社會資本視角下的“治安中心戶”防控機制芻議

□王蘇醒

（南京森林警察學院，江蘇 南京 210046）

社會資本視角下的“治安中心戶”防控機制芻議

□王蘇醒

（南京森林警察學院，江蘇 南京 210046）

為滿足農村地區維護社會治安的新需求，以廣泛調動民力資源，以農村群眾參與、合作及自治為主要價值取向及運作基礎的“治安中心戶”防控機制應運而生。該機制運行所依靠的信任、參與以及建立在規范之上的合作網絡恰恰是社會資本理論所強調的。針對該機制在運行中出現的問題，要善于利用和改造傳統型社會資本，同時要加強法治建設，加大對現代型社會資本的培育。

社會資本；治安中心戶；防控機制

自19世紀70年代末以來，廣為政治學、經濟學、社會學及管理學等學科領域及相關學者所關注的社會資本理論，在百家爭鳴的研究背景下，越來越多地提供著一種研究視域和分析框架。本文以社會資本為研究視角，分析社會資本與“治安中心戶”防控機制的內在關聯性，并就如何利用社會資本理論推動該機制的完善作些論述。

一、社會資本概念的提出及發展

自從1977年經濟學家洛瑞（另譯為盧里）提出“社會資本”一詞以來，以布迪厄、科爾曼及普特南為代表的主要學者從不同學科研究背景及研究視角，對 “社會資本”這一概念進行了較為豐富的拓展。1980年法國的社會學家皮埃爾·布迪厄在 《社會學研究》中正式提出社會資本這一概念，并對之作出相對系統的分析。他指出,“社會資本是一種通過社會關系網絡的占有與支配而獲取的各種資源”。“社會資本是實際的或潛在的資源的集合體，那些資源是同對某種持久性的網絡的占有密不可分的，這一網絡是大家共同熟悉的、得到公認的，而且是一種體制化關系的網絡。”［1］詹姆斯·科爾曼認為“社會資本是存在于人際關系結構之中的社會結構要素”。［1］哈佛大學社會學教授羅伯特·D·普特南是繼布迪厄、科爾曼后又一里程碑式的人物，他將社會資本概念引入政治學民主治理的研究領域。在其著作《使民主運轉起來》中，他指出社會資本是“能促使整體效率提高的社會信任、互惠規范和公民參與網絡的總稱”，“是人們之間的一套‘橫向的聯系’”，“指的是社會組織的特征，例如信任、規范和網絡，它們能夠通過推動協調的行動來提高社會的效率。”［2］

盡管目前學術界有關社會資本概念的界定眾說紛紜，莫衷一是，然而社會資本理論所強調的以信任、互惠及合作為基礎的成員之間的網絡機制，無一例外是大家都能認可的理論框架。

二、社會資本與“治安中心戶”防控機制的內在關聯性

（一）“治安中心戶”的含義。所謂“治安中心戶”，筆者認為，它是農村社會治安防控體系中的一個基層群眾自治組織單位。具體地說，根據農村社區地域及社會人文結構特點，由公安派出所按照居民彼此間地域關系、鄰里關系、親緣關系等合理劃分治安片區，通過群眾選舉、民主推薦、組織認定等方式確定一戶為治安中心戶。“治安中心戶”防控機制就是通過明確權責和獎懲措施，充分發揮中心戶作用，維護好當地的社會治安，通過專門工作與群眾工作的有機結合，在農村鄉鎮建立起以“派出所為龍頭、治保會為橋梁、治安中心戶為載體”的新型農村治安防控體系。［3］

（二）社會資本與“治安中心戶”防控機制的關聯性。結合德國社會學家馬克斯·韋伯所提出的“價值理性”和“工具理性”的概念，筆者欲從“價值”和“工具”兩個層面來剖析兩者之間的關聯性。

1.從“價值”層面來講。馬克斯·韋伯認為“價值理性”是“通過有意識地對一個特定舉止的無條件的固有價值的純粹信仰，不管是否取得成就。”［4］由此可知，從價值層面來分析人類行為時，主要強調對價值目標的無條件追求。“治安中心戶”防控機制所強調的價值取向，筆者認為可以總結為“民主、參與、合作、互惠及責任”，即建立在普遍信任之上的合作及互惠的開展，推進村民自治的進程，進一步壯大公共空間，培育村民的公共精神及公共責任。具體體現在以下兩個方面。

其一，鄉村社會的“信任”是農戶普遍參與“治安中心戶”防控機制的重要基礎。作為農村社會治安防控體系構成部分的“治安中心戶”防控機制是一個開放的綜合體系，不僅需要制度的創新、物質層面的保障，更需要正確把握價值方向。事實上,治安防控凝結著信任、關愛等人文屬性是由防控活動和防控體制的本質所決定的。［5］為此，建立在非法理關系之上的傳統鄉村社會的信任、互惠及鄰里往來等習俗以及宗族、宗教等非正式制度相比制度化的法律規范，在更深層次上影響和制約著人們的思想及行為。這些非正式制度恰恰是傳統型社會資本的主要表現形式。

社會資本根據來源及建立基礎的不同，可以分為傳統型和現代型社會資本。傳統型社會資本是基于血緣、親緣及地緣關系等生成的一種社會資本,主要包括傳統觀念、習俗及網絡等。與之相對應，現代型社會資本則是建立在公民義務權利基礎之上的,以現代法理關系為基礎的,以非政府組織、自治組織及社會中介組織等民間團體組織為載體的一種社會資本。中國的農村社會是一種“鄉土社會”，即“一種并沒有具體目的,只是因為在一起生長而發生的社會。”［6］“鄉土社會的信用并不是對契約的重視，而是發生于對一種行為的規矩熟悉到不假思索的可靠性。”由此可以看出，中國農村的社會資本主要是建立在非法理型關系基礎之上的特定信任，即以地緣、親緣及血緣關系為基礎的傳統型社會資本。盡管隨著市場經濟發展的深入，農村社會受社會分工及專業化等因素的影響，傳統型社會資本在農村社會日趨衰落，然而，由于尚未廣泛建立起現代型社會資本，“瘦死的駱駝比馬大”，傳統型社會資本仍在農村社會擁有一席之地。

“治安中心戶”防控機制從實施理念的定位、治安區域的劃定及中心戶長的推選等方方面面都體現出“從熟悉中取得的信任”是該制度得以運行的重要基礎。

其二，“治安中心戶”防控機制促使普遍參與、合作互惠及公共責任感的逐漸增長。農村社會資本的發展要兼顧“存量”和“增量”兩方面。從“存量”層面講，要對現有的傳統型社會資本進行改造，挖掘其積極作用；從“增量”層面講，要加強制度建設進程，增加建立在公民權利和義務基礎之上的現代型社會資本的規模。“治安中心戶”防控機制在利用傳統型社會資本的同時，還能給現代型社會資本的孕育提供契機。“治安中心戶”防控機制的構建是完善農村治安防控體系的過程,更是農村社會資本轉型的過程。

亨廷頓曾指出，“樹立道德需要信任；信任必須具備可預見性；而可預見性要求有規律的，制度化的行為模式。”［7］由此可見，“治安中心戶”防控機制在堅持“民主、參與、合作、互惠及責任”的價值取向前提下，為實現價值目標，還制定了一系列制度及規范，如明晰治安中心戶長的選舉程序，明確治安中心戶長的職責，確立治安中心戶長的考核、培訓、獎懲及淘汰制度，規范責任區民警與治安中心戶長的責任連帶機制及溝通聯系制度等。以上制度的建立給現代型社會資本的發展帶來了新的活力，建立在法治基礎之上的普遍信任觀得以培育；農村社區力量進一步整合，組織化的程度明顯提高；村民在民主自治的指引下，進一步開展以巡邏守護、鄰里守望等為主要形式的合作及互惠活動，推動了村民參與意識及能力的培養；在此基礎之上，村民的視野不再局限于“家庭”這個小單位上，而是以“治安中心戶”的片區為著眼點，逐步激發起公共責任及公共精神，鄉村公共空間也在此過程中進一步凸顯出來。

2.從“工具”層面來講。工具理性的基本特征就是要求人的行為必須是選擇最有效的手段以實現既定目的的行為，或者說以手段的最優化作為理性的最高要求。［8］“治安中心戶”防控機制能否在實踐中高效運行，能否培養村民的普遍信任觀及建立在此基礎之上的廣泛參與及合作，并最終促進農村社會治安綜合治理的發展，關鍵在于“治安中心戶”防控機制在實踐中主要實施手段的設置。根據“治安中心戶”防控機制目前的實施現狀，筆者認為應主要從以下幾個方面進行考慮。

首先，建立在地緣關系上的“鄰里”是劃分“治安中心戶”片區的主要考量因素。“治安中心戶”片區的劃分是否科學、合理將在很大程度上影響該機制作用的發揮。當前我國農村社區仍然主要采取聚族而居的居住方式，家族或鄰里間的互助依然是農村社會支持的主要形式。為此，治安片區的劃分，主要按照村民的居住位置，把相對毗鄰、方便聯系的村民劃在同一片區，不受村民小組的限制，因地制宜，戶數可多可少，少則5戶至10戶，多則30戶至50戶，以保證治安中心戶長看得見、喊得應。“治安中心戶”片區劃分將“鄰里”這一社會資本合理加以運用，使體制內組織資源不足的缺陷在很大程度上得以彌補。費孝通先生說，“鄰里就是一組戶的組合，他們日常有著很親密的接觸并且互相幫助。這個村里習慣上把他們住宅兩邊各五戶作為鄰里。對此，他們有一個特別的名詞，叫做‘鄰里’。他們互相承擔著特別的社會義務。”［9］傳統中國鄉土社會，其社會關系是由血緣與地緣兩種主要的紐帶聯系而成的，在鄉土社會中與鄉民對血緣關系的強調聯系在一起的是他們對地緣關系的重視。而在地緣關系上建立的鄰里關系就是他們除血緣關系以外的最重要的社會資本。［10］作為除血緣關系以外的最重要的社會資本，在地緣關系上建立的鄰里關系對農戶而言至關重要。在“治安中心戶”防控機制中，該重要性主要體現在“鄰里”的信任、互惠及規范功能。在鄉村社區，鄰里之間處于對彼此之間的信任，按照“治安中心戶”防控機制的相關自治規則參與合作，如輪流參加治安巡邏、守護等，這就在彼此之間建立了科爾曼所謂的“有待償還的義務關系”。該關系的確立不僅體現了農戶對其他成員會“償還”該行為的自信，還在持續的互動中增強了農戶之間的互惠。不僅如此，在自治規則的指導下，片區內的農戶由于接受各項規則而致使思想和行為趨同和協調。因此，與城市社區相比，農村社區所特有的“鄰里”關系是“治安中心戶”科學合理劃分片區的主要考量因素。

其次，作為農村社會資本的內生性增長點的鄉村精英是治安中心戶長的主要構成部分。治安片區劃分以后，每個治安片區還需推選一名治安中心戶長，來具體地負責組織、指導及實施片區內的治安防控工作。治安中心戶長是組織動員的承擔者，是警民之間的聯絡員，是民間糾紛的化解人，他們具體要承擔收集反饋情報信息、開展治安宣傳教育、開展治安防范及糾紛調解的主要工作。有的地區還建立了社區民警、治安保衛委員會及治安中心戶長的三級責任連帶機制。因此，治安中心戶長不僅需要具備一定的文化及法律素養，有一定的組織及協調能力，還需熱心群眾工作，有深厚的群眾基礎。只有這樣，他們的工作才能得到群眾的廣泛支持，村民自治才不會成為一句空話。綜觀當前各地的實際情況，治安中心戶長大部分是由鄉村社會的鄉村精英擔任，主要以在職干部、致富帶頭人和離退休干部、老黨員、教師等為主。以恩施市從山區崔壩鎮為例，該鎮推選產生的255名戶長中，有鎮黨代表7人、市政協委員2人、退休干部27人、個體工商戶12人、一般村干部18人、鎮人大代表11人。［11］

鄉村精英由于在社區中的特殊地位，對社區承擔較多的義務和期望，這種義務和期望在不斷增加他們社會資本的同時,也促使他們增加和提升整個社區的社會資本存量。［12］第一，鄉村精英作為治安中心戶長，在其擁有一定的群眾基礎之上，更容易發動社會組織，擴大群眾參與的網絡規模。第二，有利于累積信任等觀念，促進互惠合作的進行。信任是社會資本的核心要素。村民推選中心戶長并在其動員下參與治安防范工作等等，都建立在村民對治安中心戶長的信任基礎之上。由于鄉村精英具有一定的影響力，于是也更易推動信任觀念的普遍建立。第三，有利于規范制度的維護及實施。規范作為社會資本的一部分起著規制個人行為、調節互惠及合作的作用。鄉村精英一般都擁有建立在高尚人格基礎之上的較高威信，其言行都受到周邊群眾的關注，一舉一動都具有比一般人更有說服力的示范效應，在日常工作中更能起到維護社會規范的直接效果。

此外，正如福山對社會資本所下的定義，社會資本主要是指一些非正式的規范和關系。因此，借鑒肖唐鏢等學者對鄉村治理的研究結論，治安中心戶長的產生過程除了上文所提及的鄉村精英力量之外，同時也應受宗族或宗教等因素的影響。

最后，建立在合作與互惠基礎之上的村民自治是明確治安中心戶長職責的重要前提之一。“治安中心戶”是農村基層開展群防群治工作的群眾自治性組織之一。該組織要求“治安中心戶”在日常工作中堅持自我教育、自我管理、自我防范及自我服務。在此過程中，“治安中心戶”片區的村民成員可以學習制定如“鄉民公約”之類的規則；遵循及維護各種規章制度，對自身的違規行為進行自發調節；面對治安片區內的公共事務能夠進行主動積極的參與等。治安中心戶長的職責，也是在村民自治的前提下，結合農村社區實際來逐一確立的。

治安中心戶長角色的特定性決定了其在整個防控機制參與網絡中的關鍵作用。戶長們來源于農村，生活在農村，服務在農村。治安中心戶長帶動周邊的農戶，動員和組織農戶自己處理自己的事務，如農戶成員輪流參加的治安巡邏、鄰里提醒及鄰里守望等工作，其過程屬于村民自治的范疇。同時，由于轉型時期國家治理資源貧弱的結構性缺陷，作為體制外基層組織體系的一部分，治安中心戶長還要積極協助公安機關開展諸如人口管理、治安防范、宣傳教育、收集信息及糾紛調解等工作。據此，治安中心戶長職責的確立在村民自治的基礎上實現了“合作互惠、安居樂業”的雙重效應。

三、社會資本視角下促進“治安中心戶”防控機制建設的對策

在看到“治安中心戶”防控機制取得積極效果的同時，對其存在的問題也不容忽視。一是主動擔當治安中心戶長的村民很少；二是治安中心戶長更換過于頻繁；三是治安中心戶長的管轄范圍不是很合理；四是沒有全面的績效考核機制，無法準確、全面地評價治安中心戶長的工作。［13］結合以上“治安中心戶”防控機制在實踐中存在的問題，按照社會資本的分析框架，筆者認為應該從以下幾個方面來完善該機制。

（一）進一步以“鄰里”為基礎科學合理劃分治安片區。治安片區的科學合理劃分對該防控機制的實施起著關鍵作用。片區劃分過大，將不利于各項活動的動員和組織工作；相反，片區劃分過小，將不利于凸顯資源整合的優勢。在實踐中，不管是5戶至10戶還是30戶至50戶的劃分范圍，都要綜合考慮片區內各農戶間的地理位置、親疏關系及鄰里感情等相關因素。總的來說，還是應將“鄰里”這一社會基層初級群體納入劃分治安片區的主要考量因素。鄰里是一個初級社會群體，它是依靠地域這一自然條件，如房前屋后、左鄰右舍、經久相處、互相往來而逐步形成一個守望相助、和睦相處的小型群體［14］。“治安中心戶”片區的劃分不能過于機械地確定每一中心戶的戶數，但也不能隨心所欲地恣意劃分，而是應該綜合考慮農戶間地理位置的疏密遠近及感情交往的密切程度來確定。

（二）完善治安中心戶長的培訓、考核、激勵及淘汰機制，促進治安中心戶長中鄉村精英所占比例的提升。治安中心戶長在防控機制的開展中扮演多重角色，不僅要維護社會規范，動員組織村民自治，還要協助公安機關開展工作，這需要治安中心戶長自身必須掌握豐富的網絡資源。鄉村精英作為鄉村社會資本的內生性增長點，他們比社區中的一般成員擁有更多的資源優勢和個人能力，治安中心戶長的職務由他們來擔任，可以達到“贏在起跑線上”的理想效果。目前，一些地方由于缺乏行之有效的對治安中心戶長的培訓、考核、激勵及淘汰機制，導致主動擔當治安中心戶長的村民很少，更換過于頻繁等問題。無疑，規范化及制度化的缺失給“治安中心戶”防控機制帶來了一定的挑戰，不利于吸收鄉村精英此類高素質人群的加入。當代中國國家治理資源的貧弱首先表現為制度資源的貧弱，而制度是現代國家治理的核心要素。制度資源貧弱的首要體現是中國法制傳統相當薄弱，國家治理的法制化程度較低。［15］為此，要進一步完善治安中心戶長的培訓、考核、激勵及淘汰機制的建設。

首先，要確立治安中心戶長的培訓機制。定期由社區民警對治安中心戶長進行法制及治安防范方面的教育培訓，提高其治安工作方面的能力。其次，建立行之有效的考核機制，為實施獎懲做好準備。再次，推行激勵機制，調動治安中心戶長開展工作的積極性。湖北省仙桃市的做法值得借鑒。該市三伏潭鎮摸索出了“公推直選”、“一季一評優”方式。對工作認真負責、成效顯著、群眾滿意的治安中心戶，鎮委鎮政府授予“優秀中心戶”榮譽，并給予適當獎勵；對提供重要線索破獲重大刑事案件、協助抓捕重大刑事犯罪分子或者調處化解重大矛盾糾紛的，實行一事一獎、一案一獎。［16］最后，完善淘汰機制，及時將不稱職的戶長清退，吸納高素質人才。以湖北省恩施市為例，該市建立了戶長淘汰機制，主要以戶長發揮作用情況和群眾的滿意度為依據，由派出所和治保會對其進行定期考評，對有問題、群眾不滿意的戶長及時提交片區群眾大會予以撤換。2003年以來，該市共對長期外出和不履行職責的500名戶長進行了撤換。［17］

（三）加強村民自治建設，促進合作及互惠的普遍開展，實現對現代型社會資本的培育。村民自治運動和自治組織的發展,在客觀上會促進適合民主政治的現代社會資本總量的增長。［18］村民自治可以為農民提供合作規范和促進農民參與意識的樹立，它倡導治安中心戶內的成員自主管理公共安全事務，并且參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。首先，要完善治安中心戶長的民主選舉制度。一般可以通過以下三個步驟來實現：第一步是由治安片區的村戶召開大會民主推薦候選人；第二步由村委會和鄉綜治辦對候選人資格進行嚴格審查；第三步再次召開農戶代表會議，由治安片區全體村民對候選人以差額投票的方式，正式選舉產生中心戶長。其次，要健全片區內公共安全事宜管理的民主決策制度。對于日常開展的巡邏守護、宣傳教育等工作，要通過召開片區農戶大會廣泛征求農戶的意見，在民主決策的基礎上，保證各項決策的合法性權威。最后，要規范對治安中心戶長的民主監督制度。結合對治安中心戶長的考核、激勵及淘汰機制，給片區內農戶評價戶長的話語權，并予以制度化。

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○“楓橋經驗”與和諧社會

主持人：葉 新，古 敏

D631

A

1674-3040（2012）02-0054-05

2012-02-25

王蘇醒，南京森林警察學院治安系教師。

（責任編輯：王玉葉）