利益組織化與社團組織發展：現實意義與路徑選擇

張玉磊

（淮陰師范學院 政治與公共管理學院，江蘇 淮安 223001）

利益組織化與社團組織發展：現實意義與路徑選擇

張玉磊

（淮陰師范學院 政治與公共管理學院，江蘇 淮安 223001）

轉型期社會結構的變化導致了多元化的利益格局，我國由此進入了利益博弈的時代，利益主體也在利益博弈中由利益分散走向利益組織化。利益組織化在增強利益主體影響公共政策的力量，推進公共決策的民主化和科學化，促使公民的政治參與由無序變有序，改變不平衡的利益代表結構，減少社會矛盾等方面具有重大的現實意義。作為利益組織化的現實表現，我國在維權潮流下出現了“結社熱”現象，社團組織在成立方式、組織性質、組織類型和組織成員來源上呈現出許多新特點。政府積極培育和扶植社團組織發展，社團組織優化內部治理，社團組織與政府形成良性互動，成為社團組織發展的路徑選擇。

利益組織化；社團組織；現實意義；路徑選擇

社會組織化程度的高低和社團組織的發展狀況，是衡量市場經濟和公民社會成熟程度的一個重要標志，也是現代民主政治能否健康發展的關鍵。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，政治生活的日益民主化，我國社會群體的利益多元化并由此引發的利益博弈使利益主體由利益分散走向利益組織化，成為我國社會領域發展的重要現象。正如孫立平教授所言“中國開始進入利益或利益博弈的時代”。[1]因此，以利益組織化為視角，對目前出現的結社熱和新社團組織的特點、作用及其發展路徑進行研究，成為我國社會管理和社會發展領域的重大課題。

一、利益主體在利益博弈中由利益分散走向利益組織化

現代政治學的理論認為，一個具體的政府治理過程，要經過幾個基本環節：利益表達、利益綜合、政策制定、政策執行等。其中，利益表達主要是公民向國家和政府提出某種愿望和要求的行為，它有可能影響政府決策，也有可能對政府決策不起作用，但它卻是政府決策形成的前提和基礎。各利益主體在利益格局中的地位一方面與國家的宏觀政策有關，但更大程度上取決于其利益表達能力。因為一個階層如果沒有力量表達出自己的意愿和利益，而指望政府作為其利益代言人是不現實的。利益主體正是在利益博弈中通過各種途徑向政策制定者表達其利益訴求，或者提出各種政策意見和建議，以期影響政策結果實現自身利益的最大化。因此，各利益主體是否擁有合理的利益訴求渠道、其利益表達的力度和有效性在很大程度上決定著該階層對國家政策的影響力，決定著其在利益格局中的地位，而利益主體利益表達能力的強弱在很大程度上取決于其組織化程度的高低。

組織和利益存在著緊密的聯系，利益總是具有某種“組織化”的沖動，而組織可以從利益的角度加以界定。對利益的追求是人類社會活動的基本動因，然而在大多數情況下，利益主體是以松散的、彼此毫無聯系的“原子狀態”存在，這些分散的、數量眾多的個體在保護其利益時往往顯得不堪一擊。很多時候，分散的大多數個體在現行制度框架設定的博弈規則中注定要成為失敗者。隨著利益主體權利意識的覺醒和利益觀念的強化，那些具有共同利益的個體，就通過組織起來的形式主張和維護個人的權益，從而放大個人的力量，影響其他利益主體和政府，彌補社會個體成員在利益博弈中的低效率或無效率。因此，這里面就涉及把分散的利益主體組織化的問題。所謂利益組織化，是指在高度分化的社會中，一些分散的利益主體基于其利益的基本一致性，而進行聯合并以一定的組織結構約束這種聯合的狀態。[2]利益集團、社會團體、行業協會等就是利益組織化的形式。在社會主義市場經濟條件下，“自在”的利益主體由“自在”形式發展為“自為”形式，具有共同利益的階層、行業、職業群體以組織起來的形式來追求或維護自身的利益就成為一種必然，利益的組織化成為一種行動趨勢。需要強調的是，當社會成員處于分散和缺少聯系的狀態的時候，共同的利益需求并不能夠將其自動的組織在一起，它們需要外在力量的推動和整合。

二、利益組織化的現實意義

1．利益組織化可以增強利益主體影響公共政策的力量。現代政治實踐證明，一個階層或集團利益表達的力度與有效性往往取決于其自身的組織化程度。對于政策制定者來說，分散的、相互沖突的利益主張往往很難得到有效的分析處理，因為處理分散的、數量巨大的信息需要耗費驚人的資源。即使資源不是問題，處理相互沖突的利益表達，還面臨著時間的壓力。因此，政策制定者在面對有組織的利益表達和分散的利益表達時，那些分散的利益主張就明顯處于劣勢。相比于分散的、未經組織的利益而言，利益的組織化可以將眾多個體的利益訴求和信息在團體內部進行集中、過濾、歸納和協調，相同的利益主張被疊加，相反的利益主張得到協調，從而使利益主體的利益表達更加集中，利益主體也就可以獲得更大的話語權、擁有更多的參與資源、更豐富的信息，從而對公共政策擁有更強的影響力。

2．利益組織化有利于推進公共決策的民主化和科學化。所謂決策民主化是指公眾能夠充分參與決策，公共政策能夠反映公共利益。而要實現公眾對公共決策的充分參與，必須保證公民參與渠道的順暢化。但現實中分散的利益個體自身力量薄弱，在政府決策過程中很少有主動參與的機會，在這種情況下，利益組織化的社團可以憑借其組織優勢和資源優勢，在決策過程中贏得“話語權”甚至和政策制定部門討價還價的機會，從而實現公民對決策過程的參與，保障政府決策的民主化。同時，利益組織化的社團一方面可以使多元化、異質化的利益訴求整合為明確、集中的政策要求，降低政府收集信息的成本，避免陷入高成本的信息處理和低效率的信息反饋的泥沼中，另一方面也可以充分運用組織內成員的經驗、知識和技術資源，為政府決策活動提供更為科學的方案和政策分析的技術支持。

3．利益組織化促使公民的政治參與由無序變有序。公民有序政治參與的程度是衡量一個國家民主政治發展、社會公平與和諧的尺度。由于分散的、未經組織的利益個體會產生“聚眾化”的傾向，在采取行動方面往往只能在“無所事事”和“無所顧忌”兩種極端方式之間進行選擇，這種無序的政治參與往往偏離行動的初始目標，而且很難得到控制，具有很大的破壞性。我國當前頻繁發生的群體性事件就屬于這種欠缺組織化的“聚眾化”。公民無序的政治參與影響了現行的政治秩序和政治穩定，阻礙了公民民主權利的保障和民主意識的提高，降低了公民對民主政治和國家權威的認同以及對社會的信任度。利益組織化可以使分散的個體分擔集體行動的成本，分享行動的受益，并且可以通過組織化的激勵、制約機制，協調個體的行動步驟、節奏和方向，為理性協商提供基礎，使公民由無序的政治參與變成有序的政治參與，避免“聚眾”所帶來的不可控制的破壞性力量。因此，組織化不僅提升了分散個體的行動能力，同時也通過組織的結構和權威，將此種能力置于可控的程度，從而有可能使集體行動變得有理、有力、有節。[2]

4．利益組織化能夠改變參與過程中不平衡的利益代表結構。分散的個體利益通過組織化的方式參與政治過程，不僅可以使利益主體獲得更強的參與能力和行動能力，而且可以矯正行政過程中利益代表的不平衡結構。社會利益均衡是社會和諧發展的基礎性條件，也是不同利益主體之間利益互動的過程和不同利益主體間博弈的結果。但現實是社會各個利益主體在現有的制度安排中所享有的利益表達途徑和渠道差別太大，而現在的制度安排更有利于在社會分化過程地位上升的群體。[3]強勢利益群體的利益要求很容易引起社會的重視，具有強大的社會影響力，而農民、農民工、城市無業人員、下崗工人、疾病患者等社會弱勢群體，由于其組織化程度較低，所擁有的資源較少，利益表達渠道不暢，利益訴求很難得到重視。因此，弱勢群體只有以共同利益為紐帶組織起來，才能以合法的渠道參與社會規則的制定。同時，弱勢群體只有集合成組織化更強的利益集團，才能以積極平等的姿態爭取自身利益，與強勢利益集團抗衡，進行“參與分配的斗爭”。

5．利益組織化是社會矛盾的減壓閥。社會變革在給我國發展進步帶來巨大活力的同時，也使中國社會進入了不協調因素的活躍期和社會矛盾的多發期，進入社會結構深刻變動、社會矛盾最易激化的高風險期。在諸多不和諧因素的累積和刺激下，群體性事件發生的數量越來越多，頻率也越來越高，嚴重影響了社會穩定。群體性事件之所以大規模的發生，其根源就在于高度分化的利益沒有獲得合理的組織化和代表。弱勢群體由于沒有常態的政治參與和利益表達渠道，為解決自身面臨的實際問題，就不得不借助于一種非常態政治參與的途徑，甚至采取極端的表達和追求方式，來發泄不滿和表達自己的利益訴求。此時如果開辟多種經常性與制度化了的渠道，排泄社會積累起來的沖突因素，可以避免或減少沖突。因此，解決群體性事件的出路，就在于通過改善基本的社會和制度環境，對分散的利益訴求進行整合，促進分散利益的組織化，培育理性、負責的公民精神。

三、利益組織化的現實反映：維權潮流下的結社熱

隨著中國公民社會的成長，公民權利意識的覺醒，社會空間正在迅速增大，利益組織化的實現越來越具備現實條件，其現實反映就是社團組織迅速發展。在社團組織發展過程中，一個顯著特點就是維權組織異軍突起。例如，許多地方的農民建立了公開、半公開或者不公開的農民協會和農民維權協會，城市中也出現了大量的幫助農民工和企業主談判的農民工組織以及一些受到傷害的工人組織起來的草根勞工機構、社區業主自發建立的業主委員會等，這些組織在各自的領域內尤其是在維權方面所發揮的作用越來越大。有學者將這種現象概括為沉默者正在集體“權利覺醒”，中國在維權潮流下出現了結社熱。目前，中國的社團組織發展呈現出許多新的特點：

1．從組織成立情況上看，注冊形式多元化。在社團的登記注冊上，《社會團體登記管理條例》明確規定對社團組織實行“雙重管理體制”，即社團組織除了要在民政部門接受成立標準的審查登記注冊外，其要獲得合法地位還必須找到一個政府部門作為本組織的“業務主管單位”，彼此之間是業務指導、負責的關系。盡管政府在社團組織的成立上頒布了嚴厲的《社會團體登記管理條例》，但在實踐中并未得到有效的貫徹落實，在政府的管理區域之外始終存在著一個廣闊的“非法活動空間”。由于登記注冊門檻過高，約束過嚴，許多社團尤其是維權類組織不能或不愿在民政部門登記注冊。有學者在安徽、深圳等地以鄉鎮為單位進行過小規模的實地調查，結果發現，經過登記的社團組織數量約占社團組織實際數量的1/20-1/12，經過登記的民辦非企業單位占實際數量的 1/12-1/10。僅以農村專業經濟協會為例，2004年全國已建立農村專業經濟協會10萬余個，而在各級民政部門登記注冊的只有1萬余個，而這還是民政部門簡化對他們的登記程序放寬登記條件并進行專門登記一年后的情形。[4]

2．從組織性質上看，草根性特征更加明顯。“草根”一般是指和政府或決策者相對的勢力。我們把某些社會組織稱為“草根組織”，一是說這些組織是基于共同的利益和興趣而自愿結成，由于各種原因而沒有在民政部門登記注冊，并沒有獲得合法的身份，但更重要的原因是由于這些組織的“草根性”，即這些組織相對于那些具有政府色彩的社會組織而言具有更強的獨立性和民間性，更能代表他們所代表的那部分群體的利益。目前我國新成立的社團的草根性的特征更加明顯，它們大多沒有掛靠單位，是自下而上成立的社團組織。例如，我國珠三角地區的一些草根勞工機構，他們的發起者本身就是受到了工業傷害的工人，這些工人在與老板和政府機構打官司的過程中儲備了法律知識與經驗，從而走上了幫助別人的道路，他們的NGO性更徹底些。[5]另外，許多自下而上成立的草根環境NGO，像自然之友、綠色江河、北京地球村、綠家園志愿者、云南生態網絡等，它們利用民間性和專業性相結合的優勢，積極參與各種形式的環境保護行動。

3．從組織類型上看，維權類社團組織增多。目前結社熱現象出現的基本動因就是公眾維權意識的覺醒。隨著社會經濟的發展，公眾的維權意識和維權自覺性大大提高，幾乎所有社會政治權利領域都有公民自覺參與，如環境權、教育權、人權、婦女地位、土地流失、勞工權等，同時在實際的維權過程中也越來越意識到組織起來對實現自己權利的重要意義，公眾的結社傾向大為提高，成立維權類的社團就成了他們的現實選擇。維權類社團組織的迅速增多，成為當前我國社團組織發展的重要特點。目前維權類社團組織的主要代表形式有維護企業員工利益的勞工機構、維護小區業主利益的業主委員會、維護消費者利益的反假維權聯合會、維護農民利益的農民協會以及由網民在互聯網上成立的虛擬社會組織等。

4．從組織成員的來源看，由弱勢群體成員組成的社團組織增多。盡管現在的制度安排更有利于在社會分化過程中地位上升的群體，而且在實踐中，那些處于強勢地位的社會群體已經利用自身在擁有的政治資源、經濟資源等方面的優勢，通過各種形式組織起來了，形成了所謂的“特殊利益集團”，而弱勢群體利益訴求缺失，由此造成目前我國社會政治結構發展的失衡。但隨著政府和社會對弱勢群體的關注、弱勢群體自身權利意識和維權意識的增強、弱勢群體在以往維權過程中所遭受的不公平待遇等原因，弱勢群體比以往任何時候都渴望通過組織來增強自身的力量，發出自己的聲音。于是弱勢群體相繼成立了自己的維權組織，并越來越會利用組織的力量來維護本群體的權益。因此，新近成立的社團組織，大多數是由下崗工人、農民工、非正規就業者等社會弱勢群體成員組成的。

四、社團組織發展的路徑選擇：良性互動的機制建設

社團組織作為利益組織化的表現形式，其發展和走向問題是擺在社團組織和政府面前的共同難題，而首當其沖的就是社團組織與政府的關系問題。從一定意義上來說，社團組織的發展路徑問題就是社團組織是走向與政府合作，還是獨立發展。社團組織與政府之間天然地存在著競爭關系：一是公共權力的競爭，二是公平與效率的競爭，三是社會資源的競爭。然而這種競爭并非一定會發展成為對抗關系，因為競爭的目的不是為了反抗政府，而是謀求在公共服務領域中掌握更多的資源，以更好地為公眾提供公共產品。[6]因此，社團組織與政府關系的最佳模式就是在提供公共產品的過程中平等合作，有序競爭，在各自最擅長的領域內發揮作用，形成良性互動。這種關系模式的形成，需要社團組織在依靠自身力量發展壯大的基礎上，得到制度的認可和安排，需要政府在體制上構建合理的機制，使各個社團組織在制度范圍內能夠合法地以組織化的形式出現和履行使命。

（一）從政府的視角來看，積極培育和扶植社團組織的發展

作為資源分配的權威核心和公共權力的行使者，政府對二者關系的范式定位至關重要，不僅決定著社團監管的制度選擇，而且決定著公共服務提供方式的構成。因此，政府在二者良性互動關系的構建中發揮著主導性的作用。

1.政府善治理念的進一步落實。治理理念及其善治訴求，必然要求改變單一政府公權力為重心的治理范式，轉而依托強大的公民社會，實現政府、市場與社團組織的緊密配合與有機互動。作為治理的重要主體之一，社團組織在推進政府職能轉變、改善治理方式、提高政府績效、彌補市場失靈和提供公共物品方面發揮著極為重要的作用。盡管我國政府越來越重視社團組織的作用，但對其發展始終持一種矛盾心態：一方面，由于政府自身能力與資源有限，不可能全面介入所有的社會服務，而社團組織的發展能夠對社會服務供給形成有益的補充；另一方面，政府又擔心失去對其的控制，所以不敢對其進行充分的授權。因此，政府要進一步落實善治理念：首先，政府要認識到政府將不再是公共事務的惟一治理者，公共事務的治理將更多依賴于社會與市場力量的參與合作；其次，政府對社團組織的管制和控制色彩應減少，而規劃、引導、協調、交換、服務以及必要的扶持功能應增強；最后，政府在敞開公共事務治理邊界之后應注意培育一種良性的合作氛圍，主要通過合作、協商、伙伴關系、確立共同的目標等方式實施對公共事務的管理，推進公共服務的社會化。

2.改革以保障結社自由權為核心的社團管理制度。實現利益組織化的基本前提是保障公民的結社自由權，而作為多年來社團組織發展桎梏的雙重管理體制，很大程度上限制了公民的結社自由權。因此，基于社團組織發展的現狀，必須進行以保障公民的結社自由權為核心的社團管理制度改革，具體政策是：首先，取消現行的雙重管理制度，實行單一制登記辦法。西方國家對社團組織的管理一般實行注冊制、登記制管理，社團組織只要符合政府規定的關于組織資產、會員數量、發展規模等一系列標準，就可以到相應的政府部門注冊，經審查獲得合法地位，此后社團組織的活動有本組織自行負責，出現問題則視情況提交司法部門解決。[7]借鑒西方國家社團登記管理制度，我國公民要成立社團組織，只要清楚地申明成立組織的目的和活動宗旨、組織內部管理和運作的規定、組成人員的身份證明、活動場所、活動方式和資金來源等，就可以直接到民政部門登記，而不必再由某機關作業務主管部門。民政部門在接到成立社會組織的申請后，如果了解到申請者的情況屬實，則用規定的程序在規定的時間內進行登記，并發給有關證書。其次，加快建立一整套針對社團組織的法律、法規和規章，盡快出臺新的社團管理條例或社團法。鼓勵結社的根本途徑是對其進行法治化管理，國家應根據現階段社團組織的實際情況，制定和完善不同層次社團組織的法律、法規和規章，用法律的形式明確各類社團組織的性質、地位、宗旨、組織形式、管理體制、經費來源、財產關系、內部制度、人員保障、登記管理、權利義務及其與社會成員和政府的關系等，使社團組織制度化、規范化和法制化。當務之急要出臺新的社團管理條例或社團法，并制定與之相關的行業協會法、商會法、基金會法等，改變用行政方法對社團組織進行管理的方法，依法對社團組織進行規范、監督和管理，建立和完善對社團組織依法監督、管理的長效機制。

3.政府通過公共服務社會化的方式為社團組織發展提供資助。無論是自上而下成立的政治色彩較濃的社團組織，還是自下而上成立的草根民間組織，經費不足是我國所有社團組織面臨的共同難題。許多社團組織在激烈的經費競爭中，要么違背公益宗旨而過度追逐利潤，喪失其合法性和公眾的信任，要么對外拓展能力弱，項目經驗不足，在激烈的經費競爭中迫于生存壓力而自生自滅。因此，社團組織的發展需要政府資助，但這種資助不是直接的財政撥款，而是通過公共服務社會化的方式進行，即政府負責提供資金，社團組織承擔服務性工作，具體做法就是政府在教育、醫療、社會保障體系等公共領域的經營中淡出而由社團組織在該領域經營，政府通過公開招標、合同外包的方式向社團組織購買服務。公共服務社會化不但減輕了政府的財政負擔，實現了政府一部分公共職能向社會領域的轉移和分離，同時社團組織獲得了發展所需的資金，拓展了生存空間，更重要的是它在一定程度上為社團組織創造了準市場競爭機制，使社團組織在同政府、營利性企業和同行的競爭中改造和提升自身能力，更好地實現其社會功能。

（二）從社團組織的視角來看，優化社團組織的內部治理

社團組織的成長包括兩方面：一方面是在規模和活動領域的增量發展；另一方面是組織內部治理機制的健全，自身能力的提高。我國社團組織的增量發展已取得顯著成就，目前最重要的是如何優化內部治理，提高自身能力，這也是社團組織獲得公信力和維持旺盛生命力的重要保障。

1．明確組織章程，強化公益宗旨。任何組織都必須有明確的組織章程和倫理守則，社團組織的章程應該包括：組織的目標和宗旨；組織的法律地位；組織機構的有關規定；董事及其人數、分工和職責；社團組織的會議形式；財務管理；組織解散時的善后辦法等。針對部分營利性質比較強的社團組織在市場化運作的實踐中，沒有把公益使命作為最終目的，而把企業追逐利潤最大化的營利目標當作組織發展目標的目標錯位問題，社團組織在制定章程時，尤其要強化其公益宗旨，社團組織的公益性目標一定要在組織章程中詳實地反映出來，以增強組織的感召力和動員力，避免組織章程只是一些象征性符號。

2．借鑒企業治理模式，優化社團組織的治理結構。由于社團組織的所有權、受益權、決策權“三權分離”，因此極易出現“內部人控制”問題。因此，在社團組織的治理結構上應借鑒企業的治理模式：首先，明晰產權主體，建立新型的法人治理結構。要合理設定產權主體權利的行為邊界，明確規定產權主體之間的權利關系，在組織內部形成有效的權力制衡機制。其次，實行理事會制度，完善社團組織的決策機制。理事會成員可由行使所有者權利或行使政策制定者職能的政府部門任命，在理事會里應包括各利益相關方的代表。理事會有充分的自主權，可以決定管理者的任命和解職，一些重大決策也有理事會討論決定。

3．加強財務管理和規制。財務的有效管理和規制，是消解社團組織內部人員腐敗、抑制組織失靈的基礎保障。具體措施包括：盈余分配約束，即組織的盈利和剩余不能在領導層和管理層分配；支出比例約束，即用于行政的開支和募集資金的成本的總和與每年總支出的比例必須保持在一定的限度以內；賬目公開規制，即賬目公開既面向監督機構，又面向公眾，受薪董事、秘書長、高級管理人員的年薪，以及普通員工的平均水平和志愿者的平均補貼或補償水平應向社會公布；實行帶約束的激勵制度，即在實行聘用制、績效工資制等人事制度改革的基礎上，要規范收入分配資金管理制度，通過加強收入分配資金的來源管理、規范工資支付形式、簡化工資與福利費種類、制定崗位等級工資參考標準等措施防止組織成員牟取不正當利益。

4．加強人才建設，提高社團組織的人員素質。社團組織存在和發展的關鍵在于培養專業人才和提高專業人才的素質。首先，應加強從業人員和志愿者的培訓。社團組織急需培訓的內容有：組織管理、相關法律知識、籌資策略、項目管理和外語培訓等，通過這些培訓來提高社團組織的能力。其次，加強社團組織的人力資源開發。通過設計好的項目來吸引高素質的志愿人員，改善社團組織服務人員的年齡結構及學歷層次，創新人才使用制度，實現人才的合理流動。再次，加強社團組織創辦人和領導人的培養。社團組織的領導要從那些富有代表性、意志堅定、能協調好社團組織內外部關系、富有開拓性的人選中產生。

[1]孫立平．利益關系形成與社會結構變遷[J]．社會，2008，（3）：7-14．

[2]王錫鋅．利益組織化、公眾參與和個體權利保障[J]．東方法學，2008，（4）：24-44．

[3]李東生．和諧社會建設中的利益集團問題研究[J]．湖北行政學院學報，2007，（1）：5-8．

[4]何增科．中國公民社會組織發展的制度性障礙分析[J]．中共寧波黨校學報，2006，（6）：23-30．

[5]黃巖．讓草根勞工機構走上法治路[N]．南方周末，E31，2008-12-25．

[6]嚴煒，劉悅齋．平等合作與積極競爭：公共服務領域中的政府與非政府組織[J]．當代世界與社會主義，2004，（5）：80-84．

[7]吳忠澤．發達國家非營利組織管理制度[M]．北京：時事出版社，2001：103．

責任編輯：劉華安

C912.2

A

1008-4479（2012）03-0039-06

2012-01-03

淮陰師范學院青年優秀人才支持計劃（項目編號：11HSQNS11）的階段性成果。

張玉磊（1982-），男，河南新鄉人，淮陰師范學院政治與公共管理學院講師，主要研究方向為行政理論與實踐、第三部門。