行政問責制的法律思考*

戴芳

（南京市行政學院科社教研部 江蘇 南京 210001）

行政問責制作為一項重要的行政法律制度是法治國家必備的制度，在西方國家已經得到實踐，并已積累了較為成熟的經驗。而在我國還是近幾年的事情，經過幾年的研究與實踐，我國從中央到地方相繼出臺了相關的法規、紀律規定和規范性文件。這表明行政問責制開始走上了常規化、制度化。然而，該制度不論是從立法上還是在執法實踐中，都存在著諸多問題，如何實現行政問責的法制化，如何系統構建我國的行政問責法律制度，是一個值得思考的問題。本文正是基于這種考慮，試圖從法律視角研究行政問責制問題。

一、制定我國行政問責制的法律依據

在一個以法治為愿景的國家里，任何行政制度都要嚴格遵守法律的規定，否則就是非法的。而隨著社會主義民主和法治建設的不斷推進，特別是行政法治建設的不斷推進，我國的行政問責制已經具備了充分的法理與法律依據。

（一）制定行政問責制的法律基礎——法理依據

在法理學及其法學中有一條核心原則是“權力必然要受到權利的制約”。權力制約原則是指國家權力的各部分之間相互監督、彼此牽制，以保障公民權利的原則。在社會主義國家人民是國家的主人。領導干部能否正確行使人民賦予的權力，在很大程度上取決于對權力的認知，能否處理好“為誰掌權，權為誰用”的問題。一則是正確處理好權力與責任的關系，權力與責任成正比，權力愈大責任愈大。二則是劃清公私界限，不能以權謀私，把權力放在為人民群眾謀福利上。三是行使權力的人要自覺接受各方面的監督。

（二）制定行政問責制的法律根本——憲法依據

憲法是國家的根本大法，是民主制度化、法律化的基本形式。在一個國家里，憲法具有最高的法律效力，是其他一般法律的依據。我國憲法第二條明確規定：國家的一切權力屬于人民，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。中央政府和地方各級政府只是權力機關的執行機關，它們對權力機關負責并報告工作。因此，政府的一切行為都必須有利于和符合全體人民的意志、利益和需求。

憲法第八十六條規定：“國務院實行總理負責制。各部、各委員會實行部長、主任負責制”。第一百零五條規定“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制”。實行首長負責制，使得行政機關的權責更加明確，有助于工作效率的提高，同時也為行政問責制的問責對象做出了確定，即行政機關的首長。憲法還理順了權力機關、行政機關、司法機關之間的關系。國務院對全國人民代表大會負責并報告工作，地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作。中央和地方各級代表大會還有權罷免由其選舉出的行政首長。人民法院和人民檢察院分別是國家的審判機關和法律監督機關，依法獨立行使審判權和檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。最高人民法院和最高人民檢察院要對全國人大和全國人大常委會負責，地方各級人民法院和檢察院則需對同級人大和常委會負責。這些內容為明確問責的主體中異體問責提供了相應依據。

（三）制定行政問責制的法律核心——行政法依據

行政法是指國家重要的部門法之一，是調整因行政主體行使其職權而發生的各種社會關系的法律規范和原則的總稱。《中華人民共和國行政許可法》從第七十二條到七十七條明確規定了行政人員違法實施行政許可所應承擔的責任。《中華人民共和國公務員法》第八十二條規定：領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務。第八十三條是公務員可以予以辭退的規定。第一百零一、一百零四條對違反公務員法所應承擔的責任。《中華人民共和國國家賠償法》第七條第一款規定：行政機關及其工作人員行使行政職權侵犯公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，該行政機關為賠償義務機關。這更是以明確的立法形式規定了行政應當承擔的法律責任。這些都為行政問責制的設立提供了行政法上的依據。

（四）制定行政問責制的法律保證——中央與地方法規依據

我國的政府主要官員基本上都是中共黨員，因此中國共產黨制定的一些法規對行政問責制的構建無疑起著積極的作用。如中共中央制定頒布的《黨政領導干部辭職暫行規定》對官員的引咎辭職和責令辭職的情況做了明確規定。《中國共產黨內監督條例（試行）》有關對重要情況通報和報告的規定，對于違反規定就要追究責任。這里體現的正是行政問責制中責任問題。《中國共產黨紀律處分條例》對紀律處分的種類，何種行為應該受到紀律處分，對失職、瀆職行為有關責任人員的劃分等都做了明確的規定。責任主體明確了，處分才能公正合理。《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》是我國目前一部系統的關于行政問責的規范性文件。它所涉及的內容十分廣泛，既包括問責對象、問責情形等行政問責實體性問題，也包括行政問責程序性規定，尤其值得一提的是程序性規定在整個文件內容中占據了一半分量，凸顯了程序是保證黨政領導干部問責正確進行的必要途徑。還有《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《全面推進依法行政實施綱要》、《黨風廉政建設責任制》等都有對行政責任的明確規定。這些黨內的法規所體現的內容實質上就是行政問責制的內容。

從地方上看，我國很多省、市地方政府，如重慶、浙江、海南、安徽、吉林、黑龍江等也相繼出臺了有關行政問責的規范性文件。此外，長沙、南京、合肥、哈爾濱等城市也相繼出臺了政府行政問責的專門性規定。這就為行政問責法制化提供了寶貴的經驗。

二、我國行政問責制的法律現狀

我國行政問責制雖然起步較遲，但其實踐發展之快、理論研究之深入還是值得給予肯定的。自2003年非典事件引發的“問責風暴”開始至今，各級黨政機關相繼出臺了一系列規章、文件和黨內規定，用以規范行政問責實踐的具體運作，尤其是《公務員法》出臺更是將引咎辭職納入法律調整范圍。與“問責”實踐相對應，學術界掀起理論研究熱潮，形成一系列理論研究成果，為行政問責向縱深的擴散和發展，起到了有力的推波助瀾作用。

但是，行政問責制無論是從實踐發展，還是從理論研究上看，仍存在諸多問題。就法律視角來看，行政問責制實施的最大制約是缺少一個完善的行政問責制法律體系。行政問責制適用的法規、條例散見于中央部門、地方政府等黨政機關有關的政策文件中，對諸如政治責任、經濟責任、道義責任、紀律責任、法律責任、直接的主要的領導責任、間接的次要的領導責任等劃分不清晰。行政問責需要變風暴式、政治式、人治式的問責為常態化、規范化、法治化的問責，變地方政府規章、黨內文件為更高位階的專門問責法律，需要規范行政問責的主客體，科學劃定合理的問責事由范圍，在界定責任體系的基礎上明確各類問責事由對應的責任和問責方式、問責程序，賦予行政問責更大的法律權威和更強的問責效力，推動我國的行政問責走上法制化、科學化、規范化的道路。

行政問責制在法律方面存在的主要問題是：

（一）僅有政策規定缺少法律規范

就全國范圍來講，目前涉及問責方面的規定不少，但基本上局限于有關政策性文件里，卻很少有以法律的形式加以規范。例如，我國關于問責方面的具有代表性意義的政策性文件主要有：《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》、《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》這幾個文件中只是針對的中共黨內領導成員，而沒有涉及非黨內的領導成員和政府非領導職務的公務員，即問責的對象沒有覆蓋到全體公務員。而且行政問責制僅僅是政策上的規定并沒有上升到法律的高度。

（二）現行行政問責制本身的法律缺陷

一是承擔責任的主體不夠明確。行政機關上下級之間、同級別的行政機關之間職能交叉重疊嚴重，權力界限模糊不清。一旦有重大責任事故、重大安全事故、工作執行不力等情況的發生，由誰來負責，負什么樣的責任，依現有法律法規責任人很難確定，追究起來也無從下手，很有可能會出現“替罪羊”的情況。

二是問責事由規定不夠具體。就目前而言，我國現有的各種法律法規和規章中，對問責事由的規定過于抽象、籠統，責任范圍不明確，彈性太大，難以執行。

三是責任承擔的形式規定不夠全面。完整的責任形式體系應該包括道德責任、政治責任、行政責任和法律責任。但是實際情況卻是各地行政問責制的規定中偏重于行政責任，而忽視了其它的責任承擔形式。尤其是法律責任和道德責任承擔力度不夠。一些黨政機關法律意識不強，出現問題只是注重追究工作上的行政責任，而回避了官員的法律責任。由于道德的滑坡，一些領導干部生活糜爛、生活作風不良被看做小事，不去追究道德責任。

四是追究責任的程序不夠清晰。譬如，一些法律法規中對官員引咎辭職的具體程序、引咎辭職人的責任如何追究、對引咎辭職如何監督等缺乏行之有效的具體規定和約束。

（三）保障行政問責制實施的相關配套制度缺失

要充分發揮行政問責制的各種功能，就需要一個與之相適應的外部制度環境使之形成合力、相得益彰，起到保駕護航的作用。然而與之相配套的制度環境尚未完全形成，相關配套制度缺失。

一是信息公開機制缺失。行政問責和政府信息公開密切相關，有了一個政府信息公開法律，但地方政府及部門制定實施細則缺失，導致現實中政府信息公開制度的實施并不理想。政務公開帶有政策色彩，缺乏制度保障；地方政府經常是“報喜不報憂”，缺乏監督機制；信息公開的范圍狹窄，很多應該公開的情況沒有公開。這就給實施異體問責造成了一定的困難。一些地方政府或者政府部門在面對信息公開的請求時，往往以還沒有信息公開實施細則來推諉。

二是績效評估機制缺失。政府績效主要是指政府在社會管理中的業績、效果、效益及其管理工作的效率和效能，是政府在行使其職權、實施其意志的過程中體現出的管理能力。要對政府及其官員進行責任追究必然離不開對政府工作的考核和評價，從而對政府或失職官員進行問責。但是，由于績效評估機制的缺失，如評估指標體系不科學、評估主體欠整合、評估方法單一和評估結果不佳等問題，造成評估缺乏客觀性、公正性，乃至阻礙行政問責制的實施。

三是救濟制度缺失。有權利就有救濟，這是法治的基本要求之一，任何權利都必須要設定救濟的途徑。為了保障被問責對象的合法權益，就需要在實施行政問責制的同時，建立起相關配套的救濟制度。然而，目前我國相關的行政救濟法規中，對被受到問責而接受處分的公務人員的救濟辦法規定不足，甚至處于真空狀態。在公務人員被問責后，往往不能獲得充分的救濟權利。

四是監督機制缺失。“行政問責”的權利主體理應是人民群眾，但這在實際中很難實現。“就目前我國的情況來看，行政問責幾乎全是由上級政府或黨組織促成啟動的，屬于傳統典型的‘自上而下’的體制內運作，作為權力機關和代議機構的各級人民代表大會反而未能主動地發出呼聲。這種僅僅是上級追究下級的責任，那么在上級需要承擔連帶責任的情況下，就難保問責結果的公正性。”這種監督機制的缺失表現在人大的監督優勢尚未充分發揮、司法機關的獨立性沒有保障、公民缺少有效監督途徑、新聞媒體監督乏力。

三、完善我國行政問責制的法律思考

盡管制定我國的行政問責制有較完備的法律依據（這只是前提條件），但不等于行政問責制就執行順暢、運行自如，許多方面需要亟需進一步完善。

（一）強化行政問責制的法治理念

行政問責制作為一種法律制度，它的構建與完善理所當然要納入法治的軌道，并要求至始至終貫穿法治理念。這里所說的法治理念，是指人們對法律精神的認知和法律價值的評價而形成的一系列的基本理念。法治理念包括法律至上、制約公共權力、司法獨立、信息公開、程序規范等豐富的內涵。國內外的法治理論與實踐表明，法治理念是行政問責制度得以構建的精神支撐，是法治國家執政的靈魂。

法治理念要求之一：行政問責制要有明確的法律依據（前已闡述），使其問責有法、依法問責。我們常說，責任重于泰山，從法律上看，就是說法律的尊嚴至高無上，法律底線任何人不得突破，所有的人在法律面前都是平等的，都要對法律的權利與義務負責，違反法律都要承擔相同的責任。

法治理念要求之二：公共權力要受到制約與監督，離開責任的權力是不存在的。行政問責制內在要求公務人員正確處理好權力與責任的關系。改革目標是從無限政府向有限政府轉變，權力也是有限的，權力的行使必然受責任的約束與檢測。

法治理念要求之三：作為問責主體的司法機關，應堅持司法獨立原則。司法機關在對行政權力進行監督時，應當固守法律的正義精神，不受任何行政機關和個人的干擾，公正的作出適用法律的正確判斷。

法治理念要求之四：行政問責制作為一種法律制度存在，要遵循程序正義原則。只有程序正義才能有效地約束隨意性，排除人為的干擾因素，使爭議處理按規則進行。

由此可見，法治理念處處、時時影響著行政問責制的構建，行政問責制也在各個方面體現著法治理念。行政問責制的構建離不開法治理念的指導，一個健全的法治社會不可沒有行政問責制。

（二）制定《國家行政問責法》

行政問責是建設責任政府的必然要求，政府的責任行為，不僅是一種理念，更是一種制度支撐。實施行政問責需要依法進行，“制度化”是行政問責制建設的關鍵問題。

目前，我國行政問責立法的滯后，已嚴重影響了行政問責價值功能的發揮。可以說，專門問責立法的缺失，已成為我國行政問責法制化進程中最大的制約因素。如前所述，我國已建立起從中央到地方，從法律到地方規章的行政問責規范體系，但是，這個體系并不諧調。我國涉及行政問責方面的全國性法律是2006年1月1日起實施的《公務員法》，但它不是專門的關于行政問責制的法律。《黨政領導干部選拔任用工作條例》雖專門設立了免職、辭職、降職一節，但指的是正常的工作變動，對于問責免職并沒有明確的標準。《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》雖說對行政問責做了較為詳盡規定，但也僅局限在中共黨內，仍不全面。其他行政問責規定多是屬于地方性的政府規章，在法律位階上與行政問責制度本身的功能不相匹配，法的效力不高，適用范圍不大，從而欠缺必要的權威性。尤其是由于全國統一的行政問責法的缺失，各地方的相關規定各自為政，導致行政問責實踐中，問責的事由、范圍、程序、標準、懲處尺度等方面標準不一，有失公允。基于此，國務院總理溫家寶在2010年8月召開的全國依法行政工作會議上的講話中，專章涉及健全行政問責制度，要求“研究行政問責立法相關問題”。因此，要想充分發揮行政問責制的作用，減少人為因素的干擾，就必須建立起長效機制，使其制度化、法制化，做到有章可循。

制定行政問責法可以說是確立行政問責制的直接法律依據。只有對行政問責制進行全國性的統一立法，才能擺脫現有在行政問責法理和實踐意義上的缺陷，使行政問責的法律依據更加明確、更加權威。在我國，制定專門的行政問責法，并不需要從頭做起，而是要對現有規范性文件進行整合，并在此基礎上進一步完善相關規定，真正實現由“人治型”問責轉向“法治型”問責。

（三）完善行政問責制的問責法定程序

從法的一般意義上說，程序是任何一項健全制度必不可少的要素。問責程序是行政問責制能否有效實施的重要保障，也是行政問責制沿著法治軌道進行的保證。行政問責制要走向合乎正義的行政制度，健全完備及公正嚴謹的程序設計是必需的。

一般而言行政問責的程序包括啟動程序、調查程序、決定程序、執行程序和對被問責人的救濟程序。

問責程序的基本要求，一是必須是透明的，能夠使問責全過程置于人民的監督之下。二是程序的公開性，缺少公開，一切暗箱操作，是很難保障人民能夠真正監督政府及其官員的。只有堅持問責公開，才能保證問責程序的公開透明，才能夠激發社會公眾參與積極性。至于公開的內容和范圍，要根據實際情況的需要和這種責任所影響到的范圍、程度來進行決定。三是問責程序的設計和運作應當講求效益，以最少的人力、物力、財力和時間的投入獲得最大的效果。為此，問責程序的設立應保證程序進行的迅速有效，程序應盡量簡化，應合理配置人力、物力、財力及時間資源。四是問責程序還應該是完備和具體的，具有很強的系統性和可操作性，有詳細的實施細則，不給隨意執行問責留下大的彈性空間。

總之，上述我們僅從法律視角研究如何完善我國行政問責制的。除此之外，完善行政問責制還要從問責主體、問責客體、問責對象、問責機制、異體問責、問責事由、問責方式等方面進行思考與研究。

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