時，還要提高對因公負傷致殘和犧牲民警家庭的撫恤標準等。

以警察隊伍為主體的公安人力是國家正規公安力量的基礎，公安預算中相當大的一部分用于公安人力支出，公安人力的狀況直接影響公安工作與公安隊伍建設的進程和結果。因此，公安人力經濟也是公安經濟理論研究的一項非常重要的內容。特別是運用勞動經濟學的分析工具研究公安人力和人力資源問題，具有很大的發展空間和研究價值。1.警察人力規模。警察人力在各國公安力量建設中都占有重要地位。國際上，衡量警察比例，一般采用三種表述：一是警察人數/每萬人；二是每一名警察比居民人口；三是警察與國土面積比。2.警察人力結構。警察人力結構是指各種類型的警察人力之間的比例和相互關系，包括警種結構、職務結構、崗位結構、年齡結構等。3.警察人力需求。一個國家的警察人力通常來源于本國的勞動力市場。提供警察人力的勞動力市場包括了單一買方及大量的自愿或被征募提供勞務的個人。在警務勞動市場上，警方是“獨家壟斷”購買者，公安部門對警察人力的需求是由公安支出、公安警察部門與民事部門的相對工資水平、相對要素價格和要素替代機會成本等因素決定的。在這方面，警察人力需求方面的問題主要包括新警招募、要素替代、服務期限等。4.警察人力供給。警察人力供給主要研究在既定市場價格和其他因素影響下警務勞動的供給數量和結構。在供給分析中，公安警察部門與其他民事部門收入的差異、社會失業率、社會對警察尊重程度和對公安的偏好、地區經濟發展水平等因素對警察人力供給都有重要影響。警察人力供給的要素主要包括人口統計、相對于民用部門的薪金收入、教育訓練、技能獲得等。人力供給與需求的互動或相互影響將決定一個市場中薪餉和非貨幣補償的比率。在當代中國，還要充分考慮人口的數量與就業的難度。所以，每年通過參加公務員考試競爭公安民警職位的大學生與日俱增。

（二）警察人力資源管理。警察人力資源管理，指警察管理主體運用現代科學方法，對與一定物力相結合的警察成員進行合理的培訓、組織和調配，使人力、物力經常保持最佳比例，同時對警察的心理和行為進行恰當的誘導、控制和協調，充分發揮人的主觀能動性，使其人盡其才，事得其人，人事相宜，以實現組織目標。它包括警察組織對警察成員的招考、錄用、任用、考核、培訓、獎懲、調動、報酬，直至退休的全過程的管理。警察人力資源管理具有以下特征［9］：在警察人力資源存量上，數量和質量同樣重要；在警察人力資源培訓中，知識和技能同樣重要；在警察人力資源運行上，積累和配置同樣重要；在警察人力資源功能發揮上，激勵警心是關鍵。

談到警力，過去相當一個時期，往往是指警察組織的編制人數，偏重于警員數量。現在，我們逐步認識到，應以公安機關的人員編制、組織管理、警械裝備、教育訓練、警察科學技術、警務戰略戰術、警民關系等諸多警力要素的總體數量與質量，及其在警務實踐中形成和釋放出的綜合能量作為考量警力的內涵和標準，圍繞如何科學配置與使用警力進行改革與探索。在這方面，近年來，上海市、北京市公安局等單位先后試行的文職雇員制度和大慶市公安局減少囤警場所、優化警力配置的改革，不僅提高了警務效益，而且也取得了一定的公安經濟效益。公安文職雇員即在非公安執法崗位上從事輔助性工作的，為公安機關的內部運作提供專業化、職業化服務的人員。實行公安文職制度，將公安機關執法崗位與內部的非執法崗位區別開來，可以使執法崗位上的職責任務更加明確。實行文職人員聘用制度是歐美發達國家現代警察管理的通例。資料顯示，英國倫敦警察廳文職雇員占警員總數的31%，美國紐約警察局文職雇員占警員總數的17%，中國港澳地區的警察機關也把執法類與非執法類崗位分離，在非執法類崗位實行文職制度。［10］實行文職人員聘用制度，在非執法崗位聘用文職人員，可以把置換出來的警力充實到基層執法單位。

五、創新警務戰略與改革警務機制同步推進的規律

（一）警務社會化與社區警務戰略。警務社會化是指公安機關將一部分權力交還給社會，由社會力量和專門機關共同完成維護社會治安秩序的任務。警務社會化實質上是專門機關和廣大群眾相結合方針的現實體現。是解決公安機關繁重工作壓力的良好途徑。在新的歷史條件下，公安機關要充分運用社會資源維護治安，探索新形勢下專門工作與群眾路線相結合的有效實現形式。加強治保組織和群防群治隊伍建設，探索成立治安志愿者協會等新型群防群治組織形式；積極發展保安服務業，推進公共安全服務產業化；發揮保險業、物業管理對維護社會治安、維護公共安全的作用；尤其要廣泛推行城鄉社區警務戰略。

歷史和現實已經反復證明，刑事犯罪和社會治安問題是各種社會矛盾的綜合反映，是經濟社會發展的伴生物。產生刑事犯罪和社會治安問題的根源在社會，預防犯罪和治安防范的義務也應當由全社會承擔。公安機關、警察部門的責任在于依法控制犯罪和管理治安秩序，由于其權力、人力、財力、物力有限，不可能解決所有問題，更不可能鏟除產生刑事犯罪和社會治安問題的根源。因此，要有效控制和減少刑事犯罪和社會治安問題，就必須走警務專業化與警務社會化相結合的路子，其最基本的戰略就是社區警務。社區警務是20世紀六、七十年代興起于歐美發達國家，世紀之交暢行于世界各國的一種主流警務研究思潮和新一輪警務改革探索模式。現代社區警務戰略的基本理念是：“以民為本”；“警力有限、民力無窮”；“打防結合、預防為主”。其基本要求是：警力下沉，警務前移，警民攜手，共創安全社區。社區警務戰略的精髓是實現警民關系的伙伴化和警務活動的社會化［11］。也是依靠全社會優化配置公安經濟資源的基本途徑。

（二）創新警務機制突破“路徑依賴”。路徑依賴是制度經濟學的一個重要理論，認為經濟組織在一定環境下的運行過程中會產生類似物理學上的慣性，一旦進入某種路徑，就會產生依賴，甚至不斷強化，被鎖定在無效率的狀態中導致發展停滯，難以脫身。這種路徑依賴也同樣存在于公安領域。由于警察職業的封閉性、警務工作的秘密性，思想僵化、墨守成規成為影響公安工作轉型和警務改革的主要障礙。經過兩個世紀的職業化、專業化和現代化建設，現代警察機構（包括中國公安機關）已經發展成為一架警種繁雜、層級林立的官僚機器，以至于管理自身就需要耗費大量的資源。這是提高公安戰斗力的最大“頑敵”。

傳統的公安組織架構是典型的官僚主義體制，主要表現為層級復雜、警種繁多、職責交叉不清，中上層機構臃腫、人浮于事，基層一線警力、財力、物力嚴重不足。從公經濟角度看，要提高警務效率和公安效益，就必須改革傳統的官僚主義體制，大幅度精減上層、充實基層，實現警務組織與指揮機制的“扁平化”。近年來備受關注的大慶市公安局警務改革所取得的效益，即充分說明了這一點。2005年1月 1日，70多個派出所的“集體消失”和20個公安分局的“拔地而起”，拉開了黑龍江省大慶市公安局“扁平化”警務體制改革的序幕。這是一場改變幾十年體制的改革，打造出一系列“光彩照人”的成績──大慶市公安局連續6年在全省公安重點工作目標考核中排名第一，30項考核指標最多時有26項排名全省第一。據統計，改革后的大慶市公安局，一線執法警力從48.5%迅速“擴張”到89.3%，1116名在繁冗的機關事務中“憋”了數年甚至更長時間的警員，得以“歸位”。2004年，大慶市公安機關累計獲得公用經費近5900萬元，但由于市區派出所人均2.5萬元的辦公經費并沒有到位，資金缺口達2000余萬元。換句話說，2004年的公安經費投入應該是近8000萬元。而在改革后的2005年，大慶市政府按照公安局新的體制編制情況投入的公用經費是4500萬元，滿足了當年全部工作需要。同2004年比，經費驟降3500萬元。辦公場所的減少帶來了最直接的經濟成本降低。改革后，市區內辦公場所由改革前的90余個銳減到20余個，日常運行的剛性支出大幅度減少；通過優化組合、提升效率，又節約了大量辦案成本。與2004年相比，2005年各個分局的綜合公用支出減少46.3%，日常運行支出減少43.3%，單起刑事案件破案成本減少34.6%。成本控制的概念并非只在改革初期存在。六年的改革過程里，“節儉實用”一直被作為改革后大慶公安的傳統來培養。比如，在社區警務建設中，將警務室與居委會“同址辦公”，既滿足了工作要求，又削減了建設成本和日常支出。在裝備購置上，堅持功能完善、標準統一，大宗裝備由市局集中購置，避免資金分散使用造成浪費，把省下來的資金用于改善民警生活。在改革初期經費最寶貴的時候，市局仍專門拿出一筆資金用于債務 “清零”。主要領導提拔或調轉，都要進行債務審計，絕不給繼任者留下麻煩和負擔。身為這場“扁平化”警務體制改革的發起人，大慶市副市長、公安局局長曹力偉將收益與成本的概念引入其中。對改革的六年堅持，便是一場不斷降低成本、增加收益的長期戰斗。［12］

（三）以“創意”智慧提升警務效益。2009年以來，蘇州市公安局在全市公安機關推出“創意警務”理念。作為一個嶄新的概念，“創意警務”是運用創意產業理念“越界”思考警務工作的產物，順應了公安機關轉型優化發展的需要。蘇州市副市長、公安局局長張躍進介紹說，通過在實踐中學習先進的警務工作理念和思維方法，充分激發創新意識和創新潛能，積極推進警務機制、警務手段的設計革新，最大限度地將智力成果轉化為現實戰斗力，實現了以最小的成本獲取最大的效益，推動蘇州公安工作實現了內涵式發展、無增長改善。

開展“創意警務”以來，蘇州警方把“創意警務”建立在準確把握約束公安工作發展的體制機制性瓶頸問題上。針對一方面警力資源緊缺，另一方面又存在分工過細、條塊分割、資源浪費的現象，蘇州警方研究如何進一步理順體制、明確職責、歸并職能、加強警種協作，實行集約化運作。當然，“創意警務”的關鍵還是人。蘇州警方通過為民警搭建各類有效創意平臺和載體，鼓勵動員民警個體創造性工作，從細節上對警務工作研究創新，不僅使民警有了集思廣益、進言獻策的機會，還活躍和鍛煉了整個隊伍。蘇州警方為此開展了“金點子”工程、組建警用邏輯學術團體、青年民警參與重點課題招標、啟動“常見疑難警情征集”系統、網絡警務論壇建設等工作，用看得見、摸得著的方式引導民警在移植、嫁接、交流和互通中開展創新，由此以成本、效益、雙贏的理念指導警務工作“蔚然成風”。一些事關公安工作發展的戰略性、方向性、瓶頸性問題通過重點課題研究的方式正逐漸得到破解。通過“常見疑難警情征集”系統，廣泛收集基層在接處警、處置突發性事件、調解疑難糾紛中遇到的問題疑惑，組織力量集中攻關，編發了《公安機關常見疑難警情處置方法》，及時破解了一些諸如噪聲擾民、寵物傷人、債務糾紛、醫患糾紛、非正常死亡引發的賠償糾紛等長期困擾基層單位和民警執法執勤過程中的疑難問題，提高了執法質量和規范化水平。［13］

六、依靠科技進步改善公安戰斗力生成模式的規律

（一）科學技術是推動公安戰斗力發展的重要動力。進入21世紀，隨著新警務變革的發展，高新技術前所未有地影響著公安及公安各要素的發展，極大地改變了現代公安的技術構成。以信息技術為主要標志的高新技術，正在深刻地改變著公安戰斗力要素的內涵。面對新警務變革的影響和沖擊，必須依靠科技進步和創新實現公安戰斗力生成模式的根本改變。要實現這個轉變，提高科技對公安戰斗力生成的貢獻率，也對與其相關的經濟因素及它們的構成提出了轉變的要求。相關經濟因素的構成形成了公安戰斗力生成模式轉變的支撐環境，因此對其進行研究很有必要。

一般說來，公安戰斗力生成模式主要有以下基本要素構成：人與警械武器裝備，二者的組合方式，外延還包括公安體制與警察訓練以及由此產生的公安理論、警察士氣、警務指揮藝術、公安隊伍凝聚力，等等。自從現代警察產生以來，公安戰斗力每提高一步，無不打上科學技術的深刻烙印。恩格斯《在馬克思墓前的講話》中說：“在馬克思看來，科學是一種在歷史上起推動作用的、革命的力量。”鄧小平則站在新的時代高度提出了“科學技術是第一生產力”的科學論斷。實踐反復證明，科學技術是推動公安戰斗力發展的根本動力，離開了科學技術，公安戰斗力的發展就成了無源之水、無本之木。

科學技術作為公安戰斗力諸要素中的滲透性因素，其對公安戰斗力其他因素的影響主要體現在如下幾個方面：一是科學技術是警械武器裝備設計、制造的前提條件，科學技術的每一次重大進步都推動著警械武器裝備的創新發展。二是科學技術在警察隊伍內部的滲透，促使警察的科技素質不斷提高。三是科學技術在公安領域的廣泛應用和物化，推動著公安機關的體制編制和警務機制不斷變革和發展。

（二）提高公安戰斗力生成的科技貢獻率。科技進步貢獻率是指科技進步對經濟增長的貢獻份額，即扣除了資本和勞動之外的其他因素對經濟增長的貢獻。這些因素不僅包括科學知識、技術發展或工藝改進，還包括勞動者素質提高和管理創新等。該指標是衡量科技競爭實力和科技成果轉化為現實生產力的綜合性指標，反映了科技支撐經濟社會發展的整體效益。

公共安全科技貢獻率是指在公共安全方面采用科技手段后使得公共安全指數提高的程度。在一定的科技貢獻率前提下，會得出公共安全的綜合效益，它是國家社會和經濟發展戰略方面的一個重要問題。顯然，努力提高科學技術對公安建設和公安工作的貢獻率，是現代化進程中增強公安戰斗力、提高公安效益的重要途徑。要提高公安科技貢獻率，就必須制定科學的公安科技發展戰略和規劃，加大對公安科技的投入，提高其產出效益。邊際效益在經濟領域應用廣泛，它是指市場中的經濟實體為追求最大利潤，多次投入進行擴大生產，一定階段內每次投入產生的效益都會比上一次投資產生的效益有所增長。但當投入增加到一定程度時，再增加投入，效益不但不增反而會減少。這個理論告訴我們，大投入未必一定有大產出。我們常講，要走投入較少、效益較高的路子，特別是轉變公安戰斗力生成模式，離不開資源的投入，但什么是“少”、什么是“多”如何界定是關鍵。邊際效益理論則提供了有效的方法。

美、法等國軍隊在裝備建設上曾長期沿用“縱向技術一體化”的思路，即采用先進技術，在縱向上研制一代比一代威力更大的武器，此思路投入巨大，提高幅度卻有限，邊際效益較低。為改變這種狀況，近年來，他們采用“橫向技術一體化”的思路，即充分利用軍民兩用技術，用共同的軟件、標準和規程從橫向上對現有武器進行現代化改造，使其具有通用性和聯動性，大幅度提高了效能。美軍曾采用該辦法對12個師的裝備進行改造僅花費20億美元，如果用原來的辦法，要達到這樣的效果需要1200億美元。這個例子告訴我們，公安科技進步不僅與投入有關，更與如何投入、如何管理休戚相關。加快公安戰斗力生成模式轉變，要找準投入和產出、先進性和經濟性以及短期效益和長期效益的平衡點，切實將寶貴的資源聚焦到依靠科技進步和警務變革上來。

（三）信息經濟與公安信息化建設。隨著現代信息科學和信息技術的飛速發展，人類已經進入了信息社會時代，社會高度信息化是這個時代的顯著特征，信息經濟已經成為一種新的經濟形態。所謂信息經濟，是以信息資源為基礎，信息技術為手段，通過生產知識密集型的信息產品和信息服務來推動經濟增長、社會產出和勞動就業的一種最新的經濟結構。或者說，信息經濟是以現代信息技術等高科技為物質基礎，信息產業起主導作用的，基于信息、知識、智力資源的一種新型經濟。它被認為是繼農業經濟和工業經濟之后最現代化的經濟形態。今天，發達國家中1/2以上的從業人員從事以信息為主的工作。如果現在的預測準確無誤，那么在未來10年人類的全部工作中將有4/5與信息有關。換句話說，越來越多的人將從事把數據轉化成知識的工作。同樣，現代公安工作的信息資源越來越龐雜，公安工作效率和戰斗力的提高越來越依賴于信息技術的支撐。

與國家信息化發展戰略相協調，近年來，公安部建成了我國公安歷史上建設規模最大、涉及領域最廣、復雜程度最高、技術含量最重的全國公安信息化建設項目“金盾工程”。“金盾工程”是公安機關實施科技強警戰略的重要載體，是國民經濟和社會信息化的重要組成部分，是國家信息化建設的重點項目。“金盾工程”一期工程2006年11月16日在北京正式通過國家驗收。至此，全國公安信息網絡覆蓋了各級公安機關，全國公安基層所隊接入主干網的覆蓋率達到了90%，全國百名民警擁有聯網計算機已達44臺；人口信息、違法犯罪信息、機動車及駕駛人信息、出入境人員信息等最基礎、最常用的公安信息系統已投入運行并取得重大成效，公安信息應用滲透到各個公安業務領域，公安機關偵查破案打擊犯罪的能力和水平顯著提升。［14］孟建柱指出，加強公安信息化是提高公安機關整體戰斗力的重要途徑，是提升基層基礎工作水平的重要載體，是牽動警務機制改革的重要紐帶。各級公安機關要積極適應信息化的發展趨勢，堅定不移地走科技強警之路，向科技要素質、要警力、要戰斗力，把信息化打造成提升公安機關核心戰斗力的重要支柱。［15］

七、以公共警務為主、私人警務為輔的規律

（一）警務多樣化──公共警務與私人警務結合帶來的沖擊。我們把政府正式警察組織及職業警察力量實施的警務活動，稱為公共警務。把由社會組織提供的保安服務及私人提供的偵探服務等統稱為私人警務。在西方，私人警務的概念并非僅指私有制的保安業，它是相對于政府提供的公共警務而言的，包括了各種形式的由社會組織承擔的警務工作。對警務構成的爭論在警務社會學領域一直在熱衷地持續。約翰斯頓認為，犯罪學領域關于這個問題的討論局限之一是將警務（一種社會功能）概念與警察（特定人群構成的實體）（1999）結合在一起，因而導致人們的注意力集中在國家警察力量的功能和作用上，而反對將參與警務活動的實體范圍擴大。

據美國學者羅伯特·蘭沃西等在 《什么是警察——美國的經驗》一書中介紹，“近幾十年來，私人保安的發展已經超過了公共警察；現在私人保安部門雇傭的人員比公共警察還多”（賴斯，1988）。與其說當今私人警察的發展是一種新興的警察形式，不如說是歷史傳統的復興。公共警察起源于私人警察，而近年來私人警察的發展則是針對公共警察暴露出來的局限的反應。19世紀中期，幾種力量相結合促進了美國私人警務的發展。新警察中缺乏偵查員和調查員，加上商業與工業的發展，意味著沒有被正在巡邏的警官當場抓住的罪犯幾乎沒有被捕的危險。警察的“公共”角色也意味著，企業內部發生的犯罪也同樣是危險的。警察無法保護社會的所有領域。近年來，隨著越來越多的人認識到公共警察無法充分保護公民，私人警務獲得了進一步發展。正如19世紀公共警察無力滿足日益發展的企業需要創造了私人警務發展的市場，公眾對公共警察有限能力的認識，又促進了無數私人警務/保安公司的建立與發展。英國學者萊斯·約翰斯頓認為，對當代警務發展的任何認識都必須承認它的“不可分性”，即公共警務和私人警務越來越緊密地聯系在一起，它們在形式上并無多大區別。警務工作越來越多由公共的、私人的以及公私兼有的復雜多樣的“網絡”承擔。所以，任何對于當代警務工作的嚴謹分析研究都應該集中在可稱為“多樣化的整體”上。這種觀點與把“警務”等同于“公共警察”的傳統觀點形成鮮明的對照。［16］

筆者認為，公共警務與私人警務既有聯系又有區別。二者的主要區別在于其警務主體身份和權限，以及服務范圍、服務方式不同。一般說來，公共警務是由國家或政府依法組建的正式警察組織及職業警察力量來實施的，具有法律賦予的治安行政管理權和刑事偵查權以及緊急警務處置權，是代表政府為全體公民提供無償公共安全執法和服務的。并且國家警察屬于政府公務員，因而實行嚴格的公務員職位管理甚至準軍事化管理。而私人警務則是有社會組織或法人組建的保安服務（包括物業管理）公司或私家偵探機構提供的，它們一般不具備法律賦予的治安行政管理權和刑事偵查權以及緊急警務處置權，僅僅限于對某些付費機構或個人等雇主的人身、財產安全或其他生活需要提供日常的安全保護、看管押運及民間調查等有償服務。它們一般是按照企業模式管理和市場化路子運營的。

在當代世界絕大多數國家和地區，警察都是由國家或地方權力機關授權其政府組建的公共執法力量。保障公共安全、維持公共秩序和提供公共服務是現代警察的基本職能。因此，警察屬于國家公權力和社會公共服務機構的范疇，公共性是其主要特征。由于警察的職責、權限及力量是有限的，不可能涵蓋社會秩序的所有方面和解決公民的所有生活問題，所以20世紀以來，英美一些發達國家在繼續強化發展其公共警察力量和開展公共警務的同時，逐步發展出一支“私人警察”、“私人保安”力量，為公民提供“私人警務”服務。在美國，受雇的“私人警察”、“私人保安”人數已經超過公共警察力量。我國有人據此將警察私有化趨勢稱為“第五次警務革命”。其實不然，因為不管其私人警務力量多么龐大，都不屬于正規職業警察，其活動范圍和活動方式均受到法律的嚴格限制。警察的法定職權仍然由政府職業警察行使。可以預見，在目前及將來相當長一個時期內，在任何國家和地區，政府職業警察及其公共警務仍然是主體執法服務力量，私人警務僅僅是公共警務的一種有益補充。

（二）中國保安服務業與治安防范承包。在眾多維護社會公共安全的社會資源中，作用最明顯、最具規模和分布最廣泛的當屬私人保安業，它是一種可與警察機構形成競爭的、全球化的現象。當然，中國現代的保安服務業與西方國家的私人保安業在性質及管理方式上并不完全相同。

1984年12月18日，廣東省深圳市蛇口工業區成立了全國第一家保安服務公司，它標志著中國一個新興的行業——現代保安服務業的誕生。28年來，我國保安服務業從無到有、從小到大，經過不斷變革與創新，逐步摸索出一條科學發展之路，成為具有一定規模、一定實力、一定影響的新興產業。

——規模日漸壯大，經濟效益顯著。一個行業發展與否，最直觀的指標便是其從業單位、從業人員的數量及所創造的經濟效益，這也是一個行業能否生存的基本條件。截至2010年12月，全國保安服務企業已發展到2966家，保安從業人員421萬名，保安服務公司固定資產 94.93億元，年營業額277.57億元，年利稅20.4億元［17］。而在2003年底，全國共有保安服務企業1845家，保安從業人員80萬名，保安服務公司年營業額約為55億元人民幣。短短的7年時間，保安服務業在規模及經濟效益上都有了較大的增長，為我國經濟建設作出了積極貢獻。

——從單一走向多元，服務領域擴大。如今，保安服務業已從單一的人防發展為集人防、技防、押運、電子保安、保安咨詢等為一體的全方位保安服務體系，業務遍及政府部門、企事業單位、居民小區等各個領域，已成為人們工作生活中不可或缺的一部分。

——建立科學制度，組建集團公司。隨著市場環境的變化，保安服務企業也在不斷加強自身建設，建立現代企業制度，一些有條件的公司實行強強聯合，組建集團公司，嘗試股份制。目前，多數保安服務企業都已建立了一套科學規范、適合自身發展的現代企業制度，北京、上海、廣州、深圳、濟南、杭州等地的保安服務企業紛紛通過國際質量管理體系認證，不斷適應社會主義市場經濟的發展需要。

28年的實踐證明，保安服務業的發展適應了新時期企事業單位保衛工作和群防群治工作要求，成為增加社會就業的重要渠道和社會安全保障體系的重要組成部分；作為一支維護社會穩定、維護公共安全和治安秩序的重要社會治安力量，保安服務企業和保安隊伍積極參與社會管理，努力減少不和諧因素、增加和諧因素，為服務經濟建設、構建和諧社會作出了積極貢獻。具體表現在：發揮輔警作用，維護社會穩定；參與大型活動，彌補警力不足；積極搶險救災，投身社會公益等。僅2010年，各地保安從業單位和保安員共參加各種大型活動安全保衛工作3.05萬次、出動保安員121.6萬人次、參與突發事件處置2.02萬起、出動保安員41.1萬人次，提供破案線索16.06萬條，抓獲違法犯罪嫌疑人14.21萬名，預防災害事故6.19萬起，為客戶和群眾直接挽回經濟損失57.73億元。［18］

此外，近年來，各地在積極發展保安服務、物業安保服務的同時，結合推行社區警務戰略，嘗試實施了治安承包、契約保安等符合農村特點的群防群治形式，逐步探索出一條治安防范工作社會化、契約化、產業化的新路子。

八、加大治安防范投入與提高犯罪成本相一致的規律

預防犯罪與偵控犯罪是公安工作的兩項基本職能，其中預防犯罪是基礎，是全社會的職責和義務，偵查控制犯罪是公安機關所擔負的專業職能和手段。因此，社會各個方面都應當加大對自身治安防范的投入，包括人防、物防、技防等方面的投入，減少誘發犯罪的條件和因素。同時，國家司法機關要依法加大對犯罪行為的懲罰力度。通過防范和打擊提高犯罪的成本，減少犯罪的收益，達到維護治安秩序的目的。這既屬于公安經濟學研究的基本內容，也是犯罪防范經濟學研究的重要內容。

［1］張兆端.公安經濟與公安經濟學研究發微［J］.山東警察學院學報，2012（3）.

［2］列寧選集：第4卷［M］.北京：人民出版社，1995.441.

［3］么子國.論公安經費保障機制的完善［J］.中國人民公安大學學報，2005（2）.

［4］張玲著.公安機關經費支出監管理論與實踐［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2007，107.

［5］薛典武.警務管理企業化初探［J］.公安研究，2010（6）.

［6］人民公安報編輯部.人民公安，與共和國同行——紀念新中國公安工作60周年［N］.人民公安報，2009-09-29（1-2）.

［7］于吶洋.公安隊伍30年：熱血鑄警魂奉獻寫忠誠［N］.法制日報·周末，2008-11-30（6）.

［8］法制日報，2007-04-04（2）.

［9］邢黎平.公安系統人力資本運行芻議（上）［J］.公安學刊，2005（1）.

［10］于吶洋.緩解警力不足上海公安局首開先河探索文職制度——4年2400多名文職快樂工作 ［N］.法制日報，2008-10-20（2）.

［11］張兆端.社區警務論——社會治安綜合治理的社區化理論與實踐［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2003，題記.

［12］周瓊馮銳.“扁平化”的大慶警務：堅持的力量［J］.人民公安，2011（9）.

［13］丁國鋒.“創意警務”：小成本獲取大效益［N］.法制日報，2009-12-11（2）.

［14］石國勝.全國公安信息化建設項目“金盾工程”通過國家驗收［N］.人民日報，2006-11-17.

［15］孟建柱.深入學習實踐科學發展觀做黨的忠誠衛士和人民群眾的貼心人［J］.求是，2008（21）.

［16］［英］弗蘭克·利什曼等主編，吳開清等譯.警務工作之核心問題［M］.北京：群眾出版社，2000.62-63.

［17］黃慶暢.我國現有保安421萬人口保安企業日趨普及集團化、股份制［N］.人民日報，2011-05-23.

［18］黃慶暢.中國保安業走過27年［N］.人民日報，2011-09-02.

D631

A

1674-3040（2012）04-0039-07

2012-04-28

張兆端，吉林警察學院院長、教授。

*本文系作者承擔的山東省軟科學研究計劃項目“公安經濟若干問題研究”的階段性成果之一，項目編號：2011RKGA7024。

（責任編輯：蔣國長）