公共財政支持的科研項目如何保障公眾利益——來自美國加州干細胞研究項目的啟示

徐 婕，周 寧

(1.中國科協發展研究中心，北京 100038;2.北京航空航天大學經濟管理學院，北京 100191)

公共財政支持的科研項目如何保障公眾利益
——來自美國加州干細胞研究項目的啟示

徐 婕1，周 寧2

(1.中國科協發展研究中心，北京 100038;2.北京航空航天大學經濟管理學院，北京 100191)

美國加利福尼亞州于2004年通過第71號法案，允許州政府在未來10年內以發行公債的方式為干細胞研究籌集30億美元經費，用于資助干細胞研究。為了確保實現對加州納稅人的承諾，第71號法案中提出了保障公眾利益的三項核心原則以及詳細、具體的惠及加州研究人員和公眾的知識產權政策。本文以此案例為基礎，介紹并分析了加州干細胞研究項目中保障公眾利益的政策措施，總結了該項目在知識產權政策方面的相關問題和經驗，進而提出了在中國制度背景下如何促進公共財政支持的科研項目更好地保障公眾利益的幾點啟示和政策建議。

干細胞研究;公眾利益;知識產權;政策

在基礎研究、應用基礎研究領域，以及關系到國計民生的重大項目上，國家財政投入是支持科學研究的最重要來源。近年來，我國政府實施了國家重大科技專項、863、973、國家科技支撐計劃等一系列國家科技項目。這些項目的經費均來自國家財政的科技撥款，而稅收是國家財政的主要來源。因此，從本質上說，是我國廣大的納稅公民支撐著這類科學研究活動。科研的一個重要社會價值是通過科學技術促進生產力發展，推動社會進步和公眾生活水平的提高。在過去一段時間內，無論是科技工作者本身還是政府管理部門，都側重追求科研創新帶來的科技和經濟價值，對于如何讓公眾更了解這些重大科研項目的社會價值，如何保障受公共財政資助的科研項目有效地服務公眾利益，使其取之于民，惠之于民，這些方面一直未能引起政府相關部門的充分重視。

國內外學者也圍繞科技項目中涉及公共利益的相關問題進行了一些研究。有些從知識產權的權益平衡角度進行，如蔡愛惠等討論了財政性資金的專利權權益歸屬問題，提出兼顧公平和效率是解決財政性資金資助的科研項目的專利權歸屬問題的基本原則［1］;趙筱媛等探討了目前863計劃知識產權權屬的分配方式在協調公共利益與私人利益平衡中的作用［2］。有些是探討了組織管理模式，如王立等經研究提出了社會公益性重大科技項目的組織流程、管理模式等構想［3］。還有些學者關注了科學研究中的利益沖突問題。曹南燕從科學認識論和方法論角度探討科學研究中的利益沖突的本質，提出對可能給科學認識帶來偏見的利益作必要的調整或監督是控制科學研究中利益沖突的關鍵［4］。祝真旭、王蒲生討論了生物醫學研究者在科學道德規范與商業價值間的利益沖突產生的背景、影響因素及其危害［5］。這些文獻從不同角度都涉及了對于科學研究中各方的權益、利益沖突、協調問題，但是都沒有從公眾權利的角度，關注財政性科技項目中的公共利益保障問題。

本文通過案例研究美國在受公共資助的大型科研項目上保障公眾利益的政策和行動，為促進我國政府相關部門在科技管理上更好尊重公眾利益和權利提供借鑒和政策參考。

1 美國加州干細胞項目與保障公眾利益的法案原則

2004年，美國加利福尼亞州選民以59%的贊同票通過71號法案。該法案由加州居民發起，允許州政府在未來10年內以發行公債的方式為干細胞研究籌集30億美元經費，用于資助從事胚胎干細胞以及成人干細胞的研究。這項法案突破了美國政府對干細胞政策的限制，一方面批準利用公眾資金支持胚胎干細胞的科學研究;另一方面允許科學家從事包括利用成人干細胞進行科研性質的胚胎克隆等研究。盡管時任美國總統布什限制干細胞研究，但加州以債券方式募集資金，支持干細胞的醫學研究。根據法案，30億美元的研究經費將分10年投入，即每年撥款3億美元給加州再生醫學研究所，并要求它在以后30年內償還包括利息在內的60億美元。2009年奧巴馬政府解禁干細胞研究，已經取得州政府支持的加利福尼亞再生醫學研究院可再獲得來自聯邦政府的部分資金 (2010年8月，該總統令被推翻，但民間和州政府對胚胎干細胞研究的資助不受影響。)。

州政府為保障該項目順利開展和實現對公眾的承諾，在項目管理上有兩方面重要舉措。

一是在組織保障方面，成立了項目的管理和監管機構。作為干細胞研究的先行者，州政府明確承諾將確保該研究項目的收益惠及加州所有納稅人。為此，州政府成立了項目的專門管理和監督機構，并推動制定了有關保障公眾權益的條例和安排。對于項目管理機構——加州再生醫學研究院，州政府要求其向社會充分說明募集的公債資金的使用計劃，加州再生醫學研究院公布了長達149頁的10年研究計劃草案，同時州政府敦促成立了獨立監督委員會負責監管。

二是該項目將保障公眾利益優先置于首位，提出了三個核心原則。第71號法案承諾“無論是加州再生醫學院還是它的監管者，都必須將納稅人和患者的權益置于與之有利益關系私人生物技術公司之前。”［6］這項由公眾支持的研究致力于改善加州的醫療系統、降低醫療成本，而州政府可以從研究成果的版權、專利、市場許可獲益，并通過衍生項目以及技術進步推動相關產業發展，惠及加州經濟。

在71號法案通過批準干細胞項目之初，負責監管的獨立監督委員會已經預見到未來在監管者、醫藥公司以及受資助的研究者之間可能的利益沖突問題。為了保護加州納稅人的投資利益，監督委員會針對此項目專利的擁有者及管理者制定了知識產權、所有權以及許可權等相關管理規章。這些規章是根據美國納稅人和消費者基金會對此類項目設計的三個核心原則的基礎來制定的，這三個核心原則是:可承受性、可獲得性以及責任性［6］。可承受性原則要求，所有受益于此項目而產生的醫療服務的價格須對所有加州公民而言都是可承受的，而非僅讓少數富裕人群受益;可獲得性要求，不僅是所有加州人享受到71號提案資助的新醫療，而且所有干細胞的研究者都可以利用該提案資助的研究成果，以期能研究出更多的成果;可實現性要求，相關政策必須保證所有受該計劃資助、授權的研究者都能夠實現他們的義務。這三個核心原則基本作為項目的行動指南，貫穿在項目管理過程的每一個方面。

2 加州干細胞項目中保障公眾利益的知識產權政策分析

加州71號法案認為，干細胞研究項目作為一項服務于公眾利益的長期工程，受到納稅人的資助，因而需要將納稅人以及患者的利益置于任何公司的經濟利益之前，在任何發明成果公布前制定并嚴格執行知識產權的相關規定是非常必要的。

2.1 過去美國聯邦專利政策在保護公眾利益方面的不足

在1980年以前，美國由聯邦政府資助的研究項目專利權歸聯邦政府所有。1980年后，美國聯邦的專利政策一直遵守《拜杜法案》，即受財政經費資助的研究項目，其成果歸承擔單位所有，而承擔項目的科研人員可以與所在單位按之前約定的比例分享收益。該法案實施后，增加了大學與產業的直接聯系，美國大學申請的專利數量從1979年開始幾乎每5年都會翻番［7］，由此加快了技術創新成果產業化的步伐，使得美國在全球競爭中能夠繼續維持其技術優勢。《拜杜法案》的宗旨在于激勵大學、非營利性機構和中小企業進行研發活動，促進研發成果的商業化運用，然而，對該法案質疑和反對也一直持續至今，其中的一個關鍵質疑是:這是否導致商業公司收割了納稅人的利益?主要有兩方面問題:

一是公眾可能需要為某一科技成果從研究到最終產品多次付費。如果納稅人資助的項目成果經專利申請后成為私人公司的專屬權力，那么公眾實際上為研究成果支付了兩次——一次是支持研究，另一次是因為專利壟斷帶來的更高價的產品。根據《波士頓環球報》對由美國食品藥品管理局公布的5年來最熱賣的50種藥品的分析發現，其中45種藥品都曾經接受過來自聯邦的研究資助，但實際卻沒有真正回饋納稅人，公眾在購買藥品時仍要支付遠高于生產成本的高額費用。

二是公眾承擔了科技成果從研究到最終應用的很多額外成本。科學家的發明成果通常都用申請專利來取得專有知識產權，在醫學領域，某個專利往往需要多次開發才能成為最終投放市場的藥品。專利持有者得到開發產品的許可，可以從藥品的終端銷售獲得版稅收入一直到專利期滿。隨著科學研究向精細化發展，不同的科學家們擁有互補的、不同領域的專利，這意味著一個公司要開發一種新藥可能需要與很多其他公司進行專利轉讓的磋商，這種傳統的流程增加了很多中間交易成本，最終通過終端銷售轉嫁給消費者。

2.2 第71號法案的知識產權政策對保護公眾利益的改進

根據第71號法案要求，加州再生醫學研究院的知識產權管理制度必須實現兩個同等重要的目標:必須確保實現承諾，服務于公眾利益;必須致力于推動研究和醫療的發展。

對于當前的聯邦專利政策可能會導致公眾多次付費的問題，第71號法案在聯邦知識產權政策的總體框架下，對公眾利益的保護進行了局部改進。由于干細胞研究是與公眾健康、醫療服務息息相關的科研技術，第71號法案要求獲得加州再生醫學研究院資助的研究機構或商業公司在成果獲得收益后，對收益按照一定的比例支付版稅，而州政府所收到的版稅收入必須用于資助那些無法承擔該項目相關治療的州民。這一舉措通過對部分群體進行補償，彌補當前體系下弱勢公眾對科研和科技成果多次付費的負擔。另外，持有相關藥品的許可證方必須以最低價在本州出售該項目研究出的藥品、治療手段及其他產品，并且需要有詳細計劃說明將如何保證低收入人群可以使用到項目的藥物和治療。

對于從科研到最終成果因專利多次轉化帶來許多額外成本的問題，加州再生醫學研究院設立了一個共享的專利庫，將該項目資助產生的所有專利都置于其中，確保項目資助對象能夠實現免費的知識交流。只要是在加州工作的科研人員都可以使用專利庫中的信息來進行研究且無需支付許可費。這一渠道大大減少了參與加州干細胞研究項目的所有研究人員使用專利的成本，促進了知識溢出，也有利于進一步的創新。

根據第71號法案，在大多數情況下，干細胞研究項目的受贈人可以申請專利，加州再生醫學研究院等管理方不會對大學或科研機構賦以任何不合理的負擔。但法案同時也指出，如果經加州再生醫學研究院認定某種研究成果以非獨占的許可形式存在能夠更好地促進治療技術的發展或有利于進一步的研究，則受資助的研究者會被限制就其成果申請專利。

由此可見，一方面加州政府采用版稅的稅收杠桿形式保護弱勢群體，保障其同樣可以享受到項目成果;另一方面，則通過設立專利庫來減少研發成本，并通過對專有性權利的限制來加速知識共享。美國專利及交易辦公室的研究表明，設立專利庫的做法是雙贏的。專利庫能提供更多的創新想法、類似研究，使研究者能更好地突破專利瓶頸，并加速產品的開發。

3 加州干細胞研究項目對我國的啟示

盡管我國與美國在政治、科技管理體制等方面存在著很大差異，其在財政資助科研項目中協調、維護公共利益的一些政策舉措值得我們總結和探討。

3.1 財政資助的科研項目的實施和應用中應體現對納稅人負責的精神

在由財政支持的科研項目中，科研人員在遵循科學規律，追求創新的同時要考慮科學的社會應用，如何更好地為公眾利益服務，尤其是與民生相關的大型科技計劃，由國家資助的科技活動與公眾利益之間的關系應該引起充分重視。政府的科技管理部門有責任通過合理的制度設計和政策安排保障科研項目的最終成果真正惠及民眾。

公眾財政資助的科研項目體現對納稅人負責的一個重要方面應當是致力于保障項目成功后，其成果能真正惠及普通民眾，尤其是弱勢群體。第71號法案中多次提到了如何保障低收入群體將來能夠享受研究出的藥品和醫療的方案，這一點尤其值得借鑒。我國仍是發展中國家，居民人均收入水平較低，近年來貧富差距問題比較突出。在這樣的國情下，更應當保障科技成果能惠及更多的普通民眾而不僅僅是少數先富裕起來的人，要讓更多的人分享國家科技進步帶來的福祉。

3.2 財政資助大型科研項目實施前應確保政策先行

財政資助科技項目中公眾利益必然需要政策制度來保障。加州干細胞項目案例中，盡管該項目醫學上的突破和應用所需時間現在還無法預計，但是政府作為管理方做到了政策先行——有關管理該項目研究成果的相關規定必須在科學發現之前制定。政策先行，有助于規范研究成果的所有權、管理權以及收益權歸屬的關鍵問題。案例中，在聯邦有關專利和知識產權的相關法律不能針對該項目的情況有效保證民眾最大受惠時，對當前的政策進行調整和改進，可以避免項目執行后期與公眾利益沖突的問題。

我國當前實施國家科技計劃項目或重大專項時，雖然在立項之初的各種論證涵蓋了可行性、環境影響評價、經濟效益等方面，但對于科研項目研究過程和后期應用中如何切實保障公眾利益，通常沒有切實的計劃和措施。對相關問題的規范也多為宏觀層面的表達，操作性不強且多強調科學共同體自律，約束力較弱。而且，我國政府更多的是在出現利益沖突等問題后推出“補救式”的政策措施，充當“救火員”的角色。實際上此時推出政策的制度成本較高，需要協調的利益關系也更多。因此，財政資助的大型科研項目如何對納稅人負責，在科技成果經濟利益與公共利益相沖突時，如何保障優先考慮公共利益，無論是從科學共同體自我約束，還是政府部門的制度管理，都需要在今后逐步完善。

3.3 與民生相關的大型科研項目須加強公眾參與

在大型科技項目的決策中，民眾的意見一直是容易被忽視的聲音。本案例中，加州第71號法案要求項目管理方給出詳細的管理和運作方案，說明如何確保項目成功運作，保證公眾利益的實現，這給予了公眾比較全面的信息，使之有足夠的判斷力來參與投票。與西方式的民主制度不同，我國公眾參與公共事務，表達建議的途徑有限，主要通過項目實施前的公眾意見征集或公眾聽證會來參與，公眾的納稅人意識，以及對參與公共事務的意識和熱情才剛剛覺醒。而且，在有些涉及公共利益的項目實施中，政府或者科學家團體或躲避自身責任或追求短期利益為主，避重就輕地將自己的利益隱含在一種隱晦的說法中，使公眾仍無法切實了解項目的效應和影響［8］。例如，在廈門PX事件中，盡管所有的環評報告和數據都提供給了聽證會的聽眾，但面對復雜的化學公式和數字，這種信息公開的方式仍把大多數公眾都拒之于外。當今社會，與公眾利益相沖突的事件不斷出現，其中很多事件與科學、技術和工程相關。如轉基因農作物、食品添加劑安全劑量標準等等。信息不透明不僅影響了公眾對科技項目的判斷力，也影響了公眾對科技的支持態度和對科學家團體的信任度。建議今后我國的大型科技項目，尤其是與民生相關的科技項目計劃應逐步開放公眾表達建議、參與決策的途徑，以科普的形式，為公眾提供平實、公開、客觀的信息，加大公眾參與的力度，為公眾與科技之間構建更暢通的橋梁。

3.4 建立財政資助科技項目成果知識共享庫

本案例中，加州再生醫學研究院建立了一個專利共享庫，所有在加州工作的科研人員都可以使用項目相關成果來進行進一步研究，且無需支付許可費。此舉可以降低干細胞研究項目最終在藥品應用時的專利成本，促進知識的交流和更多的創新。從更宏觀的層面看，國家科技經費資助科研活動所產生的科研信息和項目成果是極為寶貴的基礎性科技戰略資源，也是社會公眾應該分享的科技福祉。然而，我國目前僅有一套不為公眾所知的國防科技報告體系，科技部、中科院、自然基金委等國家主要科研管理部門均尚未建立科技報告制度。這導致了當前科技計劃、項目成果檔案管理的分散、擱置、甚至流失，更無從談起繼續研究開發。建議我國應盡快建立國家科技項目知識共享庫，可分為兩個方面:一是面向科研人員和公眾的成果報告體系，可以為社會公眾和科技界提供了解、利用國家科研成果的公開渠道;二是主要面向科研人員的專業性的知識庫，例如專利庫等形式。對于同為依托財政資助實施的科研活動，通過整合科技項目信息庫，避免目前重復立項，多頭申請經費的問題。建議統籌規劃、建立分級分層的科技報告管理體系，可按照“集中檢索、分布獲取、分級保障、設限受控”的原則，促進科技報告盡可能地實現開放和共享。同時，依托互聯網形成公開科技報告的查詢檢索系統，使公眾、科研人員、科研管理單位都可以按照不同權限查重查新，獲取資源。

［1］蔡愛惠，楊玲莉，張曉鋒.基于財政性資金的專利權權益歸屬［J］.中國科技論壇，2011，11(11):156－160.

［2］趙筱媛等.863計劃利益主體的知識產權平衡機制研究［J］.科研管理，2008，29(4):151－156.

［3］王立，王崢，白波.社會公益性重大科技項目的組織管理模式［J］.科技管理研究，2011，(7):209－212.

［4］曹南燕.科學研究中利益沖突的本質與控制［J］.清華大學學報(哲學社會科學版)，2007，1(22):124－129.

［5］祝真旭，王蒲生.生物醫學研究者的利益沖突及控制［J］.中國醫學倫理學，2006，19(3):29－32.

［6］John M.Simpson.Affordability，Accessibility＆Accountability in California Stem Cell Research［R/OL］.http://www.consumerwatchdog.org/healthcare/rp/5845.pdf，2012－2－9.

［7］傅正華.Bayh-Dole法案出臺的背景及啟示［J］.科技進步與對策，2009，26(3):32－35.

［8］李大光.科學與公民社會［J］.民主與科學，2010，(1):19－23.

How Should Public Interest in Research Projects Supported by Public Finances be Guaranteed?——A Study on Stem Cell Research in California

Xu Jie1，Zhou Ning2
(1.Development Research Center，China Association for Science and Technology，Beijing 100038，China; 2.School of Economics and Management，Beihang University，Beijing 100191，China)

Proposition 71 was approved by California voters who were promised that a$3 billion bond issue would yield breakthrough medical therapies and cures while paying back the state's investment in stem cell research.Keeping Proposition 71's promises，three principles and other intellectual property policies are essential to ensure Proposition 71 benefits all Californians，both the tax payers and researchers.Based on this case，this paper introduced and studied policies which aimed to guarantee public interest in stem cell research project of California.Some experience of intellectual property was concluded，and a few policy recommendations were put forward to discuss how to ensure public interest better in the institutional background of China.

Stem cell research;Public interests;Intellectual property;Policies

中國科協2010年調研課題“科技工作者對納稅人負責的意識研究”(2010ZCYJ06)。

2012－02－09

徐婕 (1982－)，女，福建莆田人，管理學博士，助理研究員;研究方向:科技人力資源和科技社團政策。

F204

A

(責任編輯 遲鳳玲)