公私合營（PPPs）模式的國際實踐評述

吳 梅

（成都廣播電視大學，四川 成都 610051）

公私合營（PPPs），簡單定義為公共部門和私人部門的合作機制安排，如今引起世界各國的極大興趣。但PPPs究竟是什么，至今并無一致意見。有人認為PPPs是在公共服務中通過競爭性投標來代替傳統的合同外包的新的政府治理工具；有人則認為PPPs只是公共管理的另一種表達方式，即旨在建立一套讓私人部門進入公共服務提供領域的程序[1]；也有人則將PPPs視為解決基礎設施的新手段，如隧道的修建和港口更新等[2]；甚至還有人將“合同外包”和PPPs相互替換使用。

就私人部門和政府部門提供服務誰更有效的問題，引發了長期的爭論。盡管有一系列新的術語用于描述PPPs，即PPPs被稱為替代合同外包和私有化的主要方式，被認為是實現公共部門和私人部門強強聯合的質的飛躍。PPPs被認為是管理那些提供公共服務的組織的新方式。歷史經驗表明，公共部門和私人部門總有某種程度的合作[3]，合同外包數量繁多。我們見證了許多作為伙伴關系模式進行早期合作的安排，從伙伴關系發展歷史來看，關于效率、服務質量、公私部門的責任問題一直爭論不休。現在，PPPs也成為政府“第三條道路”的重要原則。

對PPPs的研究引起人們的廣泛關注，原因有三：一，有必要重新審視對PPPs的界定，以便明確是否需繼續對這一理念進行經驗研究。二，有必要對 PPPs在世界各國的應用進行經驗總結，以便我們能更好地理解什么是PPPs。三，政府部門已經通過比以前更加具體和意義深遠的合同與私人部門建立長期商業合作關系。政府部門以公民的名義承諾的巨額資金使這種經驗研究更加重要。如在布萊爾政府中，Edwardsetal.報道了英國政府為563項私人融資提供355億英鎊的擔保[4]。在其它國家，伙伴關系也非常盛行。如澳大利亞，根據Gray的統計，近期有超過200億澳元的私人資金以五年期限注入公共服務領域5。

一、學界對PPPs的界定

對PPPs的界定有兩個主要流派：即“治理工具”流派和“文字游戲”流派[6]。

（一）作為治理工具和財政安排的PPPs

許多觀點認為，之所以引入PPPs是因為這種模式可以使公共部門和私人部門同時受益。道理很簡單：公共部門和私人部門都有各自的優勢，如果將這些優勢進行組合，結果會優于兩者單獨行動[7]。在文獻中學者們一致認為，風險分擔是兩個部門進行聯合的主要因素。合作可能生產新產品或提供新服務，而這些產品或服務由公共部門或私人部門單獨進行則可能根本無法提供。

更正式一點來看，荷蘭公共管理學者Van-Ham和Koppenjan通過制度來界定PPPs。即“公共部門和私人部門通過一定時期的合作共同生產產品和提供服務，共同分擔風險和成本，共同提供與這些產品和服務有關的資源”[8]。這個定義有幾個優點：第一，該定義強調了合作的長期性。合作不應僅限于短期合同。第二，該定義強調了風險分擔應是合作的重要考慮因素，同時也強調了應分擔的其他因素。伙伴關系中的合作雙方應受相同條件的約束，雙方都應承擔一定的風險。第三，雙方合作生產某種產品或提供某種服務，并且雙方將通過共同努力而從中受益。

基礎設施項目有多種形式，包括BOT(buildown-transfer)，BOOT(build-own-operate-transfer)，以及回租（sale-and-lease-back）。回租指地方政府出售他們的建筑物然后再從一個金融機構手中以20～30年合同形式租回使用。從基礎設施角度對PPPs的界定更為狹窄。如Campbell提出，PPPs可簡單界定為“公共基礎設施的設計、建設、融資和維護，或者由私人部門通過一份長期合同來建設公共設施。”[9]

總之，PPPs至少涉及兩個維度。第一個維度是資金：公共部門和私人部門在PPPs安排中如何進行融資？第二個維度是組織：公共部門和私人部門是如何緊密聯系的？

對PPPs的使用還有許多其它模式。如它是匈牙利提供公共服務和發展公民社會的一種工具，是歐盟發展社區建設的一種機制。在美國，PPPs傳統上是城市重建和城區經濟發展的主要手段。正如奧斯本所言，“PPPs也成為聯邦政府和州政府恢復城市社區，以及在美國社區中以社區為導向的處理政府危機的主要手段”[10]。PPPs理念至少包含有五種制度安排：聯合生產和風險分擔的制度合作——荷蘭港務局就是這種安排的代表[11]；基礎設施建設的長期合同，對長期合法的合同實施結果進行嚴格具體的規定，以英國為代表[12]；公共政策網絡，強調松散的利益相關者間關系[13]；公民社會和社區發展，伙伴關系作為文化改變的象征，如匈牙利和歐洲[14]；城區重建和市區經濟發展，如美國，追求地方經濟發展和城區重建的投資組合[15]。

顯然，PPPs包含了范圍廣泛的治理類型，而不僅僅限于英國的私人融資（PFI）形式或美國的合同外包。盡管它們并不相互排斥，但它們覆蓋了大量的領域，每個領域都強調不同的特征和機制。每種PPPs模式也不同于那些傳統的合同外包：長期性、基礎設施建設決策中扮演重要角色、大量的資金流、以及較大的風險。每種PPPs有不同的責任形式，以確保這種治理模式將公共責任維持在一個較高的水平。

（二）作為“文字游戲”的PPPs

對PPPs的另一種代表性觀點是將其當作一種“文字游戲”。當然，如Linder指出，PPPs含義中有“多重語法”問題[16]。在此哲學理念下，PPPs是用于掩蓋其它戰略和目的的文字游戲。其中一個目的是私有化和鼓勵私人部門替代公共組織提供公共服務。私有化的擁護者薩瓦斯在他的書中公開承認“合同外包”和“私有化”是使公民反對的表述方式，而諸如“替代提供”以及現在討論的PPPs則被接受，從而使私人部門能夠在公共服務提供市場分一杯羹。因此，Teisman和K lijin，Linder以及Savas均一致認為，其實PPPs與之前不被認可的術語如“合同外包”和“私有化”密切相關。

許多政府部門都盡量避免使用“私有化”和“合同外包”而更傾向于用伙伴關系這一表達方式，這也許是因為在公共管理領域，隨時間的推移需不斷更新其術語表述方式，也或是以不同、但更引人注意的術語推行并實踐同一政策。就這點而言，研究人員應謹慎使用PPPs經驗分析方法。對文字游戲的分析以及政府如何有意改變演說的方式以獲得支持者的選票已成為公共政策分析的中心內容。毫無疑問，PPPs已成為描述政府新制度安排的流行術語。英國布萊爾政府便是強調公私合作尤其是 PPPs的主要代表。

PPPs涵蓋了多方面的內容，不能簡單地判斷PPPs是否是私有化的下一步；是否是我們正進行的更好界定和評估公共部門績效的新舉措；是否是在不同時期促進經濟繁榮的新設計。也許PPPs現象涵蓋了這一切，我們需要了解的是每種伙伴關系的績效。

二、對PPPs的評估結構

對PPPs的綜合評估需評估其五種類型，除此以外，對PPPs的評估需從政府引入伙伴關系設定的目標開始。為實現伙伴關系安排的多樣性，五種PPPs類型有大量潛在的目標設定。在此，我們僅討論一種PPPs的績效狀況——即英國的PF（I私人融資）類型。對這種模式，我們簡單評估其取得成功的程度。通過審視國際實踐經驗，探討PFI類型的PPPs運作情況，這種PPPs與其它方案相比對公民產生何種結果？在此變化過程中誰是獲益者，誰又是失利者？

許多概念框架有助于我們更好地理解和管理PFI型的PPPs，類似的概念框架提示我們：此種PPPs包含了一系列連續的活動（包括融資、設計、開發、經營和擁有），這些活動要么立足于公共資金安排，要么立足于私人資金安排[17]。類似的PPPs在其應用領域很少受到政策限制，此種伙伴關系包括建筑物和隧道的修建、港口的開發、體育場館建設、污水處理系統、監獄的修建和管理、教育、交通以及諸如美國的福利提供和緊急情況的處理等社會服務領域[18][19][20][21][22][23]。

（一）對PFI的評估

首先，我們需認識到評估PFI的依據隨時間變化而變化，就如外包政策決策背后的依據一樣具有某種程度的易變性。如Edwards等指出的一樣，其依據最初是根據公共部門債務水平決定的、對宏觀經濟的考量，后又轉變為更加直接的資金使用效益的考量。因此，PFI型PPPs由兩個承諾支撐：因使用了私人資本，與傳統的基礎設施提供安排相比，PPPs模式會導致：（1）減輕政府部門預算壓力，使政府有更多財力用于其它優先策略；（2）資金使用效益更高。就如私有化一樣，PFI型PPPs也充斥著許多虛夸的評論，一方面給予其極高的評價，但另一方面也對其進行激烈的批評。如Bowman指出，在英國，PPPs被視為“對納稅人的再次壓榨”，私人投資者被視為“劫持所有贓物逃之妖妖的強盜”[24]。在加拿大，PPPs被描述成令人記憶深刻的幾個短語：“問題，問題，還是問題”[25]。事物都有兩面性，從好的一面看，PPPs被那些贊同者稱為“天堂里的婚姻”。我們現在被政府關于PPPs將以低成本、高效率和減輕政府預算壓力等承諾所淹沒，強化監督和責任感的培養，同時通過對投資者的信心重塑來促進此類改革。

（二）對PFI中兩個承諾的分析

對于上述兩個承諾中的第一個，即私人資本的進入使政府有更多財力用于其它優先策略。事實上，與傳統的用公共資本建設的基礎設施相比，私人資本真的能建設更多的基礎設施嗎？對英國20世紀90年代的研究表明，事實并非如此。在英國，私人融資建設的基礎設施僅僅是對以前用公共資本建設的簡單替代[26]。另外，邏輯上我們希望通過私人融資提供基礎設施不會減少政府對這類設施的最終責任。因此，最初認為私人融資建設基礎設施可以減輕公共部門的財政赤字壓力，而且可以提供更多的基礎設施在很大程度上是錯誤的。

對于第二個承諾，即通過PPPs建設基礎設施其資金使用效益更高。這一觀點更值得仔細考察。這些證據是如何累積起來的呢？在 Hall早期的著作中，他仔細分析了英國的經驗，指出PFI的資金使用效益取決于私人部門參與的效率提高而非對較高資金成本的補償，在缺乏精確的和毫無爭議的比較標準的情況下，很難獲得對此問題的確鑿證據。他展示了早期英國PFI在提供公共服務中節約了大量成本的證據，如通過PPPs修建的兩所監獄，成本節約了大約10％；“全國保險記錄系統”合同，與同等的公共部門項目相比節約了大約60％。然而，這些案例大概是在英國的合同存在大量不確定性以及經理們出于政治原因，需報告成功的成本節約案例，而且他們知道長期合同的結果常常是不確定。總之，Hall不過將這些所謂的績效證據看作是“為樂觀主義提供些許依據”[27]。

三、PPPs對效益的影響

（一）PPPs使效益提升

以下數據表明 PPPs能使效益得到顯著提升：對安達信會計師事務所29個案例的分析表明其節約了17％的成本；對英國國家審計辦公室7個案例的分析表明其節約了 10～20％的成本，Shepherd認為10～30％的成本節約是比較合理的[28]。這些成本節約主要是風險由公共部門向私人部門轉移的結果。Pollitt的后續研究也證明了這一點。他指出，公共政策研究機構認為PFIs“在監獄和道路建設方面是成功的，但在醫院和學校項目上其價值極為有限”[29]。更重要的是，他總結了國家審計辦公室的調查結果，發現10個重要的PFI案例中，每個案例的價格都很低，其中有8個案例資金的使用效益較好。對PPPs最新的支持證據來自Mott-Macdonald和國家審計辦公室2003年的資料，兩者均稱PPPs遠比傳統方式更高效，并將基礎設施的提供控制在預算范圍內。

（二）PPPs使效益下降

然而，就如同私有化一樣，關于PFI型PPPs效果的證據并非呈一邊倒趨勢。從英國實踐來看，Pollock，Shaoul，Vickers等學者對PFI涉及的廣泛領域包括道路、醫院、鐵路運輸等展開了激烈的批評[30][31]。Monbiot在指責英國政府沒能代表公共利益時，甚至將PPPs描述為“由財政部領導的公開的欺詐和做假賬”[32]。從國際上看，也有很多批評的聲音。美國評論員如Bloom field，Westerling和Carey發現，在馬賽朱塞州教養所項目中，實施經驗表明，通過合約購買比常規購買方式費用高7.4％，并且，“昂貴的促銷方式”向公眾掩蓋了真實成本和風險[33]。在歐洲，Greve將法魯姆（Farum）PPPs案例視為“丹麥公共管理史上最大的丑聞”[34]。法魯姆事件導致公眾稅收增加，地方政府債務增加，而且前市長至今仍在監獄服役。澳大利亞學者Walker也認為PPPs的資產負債表誤導了企業的責任意識，指出PPPs腐蝕了議會和公眾的責任感[35]。Shaoul從政府角度出發，將PPPs描述為“意識形態的沼澤”。她舉出了一系列失敗的私人融資案例：涉及資金使用效益的那些項目幾乎完全依賴于風險的轉移，風險轉移所需的資金恰好就是為了實施PFI機制所需的資金。那些私人公司獲得的、“稅后返還給股東高達86％的資金”的高收益投資項目，有幾莊再融資丑聞，如失敗的IT項目和風險轉移安排意味著風險根本沒有轉移給私人部門，而仍由公共部門承擔。所以Shaoul得出，事實證明，PFI成本極高，而且缺乏從過去經驗教訓學習的責任意識。她認為，伙伴關系是“犧牲多數人的利益使少數人獲益的政策安排，無法保障任何民主授權。”[36]

四、澳大利亞的實踐經驗

（一）實行PPPs并不代表政府責任的轉移

澳大利亞關于PPPs績效的實踐證據也不完整。English指出了維多利亞州拉托羅布地區醫院的失敗案例，提示我們對PPPs資金使用效益評估的重要性和困難性。一個長達20年的BOO項目，合同剛實施2年便宣告失敗，原因在于對該項目的混合資金模式理解錯誤，以及額外補充資金的不及時[37]。同樣，English發現在州政府提供的資料中，關于支撐PPPs的公共部門的比較標準的計算方法以及資金安排并未根據信息自由法案向公眾公布——這的確是不完善的PPPs安排方式。上述醫院案例不僅是私人醫院在財政安排上的失敗，也是政府治理的失敗。對English的研究進一步解釋表明，政府的行為并非明智，也并非是掌握了足夠信息的購買者。政府接受了一個不可持續的價格投標，沒有對公共服務的提供標準實行比較分析，也沒有認識到政府是不能將醫院提供這類社會責任轉移給私人部門的。

（二）PPPs與政府治理

Hodge也研究了澳大利亞的經驗，注意到其在私有化、競爭、外包及服務購買等方面的政策邏輯軌跡，以及澳盡力復制布萊爾政府做法的愿望。在48個項目中，他仔細研究了近期的3個項目發現，盡管大部分商業風險得到了有效管理，但政府治理并不成功。政府治理風險因PPPs似乎有所增加。對這些項目而言，大多數交易都是政府和私人部門之間雙向進行的，沒有公民的參與，政府部門官員出于政治考量，明顯是在保護投資者的投資回報，而非公共利益。缺乏合理的商業安排，政府部門為了政治目的而希望加速推進項目建設，這些都是以上論斷的最明顯的證據。Hodge指出政府部門已經從傳統的服務角色轉向政策擁護者角色，結果，政府部門發現自己陷入各種利益沖突的泥潭，扮演著政策擁護者、經濟發展促進者、公共資金融資者、合同糾紛調節者、合同簽字人和計劃者等角色[38]。因此，需要進一步研究對長期公共利益的保護問題，尤其需要注意公眾對PPPs低透明性和復雜的交易過程的關注問題。

除了贊成和反對PPPs的證據以外，與事實相反的問題也極為關鍵。一方面，明確的“替代方案”和對哪些私人融資計劃進行評估模糊不清。另一方面，歷史經驗提醒我們，倫敦地鐵有（公共所有權下）“超預算、延時完成投資”的歷史。

結論

PPPs的發展經歷了長期的歷史演變，如今，它在全球仍顯示出方法上的多樣性。為了解決全球對PPPs術語的多種使用，有必要對社會（組織）伙伴關系和經濟伙伴關系進行明確區分。當然，當前以私人融資為主的伙伴關系是伙伴關系大家族中的重要代表，盡管我們常常只從狹窄的商業角度審視這種關系。從全球范圍來看，PPPs的實踐既有成功經驗也有失敗教訓。毫無疑問，我們也看到一些廣受好評的關于公私合營的政策得以實施。同樣，對PPPs（如英國PFI型伙伴關系）的評估在現實中就其實施效果而言也存在互相矛盾的證據。

考慮到PPPs項目合同的長期性（一般橫跨幾十年），目前對這些項目進行評估還為時太早，因而還不可信——公民對這些項目付費面臨許多不確定性。對PPPs的盲目贊揚需謹慎，并且需對其進行仔細評估，以保證政府部門在修建基礎設施時能保持政策實施效果的高標準，從而滿足公民和私人部門的需求。畢竟，好的政府應該是有效的和負責任的政府。

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