事業單位分類：組織的多維視角分析

李強

（江蘇省機構編制委員會，江蘇 南京 210013）

當前，根據中央的統一部署，全國各地區各部門正在積極穩妥分類推進事業單位改革。分類推進事業單位改革，就是要按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別，根據不同事業單位的特點分別實施不同的改革和管理措施[1]。科學合理劃分事業單位類別，是分類推進事業單位改革的前提和基礎。研究分析事業單位分類，具有十分重要的意義。

一、研究視角

由于事業單位分類是分類推進事業單位改革的前提和基礎，關系到事業單位系統、組織整體戰略層面的變化，即組織使命、職能、目標、管理體制的調整[2]，也由于事業單位分類是由相關組織實施的，涉及到事業單位及其主管部門、操作部門、決策者等多方面主體。因此，事業單位分類是在組織中進行的，體現為一個組織的過程，運用組織理論，可以對事業單位分類進行較為細致深入的分析研究。

美國學者李·G·鮑曼和特倫斯·E·迪爾認為，由于組織是一個復雜的系統，很難采取單一視角就能理解組織全貌，只有整合相關領域的研究成果，才能全面、系統地認識一個組織。為此，他們提出了重構組織的系統方法論，總結了組織重構的四大視角：組織結構、人力資源、組織權術和組織文化。結構視角(structure frame)關注的重點是組織的架構——包括單元和子單元、規則與角色、目標與制度的設計——對決策和活動的影響和引導；人力資源視角(human resource frame)強調對人的全面理解，包括他們的優勢與弱點，理性與情感，渴望與恐懼；權術視角（political frame）把組織看作是競技場，在這個競技場上，資源是稀缺的，存在著競爭性的利益，人們為了權力和優越的條件而斗爭；象征視角（symbolic frame）關注精神與忠誠的問題，它把禮節、儀式、故事、英雄和神話等文化因素放在組織生活的中心地位。3

二、結構視角下的事業單位分類

如果將中國社會視為整個組織系統的話，那么行政機關、企業、事業單位由于各自功能定位的不同，因而在社會這個大的組織系統中應該界限分明，各得其所。具體來說，行政機關、事業單位、企業作為不同的組織形式，其區別主要體現在功能定位、服務手段、運行方式等諸多方面。其中，行政機關是依法對國家各項事務實施管理的公共組織，面向全社會實施行政決策、行政執行、行政監督等職責，體現國家強制力。事業單位是從事某項專門業務的實體，主要通過專業技術為社會和民眾提供公共產品和公益服務，不以營利為目的。企業按等價交換的原則向社會提供勞動產品和服務，獲取最大化利潤是其天然追求，實行自主經營、自我發展、自負盈虧。

由于歷史原因，目前不少事業單位功能定位不清，政事不分、事企不分。有的事業單位行使和行政機關一樣的行政職能，卻游離于行政機關應受的行政約束之外，缺少相應的監督管理，影響了行政管理體制的完善和政府行為的規范，導致政府公信力降低。有的事業單位面向市場，主要從事生產經營活動，基本不履行公益服務職能，卻掛著事業單位的牌子，享受事業單位優惠政策，游離于市場規則的約束之外，導致市場主體之間的不公平競爭。事業單位本來應以社會效益為首位，有的卻一定程度上偏離了公益屬性。這些問題的存在，扭曲了公共資源的配置，影響了經濟體制的完善和市場行為的規范，破壞了行政體制改革的推進和服務型政府的建設，阻礙了人民群眾日益增長的公益服務需求的有效滿足。

因此，必須適應深化行政管理體制改革和經濟體制改革以及發展公益事業的迫切需要，按照政事分開、事企分開的原則，對現有事業單位進行科學合理的分類，并在分類的基礎上有針對性地推進改革。具體可分為以下三類：一是承擔行政職能的事業單位，即承擔行政決策、行政執行、行政監督等職能的事業單位；二是從事生產經營活動的事業單位，即所提供的產品或服務可以由市場配置資源的事業單位；三是從事公益服務的事業單位，即為社會公眾提供公益服務或者為國家機關行使職能提供支持保障的事業單位。

三、人力資源視角下的事業單位分類

事業單位分類是由組織中的具體人操作執行的。正如俗話所說，“一千個觀眾就有一個人哈姆雷特”，由于每個人看問題的角度以及對政府與市場、社會之間關系等的認識不同，以致于人們對事業單位具體類別的劃分存在著不同的理解。具體來說，這種認知受以下幾種因素的影響：

一是社會建構認知。存在決定意識。經濟社會發展變化對認知有著深刻影響。如在計劃經濟年代，勘察設計機構都是為政府工程提供服務的，因而作為事業單位管理。但在市場經濟體制下，政府設立的勘察設計機構開始主動面向市場開展經營服務、尋求自我發展。同時，適應市場的需要，社會上的此類機構也多了起來。因此，當主要由市場配置資源時，原本作為事業單位管理的勘察設計機構需要轉企改制，必將成為人們的共識和政府的決策。此外，人都是生活在現實的社會中，因此思想和行為難免受到社會關系的影響。當相關主體與事業單位之間有著密切關聯時，必將對事業單位類別劃分施以影響，并且這種影響的程度，因相關主體所離決策中心的遠近、所處職位的高低而存在區別。

二是輿論影響認知。現代文明社會的一個重要特征是，政府決策和社會輿論形成良性互動。媒體常常能以其敏銳的視角，洞悉社會事件，形成輿論力量，影響人們認知和政府決策。這方面的鮮明例證莫過于幼兒教育體制的改變了。當報刊雜志輪番報道民眾反映“入園難、入園貴”的問題、當電視畫面實時播放八旬老奶奶在幼兒園門口整夜排隊入園報名后，以建設人民滿意的服務型政府、更加注重民生建設為己任的政府迅速回應，國務院專門下發了文件，將幼兒園辦園體制由此前的“以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規與非正規教育相結合”轉變為“政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制”，作為事業單位管理的公辦幼兒園的類別劃分也要相應調整。

三是利益決定認知。歸根結底，認知是由利益決定的。事業單位分類后，將針對不同類別的事業單位，采取不同的改革措施和管理方式。改革的總體方向是，從事生產經營活動事業單位將要推向市場，轉為企業，成為自我經營、自我發展、自負盈虧的市場主體；承擔行政職能事業單位要逐步轉為行政機關或將行政職能回歸行政機關；只有從事公益服務事業單位仍作為事業單位管理。因此，在事業單位分類時，基于對改革方向的認識和預期，出于對既得利益的不愿放棄，一些原本應當撤銷的機構仍想保留，甚至有的市場化程度已經很高的單位既不想放棄事業單位的名分，以期既繼續得到財政的支持并享受免稅等政策優惠，又一如既往地將精力放到經營上，實現利益最大化的目的。

四、權術視角下的事業單位分類

有的學者研究指出：“在對所有組織的研究中必須包括對其‘管轄因素’進行分析——即屬于組織管轄的因素、個體和群體——組織作用于它們，它們反過來影響甚至改變組織。”[4]事業單位分類，主要涉及事業單位及其主管部門、操作部門、決策者等相關主體。從分類工作流程看，首先由事業單位及其主管部門提出事業單位具體類別劃分建議，經操作部門審核后，由決策者最終確定。在此過程中，由于主管部門的技術性、輔助性、服務性工作由事業單位來承擔，由于主管部門掌握著事業單位的人財物等權力，也由于某些主管部門利用其掌握的權力資源，賦予事業單位某項壟斷業務或收費權，使事業單位可以獲得穩定的收益，并進而增加主管部門可控資源，事業單位及其主管部門對于事業單位具體類別的劃分認識一般不會出現分歧。由于事業單位被劃入不同類別意味著今后不同的改革方向和管理方式，由于涉及利益調整，事業單位及其主管部門十分重視事業單位具體類別的劃分結果，并會充分發揮主觀能動性，以期影響分類結果。操作部門則按照既定的標準，對事業單位類別劃分進行審核把關。這樣，由于受認知及利益的影響，出于對政策理解和把握程度的差異，不同主體對事業單位的類別劃分就會存在不同意見。分類過程中，事業單位及其主管部門會與操作部門進行激烈爭論和討價還價，甚至以各種形式向決策者宣傳主張。操作部門也會積極協調，反復解釋，進而適時調整，并做好匯報說明工作。決策者綜合各方面的情況，作出最后決策，確定事業單位類別。

因此，如果將事業單位及其主管部門提出分類建議方案作為輸入、將最終分類結果作為輸出的話，那么從輸入到輸出的過程，可以說是一個有關方面相互博弈、溝通協商、甚至妥協折中的過程。事實上，有些研究已經大體揭示了這一過程，如在對鄂爾多斯市和包頭市事業單位分類改革調研中，學者發現對事業單位的分類，分類操作部門與事業單位及其主管部門存在較大的分歧，最終的結果是搞了許多折中的。[5]在對事業單位分類具體操作者的實地調研中，他們的工作體會也提供了這方面的佐證。有的操作者這樣說：“從主管部門原來上報的事業單位分類方案看，普遍存在往上靠的現象，即原本應為從事生產經營活動的向從事公益服務的靠，從事公益服務的向承擔行政職能的靠。我們嚴格按照標準，認真審核把關。如在認定承擔行政職能的事業單位時，對于部門自行委托承擔行政職能的一律不作為認定依據。分類過程中，對事業單位及其主管部門作了大量磋商溝通、解釋說明工作。對經溝通仍然形成不了一致意見的，則將相關情況及意見建議報黨委、政府領導審定。當然，有些事業單位在進一步了解實際情況后，也作出了相應調整。”

五、象征視角下的事業單位分類

組織的象征視角有時也被稱為組織分析的新制度主義學派。在分析受制度環境影響組織因而呈現趨同性時，迪馬吉奧和鮑威爾揭示了三種具體機制：一是強制機制；二是模仿機制；三是規范機制。[6]事業單位分類，同樣受這三種機制的作用。

（一）強制機制

強制機制指的是制度環境通過政府法令或法律制度強迫各個組織接受有關的制度和管制。具有國家主義與法團主義傳統的民族—國家，往往更有可能成功地使用強制機制，即通過規制性權力來推廣創新和改革。[7]在處于社會轉型過程中的中國，很多決策都是通過政策的形式作出和推行的。在已然推行的改革實踐中，有的政策文件對相關事業單位的類別劃分作出了明確規定。典型的如《中共中央國務院關于深化文化體制改革的若干意見》（中發〔2005〕14號）明確，根據其不同的性質和功能，對現有文化事業單位實行區別對待、分類指導，適用于不同的改革要求。具體規定：“國家興辦的圖書館、博物館、文化館（站）、科技館、群眾藝術館、美術館等為群眾提供公共文化服務的單位，為公益性文化事業單位。黨報、黨刊、電臺、電視臺、通訊社、重點新聞網站和時政類報刊，少數承擔政治性、公益性出版任務的出版單位，體現民族特色和國家水準的藝術院團，實行事業體制，由國家重點扶持。其他藝術院團，一般出版單位和文化、藝術、生活、科普類等報刊社，以及新華書店、電影制片廠、影劇院、電視劇制作單位和文化經營中介機構，黨政部門、人民團體、行業組織所屬事業編制的影視制作和銷售單位，逐步轉制為企業。”這樣明確的政策規定為事業單位分類提供了直接的、權威的依據，也為相關方面普遍接受。此外，如前所述，當有關方面對事業單位具體類別劃分存在不同意見而需要提請高層決策者決定時，實際上正是借助了高層權威的力量，體現了強制機制的作用。

（二）模仿機制

模仿機制指的是各個組織模仿同領域中其他組織特別是成功組織的行為和做法，這主要源于環境的不確定性。由于分類推進事業單位改革最初是自下而上地探索進行的，對事業單位具體類別劃分缺少統一的規定，也由于事業單位本身類型多樣、情況復雜，在缺少統一規定的情況下，各地在事業單位分類過程中難免左右對照、相互攀比。在此過程中，正如學者研究發現的那樣，作為社會場景中的實踐行動者，組織會根據自己在制度環境中的定位來模仿同類組織的做法。也就是說，環境中的不確定性經由相對身份這一社會濾鏡而被過濾，行為信號于是不再是不確定的。在地位向度上的模仿程度的變化，因而是一個社會地位不同的行動者將地位付諸于行動過程的指示。[8]在事業單位分類實踐中，相關主體模仿的主要是與其地理位置、經濟社會發展水平等方面相當的周邊地區的做法。

（三）規范機制

規范機制指的是社會規范對組織或個人所扮演的角色或行為規范的約束作用。在管理實踐中，國家針對事業單位的不同特點，形成了有所區別的管理模式和制度安排，社會上對不同事業單位之間的功能定位、運作方式等也逐漸形成了共識。如對有的事業單位，不僅由法律法規授予承擔行政職能，而且實行參照公務員法進行管理，在管理運行上與行政機關已無區別。此種情況下，肯定不能將其劃分為從事生產經營活動的事業單位。又如對醫院等事業單位，一貫以來實行差額補貼，并鼓勵支持社會力量興辦這方面的社會公益事業，客觀上已經形成多層次、多元化的發展格局。這種已然形成的社會規范影響著事業單位分類過程，并且來自社會規范的力量越強，越容易形成對事業單位具體類別劃分的共識，事業單位分類工作也就更加容易開展。

六、結語

當前，全國各地區各部門正在按照中央明確的分類推進事業單位改革的目標原則、工作步驟，有序開展事業單位改革工作。其中，科學劃分事業單位類別，是一項最基礎性的工作。基于上述分析，建議從以下幾個方面，做好事業單位分類工作。

一是嚴格標準。在對事業單位進行分類時，要嚴格掌握標準，不能簡單地以機構名稱、經費來源、人員參照公務員法管理等作為分類依據，而要深入分析事業單位的社會功能及其承擔的職責任務，并嚴格審核其職能來源。

二是細化政策。為避免相互攀比引起的矛盾，防止各地把職責任務、運行方式基本相同的單位劃入不同的類別，上級要研究制定事業單位類別參考目錄，供各地分類時參考。也可參照文化體制改革做法，分行業自上而下地劃定事業單位類別。

三是充分溝通。在制定事業單位類別參考目錄時，上級可組織下級及相關單位研究討論，并利用專家學者、人大代表、政協委員等社會力量，經過多方協商、充分溝通，確定參考名單。在分類過程中，相關部門要深入開展調研，全方位掌握情況，并按照規定的程序和權限，確定事業單位類別。

四是動態調整。隨著經濟社會的發展，人民群眾公益服務需求的程度和水平、市場配置資源的能力、社會組織的發展壯大以及國家政策調整

等因素也將發生相應變化，因此事業單位分類將會表現為一個動態的過程。

[1]新華社.全國分類推進事業單位改革工作座談會在北京召開[EB/OL]http://www.gov.cn/ldhd/2011-06/02/content_1876045.htm.

[2]祁光華.事業單位績效工資制理性分析[J]中國行政管理，2010.(6).

[3][美]李·G·鮑曼、特倫斯·E·迪爾.組織重構：藝術、選擇及領導（第三版）[M].桑強等譯.北京：高等教育出版社，2005.

[4][法]克羅戴特·拉法耶.組織社會學[M].安延譯.北京：社會科學文獻出版社，2000：56.

[5]李春林、張國強、趙首軍.事業單位分類改革中面臨的深層次問題及其啟示——來自鄂爾多斯市和包頭市事業單位分類改革的調研報告[J]中國行政管理，2008 (8).

[6][美]沃爾特·W·鮑威爾、保羅·J.迪馬吉奧.組織分析的新制度主義[M].姚偉譯.上海：上海人民出版社，2008：72～79.

[7][美]W·理查德·斯科特.制度與組織——思想觀念與物質利益（第3版）[M].姚偉等譯.北京：中國人民大學出版社，2010：142.

[8]張永宏.組織社會學的新制度主義學派[M].上海：上海人民出版社，2007：245.