新農村建設中的農村土地整治
——以寧遠縣為例

陳世權 唐艷 鄒衛國

湖南省寧遠縣國土資源局，湖南 寧遠 425600

新農村建設中的農村土地整治
——以寧遠縣為例

陳世權 唐艷 鄒衛國

湖南省寧遠縣國土資源局，湖南 寧遠 425600

農村土地整治是一項一舉多得、利民利鄉利城的好事。近年來，我國以改善農村生產生活條件、促進城鄉統籌發展為出發點，以保護耕地、建設新農村為目標，深度整合土地資源，優化土地利用結構，提高土地利用效率，促進土地節約集約利用，探索了一條城鄉統籌發展的新途徑，加快了城鄉一體化發展，有力推動了社會主義新農村建設。

土地；整治

land; Regulation

前言

在穩定農村基本經營制度基礎上，進一步推進農村土地整治，讓農民手中寶貴的土地資源活起來，實現效益最大化，是促進農民增收，利民利鄉利城的重要舉措[1]。

1 寧遠縣農村土地整治的現狀

農村土地整治，說到底是開源。就是通過工程和生物措施，對農村田、水、路、林、村進行綜合整治，對工礦廢棄地恢復利用，以及開發未利用土地，以增加有效耕地面積，提高耕地質量，改善農業生產和農民生活條件，加強生態保護和環境建設。寧遠縣現轄17個鄉鎮688個行政村，土地總面積2525平方公里，耕地總面積61.109萬畝，現有人口83萬人，人均耕地面積0.74畝。隨著經濟發展，人口的逐漸增加，各類城鄉非農建設對土地的需求不斷增長，人地矛盾的日益突出，為確保耕地占補平衡，土地整治工作得到了縣委政府的高度重視，成立了由縣政府分管縣長、國土、規劃、農業、財政等相關部門主要負責人為成員的土地整治工作領導小組，負責土地整治建設工作。同時縣政府辦出臺了《寧遠縣土地開發整理及復墾項目實施方案》等文件，指導土地整治工作有條不紊地開展。土地整理項目現場踏勘、權屬調查、公示公告、征求意見、實施建設等工作過程中，有針對性地對廣大農村基層干部和農民群眾宣傳土地整理的目的、意義、方法措施、作法成效，調動他們參與土地整理的積極性與主動性。2000年至2011年，寧遠縣非農建設用地占用耕地的項目44個，占用耕地面積408.8983公頃。2000年至2011年，寧遠縣實施土地整治項目64個，新增耕地面積699.5993公頃，其中屬寧遠縣自補項目25個，已經驗收確認的自補項目19個，新增耕地470.4788公頃。扣除占補平衡后，目前節余儲備補充耕地指標為61.5805公頃。加上現正在實施和待驗收的土地開發項目6個，竣工驗收確認后，寧遠縣儲備補充耕地指標將達到207.2632公頃，為縣城擴建及各項重點建設提供了用地保障。

2 寧遠縣農村土地整治工作取得的成效

2.1 保護耕地

通過土地綜合整治，增加了耕地數量，提高了耕地質量。堅持把土地整理與耕地保護相結合，以提高耕地質量和增加有效耕地面積為核心，促進耕地保護工作。

2.2 占補平衡工作

保證了耕地總量動態平衡，2000年至2011年，寧遠縣實施自補土地開發項目25個，新增耕地470.4788公頃。扣除占補平衡后，節余儲備補充耕地指標61.5805公頃，為有序推進土地開發整理工作，從長遠規劃耕地占補平衡工作目標，啟動了耕地后備資源調查工作，建立了寧遠縣后備資源數據庫。2007～2009年開展了對涔天河擴建工程寧遠縣境內的后備資源調查、編制了可研保告。《涔天河耕地后備資源開發和農田整理重大工程實施方案》已經省國土資源廳確認及批準。

2.3 提高農民收入

注重把土地整理與完善農村基礎設施建設相結合，提高了經濟效益與社會效益；堅持把土地整理與城鄉一體化、“兩型社會”建設密切結合起來，實現區域之間、城鄉之間、人與自然之間的協調發展。分散的農業生產、較短的有效生產時間是我國農業的顯著特點，因而沒到農閑季節村民便無所事事。為了消磨時間，打麻將、賭博、搞封建迷信活動等現象普遍存在。農田在土地整治的過程中得到了集中，可連片集中集約經營，用工數量得到了減少，農村的剩余勞動力不斷增多，為了讓農民有事可做，可對剩余勞動力進行合理轉移，使農民進城務工或進入鄉（鎮）村企業便是一個不錯的選擇，有利于農村人口城鎮化；新增耕地在土地整治中租賃給了發展高效農業產業企業，在農閑季節，農民可以在企業中打工，不僅解決了企業的用人問題，同時還為農民收入增加提供了一條途徑。如寧遠縣柏家坪的王家沖土地開發項目，通過土地開發整治，使項目區的水利設施和交通設施得到改善，新增耕地600余畝，通過土地流轉與湖南敬和堂藥業有限責任公司聯營，全部種植金銀花，目前該公司需常年招集工人40余人種植、管理、采摘等。既為當地農民提供了勞務收入來源，又轉移了剩余勞動力。

2.4 實現集約用地

堅持把土地整理與農村土地政策結合起來，始終從農民意愿和切身利益出發開展土地整理工作，積極引導農民進行規模化、集約化經營；通過土地整治，使貧瘠的土地變成了高標準農田，而且使農村廢棄的建設用地和零星分散的邊角地得到了重新利用，節約集約用地水平得到了提高，為實現機械化耕作和農業規模化、農業產業結構調整、土地承包經營權流轉創造了條件，如寧遠縣水市鎮的優質烤煙基地，通過對彭祖村-水晶窩村等5個烤煙大村的耕地、荒草地、廢棄果園等綜合整治，通過土地整理，使項目區生產條件得到很大改善，由于規劃整理后耕地的溝、渠、路完善配套，田塊規整，使勞動效率得到了提高。30多位考煙種植能手來村租賃耕地種植考煙，出現了近30戶種植50畝以上的烤煙大戶，10畝以上的種植大戶達60多戶，在其帶動下，5個村種植考煙超5000畝，擴大了農民收入，2010年，彭祖等5個村僅考煙收入達1125萬元，人均收入2122元。西邊洞村的蔬菜生產基地，楊家山項目的紅提生產基地，太平神旺項目的葛根，淮山高效農業也初具規模，邁出了產業結構調整的步伐。

2.5 促進新農村建設

堅持把土地整理與改善農村人居環境相結合，把土地整理作為社會主義新農村建設的切入點，對村莊臟、亂、差、散進行綜合整治。有效改善了農民居住環境和生活條件，使廣大人民群眾享受到社會發展帶來的各種便利，有力推動了社會主義新農村的和諧建設步伐，高價值、好效益、特色化、規模大的產品成為農業經濟發展的主要方[2]。從而使農業產業結構得到調整的同時使農業增長方式得到了轉變，而且還使農業效益得到了增加；如2009年寧遠縣實施的城鄉建設用地增減掛鉤項目，復墾項目方案2009年12月得到省國土資源廳的批復[湘國土資（2009）479號]。復墾項目區分為天堂鎮國營園藝場，灣井鎮馬腳洞村、下灌村、中和鎮人民政府獨立工礦三個片區，建設總規模25.80公頃，通過對廢棄獨立工礦用地進行復墾，可新增農用地25.69公頃，其中新增耕地13.81公頃，新增林地10.35公頃，新增其它農田面積1.53公頃，項目總投資90.22萬元，在項目實施中，寧遠縣嚴格執行預定的權屬調整方案，及時接受和處理權屬反饋信息，確保了在項目完成后，做到土地原所有權單位和使用權單位的土地數量、質量穩中有升，分布便于管理，權屬界線清楚，沒有產生新的土地權屬糾紛。項目于2010年4月開工，2010年7月竣工，2010年9月通過了永州市國土資源局、湖南省國土資源廳驗收，通過土地復墾，不僅恢復了耕地，而且提高了農田的基礎設施水平。相應設施得以配套完善，有利于提高農業抵抗自然災害能力，使作物收成得到保障，有利于農民收入增加，有利于逐步提高農民生活水平，有利于促進區域經濟發展；通過在土地復墾區綜合應用工程措施和科技措施，實行對廢棄工礦用地的綜合合理，有效地恢復林地10.35公頃，使項目區內的生態環境得到了明顯改善。通過項目的實施，可以縮減農村建設用地面積，相應取得25.69公頃掛鉤用的指標，通過建新區地塊出讓，縣財政可獲得出讓收入2124.36萬元，扣取折舊區土地復墾項目的實施和建新區農用地安置補償后，還有結余資金用于寧遠縣的新農村建設。復墾后新增耕地13.81公頃，每年產生的經濟效益為6.43萬元。可見在城鄉建設用地增減掛鉤項目中，寧遠縣通過合理設置建新、折舊項目區，確保耕地的動態平衡和可持續發展；增加的林地使項目內的生態環境得到了明顯改善，實現了以城帶鄉，城鄉統籌發展的目標。

3 當前土地整治存在的問題

3.1 選址立項不規范

個別項目選址不當、位置偏遠、土地貧瘠、配套設施條件差、水源不足；新開發的耕地質量不高；個別項目實施前，征求村民的意見不夠，實施中當地政府和村兩委發揮作用不夠，導致項目阻工，影響工期。

3.2 后期管護不到位

體現在土地開發項目上，就是應堅持生態效益、經濟效益和社會效益三者并重，實施土地開發整治是手段，增加農民收入才是真正的目的。目前，項目投資預算中沒有后期管護資金，業主單位的后期管護制度執行上存在困難，單靠項目所在地的村組管護，力量有限，難以到達“整治一片、保護一片、顯效一片”的目標。

3.3 協調難

因土地開發整治按規劃設計，需要占用一部分土地用于機耕道及溝渠建設，由于土地承包到戶，村組集體經濟缺乏，若補償或調整未達到村民要求，會導致部分村民對此產生抵觸情緒，一些地方還出現了農民向項目施工隊要占地補償費等，但這不屬于項目規劃范圍解決的事，村民達不到目的就阻撓施工，甚至破壞項目工程，對項目工程施工有較大影響。

3.4 規劃設計的實用性未充分考慮實際

從目前實施的土地整治項目看，還存在規劃設計與實際情況脫鉤的情況，一些規劃設計方案為了達到順利通過專家評審的目的，不顧當地實際情況，把道路、溝渠規劃成“田成方，路成網、渠相連”的模式，改變了原來自然形成的合理的布局，加大了投資成本，同時按照標準田塊統一規劃，打破了原來農地的布局及灌溉、排水方式，造成項目實施困難，有的甚至實施不了，導致被迫中途停工，修改方案。比如溝、渠設計方面，由于設計單位對項目地的灌溉方式、灌溉時間、溝渠承擔的項目區外的排水及灌溉面積了解不夠，存在不符合當地實際的問題，渠道如果按原設計施工，就會發生在因供水不足現象，或因排水不暢而發生澇淹，影響工程質量及農業生產。

4 土地整治工作建議

4.1 政府加強領導

政府要對工作進行全程跟進，起到督促和支撐作用，提供人力、物力、財力上的支持。只有各級建立強有力的組織領導體系，才能協調解決土地整治中的重大問題；只有各鄉鎮齊抓共管，全力配合，具體實施土地開發整治，使整個工作自始至終有人管、有人抓，才能保證土地整治工作的順利進行。

4.2 建立土地整治監督機制

土地開發整治，投入多，資金量大，從立項到施工驗收都必須有嚴格的監督管理機制。實施單位必須接受政府和相關部門的監督，監察、耕保、財務必須全程參與，發現問題，解決問題，要嚴格按規劃設計和方案施工，定期匯報工程進度和工程質量，技術人員要現場指導，工程才能順利實施。此外，要建立社會監督機制，接受社會監督。土地整治應該要農民全程參與，調動農民參與土地綜合整治的積極性、主動性。確保農村土地整理工作，真正做到利民、利鄉、利城[3]。

4.3 進一步加強后期管護工作

為確保竣工項目長期、穩定、有效發揮效益，鞏固土地開發整治成果，在土地開發整治項目竣工驗收合格后，整理中心要會同項目所在地鄉鎮人民政府，按照經批準的土地權屬調整方案，公平、合理地分配土地權益，確定土地所有權、使用權和其他權利，將土地和有關設施移交給村民委員會或村民小組，同時要不斷完善項目基礎設施后期管理機制，明確管護職責。項目所在地村集體與村民小組或承包人簽訂承包合同，落實好種植措施，做到“誰使用，誰管理，誰受益”，形成專業管護與群眾管護相結合、整體推進的良好局面，真正做到“整治一片、保護一片、顯效一片”，使土地開發整治成果由農民共享。

4.4 嚴管資金撥付

資金管理是項目順利實施的重要手段，是項目管理的核心，能否安全使用資金是項目實施成敗的關鍵。按照資金管理的有關規定，按項目資金設立專戶，實行專人管理、單獨核算、專款專用；對資金的撥付使用嚴格按照規定的程序，執行“先報后審再批用”原則，由施工方提出申請，實施單位和監理單位核實工程量，項目實施負責人認定，最后由項目法人代表批準；對資金使用情況進行跟蹤監督，保證資金使用的合理和安全；入賬票據必須是正規的稅務發票，報銷發票抬頭要一致，避免出現多種名稱，并加蓋施工單位公章；嚴格現金支出管理，工程款一律通過單位轉賬結算，避免現金支付；規范會計制度及會計科目設置，前期工作費、拆遷補償費、竣工驗收費、業主管理費、設備購置費、工程施工費支出嚴格按預算和《土地開發整理項目資金管理暫行辦法》等相關資金管理規定執行。

5 結語

農村土地整治是利民利鄉利城的好事，也是功在當代、利在千秋的好事。土地整治是驅動農村需求的有效途徑，中央要求采取更加直接、更加有力、更加有效的措施擴大內需促進經濟平穩較快發展，當前大力推進農村土地整治工作恰逢其時。

[1]鄖文聚.農村土地整治新思考.中國土地，2010（3）：54-56

[2]王國麗.加強農村土地整治前期工作的對策研究.國土資源，2010（3）：25-27

[3]郭金輝.開展農村土地整治，推進城鄉統籌發展.中外企業家，2009（6）：12-15

Discuss of rural land renovation

Chen shi-quan，Tang yan Zou wei-guo

Ning yuan county bureau of land and resources in hun, aHnu pnraonv iNnicneg yuan 425600

The rural land renovatioisn a fully staffed, it’s not only beneficiatl o people,bualt so the country and urban.I n recent years, to improvte he rural productioan nd living condition,as lso promot ing urban and rural developmeanst the startin g pointi n Our country, To protect arablel and, the constructioonf new countrysidaes the goal, depth integrate the land resources, the land use structure optimization,imptrhoev e fficiency of land use , Promotet he economicaanl d intensivue tilizatioon f land , explore a new way of the developmeonf t rural and urban areas, to speed up the development of urban and rural integrationV,i gorouslpy romote the socialist new countryside construction.

10.3969/j.issn.1001-8972.2012.10.129

陳世權（1975-），男，湖南寧遠人，本科，經濟師，工程師。主要研究方向為土地開發整理項目的資金及項目實施管理。

唐艷（1983-），女，湖南零陵人，碩士研究生。專業：土地資源利用與信息技術。

鄒衛國（1979-），男，湖南寧遠人，本科，助理工程師。專業：土地資源管理。