農村換屆選舉后村級組織建設與運行問題研究——基于杭州市第九屆村委會換屆選舉的綜合分析

□ 郎曉波

一、問題的提出

村民委員會的換屆選舉是村民自治的首要環節、村民自治的開始，也是推進農村基層民主建設的重要內容。2011年是杭州市第九屆村民委員會換屆選舉年，這次換屆選舉也是《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂后（2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過）的第一次換屆選舉。選舉最基本的、也是最常見的功能是確保能夠代表廣大基層選民。①［法］L－M·科特雷等：《選舉制度》，商務印書館1996年版，第99頁。從民主選舉制度的實際運作模式來看，農村基層民主選舉經歷了一個從“確認式選舉”到“競爭式選舉”的發展過程，“競選”的推行在很大程度上使農村基層民主選舉真正具備了民主的要求和內在本質。從杭州市本屆村委會選舉的制度安排來看，本次選舉是充滿了“競選”精神的。杭州市在2010年11月7個區、縣（市）的7鄉鎮（街道）107個村先行試點的基礎上，到2011年4月中旬，全市2081個村民委員會換屆選舉全部結束。②資料來源：本文所有市級層面的統計數據均來自于杭州市民政局基層政權與社區建設處的部門調研所得。經過20多年的自治發展，農村基本實現了選舉的公開性、競爭的公平性和選民的自主與可選擇性。

可以說，當前選舉制度的民主化安排增強了農村村民的政治功效感和信任度，也在一定程度上保證村官和村級組織產生的權威性和合法性。但進一步地，要擴大村民自治的范圍，不僅僅要關注選舉和監督，而且更要關注管理和決策。本文以杭州市西湖區繆家村、蕭山區黃山村、余杭區崇賢村和超山村、桐廬縣永安村、淳安縣文昌村、建德市馬宅村、富陽市高橋村和蓮橋村以及臨安市光輝村10個村為蹲點觀測村，既全程考察了10個村選舉的總體情況，也跟蹤調研了換屆后村級組織運行中尚存在的困境。我們發現本次選舉已經不再是以往簡單的農村干部對村民的動員過程，更多體現出村民對選舉知識與技術的學習和熟悉的過程，村民的民主意識和民主習慣也伴隨著這種進步得到培養和鍛煉。但目前的選舉和組織設置方式也客觀造成了當前基層治理過程中“黨建”、“自治”和“富民”諸目標的混淆不清，使得組織運行過程中違反民主的事件時有發生，由此也暴露出農村民主選舉制度和村級組織建設中存在的諸多問題。

二、新一屆村級組織運行中“兩委一社”的架構難題與成因分析

按照《憲法》、《村組法》等相關法律規定，村黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是村級各級組織和各項工作的領導核心。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村經濟合作社是村民在自愿互利原則基礎上組織起來的集體所有的社區性合作經濟組織，具體提供生產服務、協調管理、資源開發、興辦企業、資產積累等職能。當前，黨支部發揮領導核心作用與村民自治、民主選舉出村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業過程中的“兩委”矛盾，再加上農村集體經濟組織經營管理集體資產而形成的“兩委一社”治理架構難題仍是擺在新一屆村級組織運行面前的難題。

（一）村黨組織與村民委員會

村一級的農村基層存在兩個權力主體：村黨組織和村委會，從根本上說，這兩個權力結構的存在都是為了更好地代表和維護農民的根本利益。但因為權力來源不同，由自上而下渠道產生的農村權力結構——村黨組織，很容易與借“草根民主”而形成的自下而上的權力結構——村委會之間產生矛盾和碰撞。

1.“公推”與“自薦”：正式組織的權力來源分野

權力來源是指權力合法性或認受性的來源或基礎。村支兩委作為村級組織中最重要的正式組織，權力來源出現了分野，而權力來源的不同也使得這兩種組織產生的程序和方法是不同的。杭州本次換屆選舉，84.2%的村黨組織實行了“公推直選”，98.9%的村委會實行了“自薦直選”方式。以桐廬為例，桐廬縣下轄183個村共選舉產生村兩委班子成員1121名，其中，村黨組織639名，村委會552名，交叉兼職70名（書記主任一肩挑4名）。村經濟合作社成員762名，村務監督委員會成員664名。淳安縣也全面推行村黨組織“公推直選”，全縣425個行政村共選舉產生黨組織委員1400人，平均年齡46.2歲，大專及以上文化程度174人，大學生“村官”委員14人。425個書記中，新當選178個，女書記23個，大學生“村官”3個；45周歲左右的348個，占 82%，高中以上文化程度的 405個，占95.3%。黨組織領導班子成員候選人都通過組織推薦、黨員推薦、群眾推薦、個人推薦相結合的辦法產生。書記、副書記和委員都由黨員大會直接選舉產生，改變了以往書記由選舉出來的委員會選舉產生的選舉辦法。

與村黨組織換屆選舉相比，杭州市本次村委會換屆選舉，有2060個村實行“自薦直選”，占99%。共產生村委會成員6600人，其中：村委會主任2069人，副主任及委員4531人；在村委會班子成員中，黨員4268人，占64.67%，女性2007人，占30.41%，大學生村官248人，占3.76%。新進村委會班子3040人，占46.06%；黨組織成員交叉任職1449人，占21.95%。選舉一次成功的村1045個，占50.22 %。全市2081個村共推選產生村民代表88559人，其中：黨員代表28625人，占31.92%；婦女代表31106人，占35.12%。村委會班子成員平均年齡為42.26歲，比上屆下降2.12歲。村委會班子成員高中以上文化程度的有5163人，占78.23%。新一屆主任中，黨員1411人，占68.2%；平均年齡43.55歲，35歲以下的171人，占8.3%；高中及以上學歷的1640人，占79.27%；村委會班子成員中，經商辦企業的1735人，占26.29%。一半以上的村達到了一次選舉成功；經選舉選足村委會成員的村2044個，占98.22%，其中，選足主任的村2069個，占99.42%。對比而言，村委會干部是全體村民直接選舉的。

民主選舉的過程，本來就是“新一代社會精英一下趕走舊精英”的過程。①［法］L－M·科特雷等：《選舉制度》，商務印書館1996年版，第98頁。民主選舉的本質就在于讓精英結構發生流動，而以往由委員會選舉書記的“候選人組合戰略”往往導致政治利益集團形成后的“封閉化”狀態，新的鄉村社會精英很難再進入這一政治利益集團。從這個角度來看，當前“公推直選”和“自薦直選”有些類似西方社會的大選戰略，民主選舉主要圍繞兩個目標：一只腳放在家里，不要疏遠了自己的支持者，同時，努力從不確定的部分選民中爭取部分選票，從反對者一方爭取盡可能多的選票。②［美］M·羅金斯：《政治學》，華夏出版社2002年版，第187頁。村支書的產生在一定程度上已經擺脫了過去那種完全由上級任命的模式，正在向民主的選舉制度發展。但村支兩委候選人的不同產生方式仍然為村莊管理和決策的二元權力結構埋下隱患。

2.“守門員”與“當家人”：二元權力結構下的職權矛盾

村黨支部的權力實質上來源于它的政治職能，即保證黨的路線、方針、政策在農村的貫徹執行。從這個意義上講，黨支部選舉是“選人”而不是“選政策”。由此，村黨支部的權力并不取決于具體的選舉方式，而是取決于它的“政治正確”以保證黨的政策在村級層面的實現。所以，村黨支部書記是黨在農村的“守門員”。但另一方面，《村委會組織法》也明確規定鄉鎮與村不是科層制意義上的上下級關系，村民自治要求村委會的權力來自全體村民，自下而上選舉產生的村委會主任是村莊的法定代言人，是村莊管理的“當家人”。村委會的“自薦直選”使得選取產生的相當一部分村委會干部都有較好的群眾基礎、較高的信任度，能力水平上也勝過村黨支部書記，這挑戰了長期以來形成的村務管理中黨支部的主導地位，但黨支部在村莊治理中的主導地位并未改變。本報告對10個觀測村“兩委”分工模式現狀進行了調查，7個觀測村的黨支部在分工中占據主導地位。其中，“主導地位”體現在：第一，誰對村集體財務具有主要的支配權力；第二，誰在村莊公共事務決策和管理中居于主要負責地位。此外，1個觀測村實行村黨支部書記和村委會主任“一肩挑”，但該類情況由于選舉制度的嚴格要求近年來比較少見。還有2個觀測村的權力結構相對分散，黨支部和村委會共同負責村莊事宜。也即，村民委員會的選舉一定程度上影響了村黨支部在村莊治理上的壟斷控制地位，村委會地位和權威性逐漸上升，但并未根本上取代黨支部的主導位置當黨支部村莊管理能力較強、能統籌協調村級組織運行情況下，二元權力結構下村支兩委的職權矛盾相對不明顯。但問題在于，“政治正確”背景下產生的“守門員”并不是總能代表正確的政治，而越來越多德高望重、社會資本雄厚、個人和家族實力非凡的“當家人”也希望真正通過村莊自治施展政治抱負。由于現有法律制度未能從根本上明確劃分村黨支部領導權和村委會村民自治權的職權范圍，“兩委”班子就出現對己有利的事情爭著干，無利的事情相互推。村兩委摩擦加劇，矛盾增多，主要表現有：“兩委公開對立”、“支部唯唯諾諾”或是班子“無暇顧及”，真正實現兩委分工明確、協同治理的社區數量極少。因利益關系調整而帶來的權力邊界模糊以及用以調節的法律制度供給不足已經使得“兩委關系失衡”成為基層民主治理中的難題。

（二）村“兩委”與村經濟合作社

由浙江省農業廳發布的《關于做好2011年村經濟合作社換屆選舉工作的指導意見》明確規定，村經濟合作社統一納入2011年村級組織換屆選舉，具體在村黨組織換屆選舉后實施，可采用社員大會或經社員大會授權社員代表大會等方式選舉。社員代表可以和村民代表交叉任職，社員選舉委員會可以和村民選舉委員會相一致。該種選舉安排也客觀上造成了村支兩委和村經濟合作社之間的組織交叉性。從組織屬性來看，合作社屬于民間組織，形式上被歸入農村經濟組織，在工商局注冊。③王長江：《進一步思考合作社作為社會組織的作用》，《中國黨政干部論壇》，2008年第5期，第19頁。而當前，“黨支部（或村委）+合作社”的重疊模式已經成為通行做法，由黨支部或村委會替代經濟合作社的情況十分普遍。

1.重疊架構的實質是政府缺位背景下的“精英替代”

按照吉登斯的觀點，可以把權力資源劃分為兩類，一是配置性資源即經濟資源；二是權威性資源，其中最重要的就是所謂的“烏紗帽”。①吉登斯：《民族，國家與暴力》，北京：三聯書店1998年版，第8－9頁。村黨支部（或村委會）與經濟合作社之間的高度重疊性進一步地強化了政治權力和經濟支配權的轉換關系，使經濟合作社作為體制外的社會組織失去了獨立性。究其原因，這與當前農村社區公共物品供給中政府缺位緊密相關。城市化進程推動下，浙江很多地區都進行著“村改居”工程。改造后農村所有集體土地及宅基地在集體征地后歸為國有。在規劃范圍之內的土地除用于安置本身的農民，其余部分必須拍賣，資金相應回籠到社區改造項目中。因為征用土地的資金都屬于集體資產，集體將這一部分資金投入到發展三產，例如，建設賓館、商業網點、服務項目等。改造后雖然變更為社區，但和城市社區不同：一方面，“村改居”社區的組織架構和組織運轉仍和農村一樣；另一方面，轉制社區的公共服務和行政經費仍由本社區落實，政府不進行財政劃撥。社區綠化、社區保障服務、社區治保調節、社區文教衛體、社區人口計生等常規工作仍由居委會自行負責。于是，經濟合作社成為這些社區正常運轉費用的主要承擔者。此外，現行社區辦公費用、工作經費、社區黨委（總支）和社區一般工作人員的基本養老、生育、工傷、醫療、失業等保障也往往由經合社承擔。原社區內合法成員除享有集體產權股份外，享有一系列的福利待遇基本都來源于經合社。合作社的功能已經開始超越經濟范疇，向社區治安、文化建設、社會公益事業等方面發展，“村莊單位化”比比皆是，村社企業的社區屬性也自然就有了存在的土壤。

由村黨支部書記或居委會主任兼任經合社負責人的“精英替代”模式，從短期效益來看，的確符合轉型時期“政府缺位”條件下村級組織“低成本運作”的需要。例如，有助于將政治精英的行政權力和社會資本轉化為集體經濟發展所需的基礎資源（包括融資、政策優惠等）。但長遠來看，依賴政治精英替代正式制度供給的經濟運營方式也使經濟合作社走向異化，蘊含著諸多運行風險。

2.“政經分離”是化解村級組織運行風險的現實需求和必然選擇

從組織差異來看，黨組織和村委會作為行政領導和決策管理者，其根本宗旨是為村民服務，民主、公開、公正是其運轉的基本原則。而作為經濟組織，村級集體經濟合作社以效率和營利作為行動準則，按照市場經濟規律運作，同時也承擔市場經濟中存在的可能性風險。與兩委不同，決策的果斷、迅速，核算的精確，財務管理的合法、公信的規則是經濟組織的靈魂。②楊小琳：《農村新型集體經濟組織的法律分析以及對策研究》［EB/OL］，2008－05－06，http：//law.newssc.org/system/2008/02/ 21/010695169_01.shtml。也有學者提出，村委會存在的主旨是以村民為根，以自治為本；而農村集體經濟組織的存在主旨是以土地為根，以土地等財產的集體所有為本。③羅猛：《村民委員會與集體經濟組織的性質定位與職能重構》［DB/OL］，2008－05－06，http：//www.chinaelections.org/NewsInfo.asp? NewsID=111064。因此，運作原則不同的組織不能共同設立。

當前的重疊模式也加大了村級組織運行風險：（1）造成村黨支部或者村委會干部易將掌握公共決策和行政管理的權力優勢轉變為在村級經濟組織中為個體或集團牟利機會。由于兩者關系不清，集體資產收益不但沒有讓所有成員共享，反而被少數村官侵占、挪用、揮霍，如近年來土地征用過程中由于“內部人控制”而形成的官民矛盾頻發。（2）與當前農村形勢的變化不符，最明顯的變化是當前農村人口結構的變動。浙江農村中本地人和外地人人口結構“倒掛”現象普遍，許多外地人長期租住在農村，要求參與當地村委會選舉的愿望強烈。但常常遭到本地村民和村委會的拒絕，原因在于外地人一旦獲得選民資格參與當地選舉，也就意味著同時具有村民資格。兩種組織邊界不清導致村民資格等同于村級經濟組織成員資格，可獲得集體資產收益權，無形中使得集體財富被“攤薄”。人口結構變動帶來的治理難題也將村委會角色陷入尷尬境地，一方面作為公共權力機構，村委會的決策直接影響外來居民的切身利益，長期將這些人員拒之門外必然降低村委會的權威性和合法性，不利于村民自治和村務管理的展開。另一方面吸納他們進入則與村級經濟組織收益的相對封閉性和內卷化不符，引起原組織成員的強烈不滿。因此，“政經分離”已經成為當前基層社會管理新形勢下，優化農村科學發展的迫切需求。

三、加強新一屆村級組織建設的重點與對策

當前，推動村級組織建設的幾大要點，就是要優化村級組織的內部權力結構關系、完善村務公開與民主監督的管理制度，同時也應進一步加強村級公共服務的載體建設和農村社區工作的專業性水平。具體來看，擬提出以下建議：

（一）切實理順村級組織關系，優化“兩委一社”的運行和治理機制

在農村社區組織建設中，如何處理村黨支部、村委會及村級集體經濟組織的關系，始終是一個難點，可從組織體制和運行機制兩個方面進行探索。

1.分步選舉，打造人崗相適、充滿活力的組織隊伍

考慮到村民對村黨組織關系和自治組織關系變動后對村集體經濟利益的影響，可以嘗試在三類組織的選舉時序安排上，先完成集體經濟組織選舉、打消群眾疑慮，再完成黨組織選舉、強化領導核心，最后完成自治組織選舉。第一步，完成集體經濟組織的換屆選舉，選舉產生董事會、理事會、監事會，對集體經濟組織成員經濟關系進行法律意義上的確認和固化；第二步，采取“公推直選”等辦法，完成村黨組織書記和委員的選舉；第三步，采取“自薦直選”等方式完成村自治組織換屆選舉，選舉產生村委會。具體選舉時要注重將政治素質好、協調能力強的黨員推選到黨組織中任職，將懂經營、會管理的人員推選到集體經濟組織中任職，將熱心辦事、服務能力強的人員推選到村委會中任職，形成了結構合理、人崗相適、堅強有力的村組織帶頭人團隊。

2.分類管理，細分和明確不同組織的管理服務關系

對村黨組織、村委會、經濟組織的職能定位進行明確細分和優化調整，努力實現分工明確、各司其職。一是村黨組織把方向、維民利。除貫徹落實黨的方針政策、上級黨組織的決策部署外，重點是用民主的方法和程序，用黨員的示范帶動，將黨組織意圖轉化為群眾意愿，討論決定本村的重要事項，協調本村重大利益關系；緊密聯系群眾，在深入做好群眾工作、維護群眾利益中增強核心凝聚力。二是村委會搞好公共服務、社會管理。嚴格按照法律法規和自治章程辦事，自我管理，自我服務，興辦公共事業，管理公共事務，承接上級政府職能延伸的公共服務項目，搞好文化活動、計劃生育、困難幫扶、代理服務、生態保護等社區事業，積極依法調解民間糾紛，創新抓好社區管理。三是村集體經濟組織經營管理集體資產、發展壯大集體經濟。維護經濟組織成員的經濟利益，對集體經濟組織資源進行整體經營，盤活資源，對接市場，吸引社會資本進入，以股份公司和各類專業合作實體的形式開展市場經營，壯大集體經濟。

3.完善機制，構建順暢的長效組織運行制度

首先，村黨組織通過完善黨組織民主懇談制度，針對村重大事務，定期與不定期召開民主懇談會，充分聽取黨內外意見建議，并邀請其他群眾列席黨員大會或黨員代表會議。其次，以“兩委一社”聯席會議制度協調研究重要事項。再者，完善工作報告備案制度。村委會、經濟組織定期與不定期地將村大額經費開支、重大集體資產處置和集體經濟組織的年度利潤分配、重大項目投資等重要事項的落實推進情況，向村黨組織報告，并將方案和意見備案。通過優化治理機制的方式，將村黨組織對具體的村務管理、經濟管理職能宏觀化、間接化，實現權力的相互制衡和有效監督。

（二）保障“村務監督委員會”的法律地位，以民主監督促進農村民主管理

過去對村“兩委”職能的探討，基本上都是圍繞著如何“為民作主”而展開的。但事實上，如果研究村“兩委會”關系問題沒有與研究村民代表會議、村民監督會議結合起來，也即沒有解決“讓民作主”的問題，理順村“兩委”關系則是不可能的。當前農村基層民主仍圍繞“民主選舉”展開，至于“民主決策、民主管理、民主監督”并沒有真正進入實踐落實層面。正如有西方學者指出，民主的實質不能僅淪為投票的游戲，更在于公民對公共事物管理的實質性參與。四大民主原本是支撐村民自治制度實踐的四個車輪，離開后三大民主的輔助，單剩“民主選舉”一條獨輪的支撐，村民自治制度實踐流于形式也就在所難免。浙江諸多農村集體經濟富足，使得村干部“含金量”也隨之不斷提高，但由于村民民主管理和監督權力的缺少導致村干部管控村級財務的隨意性增大，造成各種村務糾紛不斷。為此，浙江省在全國率先試點和全面推行“村務監督委員會”，通過提高村級民主監督水平加強農村基層的民主管理水平。至2009年底，浙江省3萬多個行政村，村村建立了村務監督委員會，實現了村級監督組織“全覆蓋”。①夏亮：《村監委：以民主監督促民主管理》，《中國社會報》，2011年4月11日，第B01版。問題在于，如果不從法律上根本保障“村監會”的合法地位，在實際運行中又會淪為“兩委”的附屬機構，民主監督和民主管理也無從說起。因此，建議在《村組法》或地方條例中明確規定，“村監會”與村民委員會并列，村務監督委員會候選人應是非村兩委的成員及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系親屬的村民代表。村監會成員不得連續3年任職。村務監督委員會成員除了黨支部召開的黨務會議外，村里其他一切會議都有權參加，直接對村民代表大會負責。同時，明確規定村務監督委員會的職責、權利和義務，以及村務監督流程。

（三）整合資源搭建“四中心”服務新平臺，提升村級組織的公共服務職能

從當前村民對公共服務的現實需求和未來農村社區的發展定位來看，村級組織的服務職能將越來越凸顯。目前，農村公共服務的供給主要有兩種方式，一種是由各級政府通過財政撥款等方式供應農村公共服務的政府主導型，另一種是由村民委員會等村級組織通過集體經濟支出、向村民籌資籌勞等途徑提供服務的村級組織自籌型。政府以自上而下的行政撥款和定向補貼方式搭建了農村基本的服務載體和網絡平臺，而后期的運作和完善往往需要村級組織自行解決。應對該問題，村級組織通過管理服務職能的分離，應當進一步吸納更多的農村公共服務投入來源，為社會資源、民間力量參與農村公共服務創造空間，從而提供村群眾更多便民惠民服務。可運用“民主化決策、市場化運作、社會化管理”機制，整合社會資源建立“四中心”為主的農村惠民利民新平臺。具體包括：依托“社區服務中心”，以行政機制承接政府公共服務項目，實現了計生、勞保、辦證等政務服務一站式辦理；依托“企業服務中心”，搭建行業企業集約化服務窗口，實現水、電、氣、訊等生活服務集中辦理；依托“生活服務中心”，將超市、菜市、商店等集中科學布置，方便村民群眾日常生活；依托“社團服務中心”，采取購買服務、以資源換服務、公益互助式服務等方式，培育壯大農村民間慈善組織、互助組織和志愿者組織等社會組織，運用民間的力量形成常態化的服務供給來源和社會管理體系。

（四）強化農村社區工作者的培養和激勵，推進農村社會工作專業化水平

面對農村經濟社會的深刻變革，農村社會工作面臨的任務十分繁重而緊迫。要完成這些任務，必須全面加強農村社會工作及其人才隊伍建設。農村社會工作中，首先，要充分發揮村黨組織和村民委員會的骨干作用，結合城鄉基層黨建、精神文明建設、基層政權建設等工作，統籌推進社工人才開發。積極發揮工、青、婦、科協等群團組織的人才優勢、組織網絡優勢和職能優勢，使城鄉基層群團組織成為農村社工人才開發的陣地。發揮社團組織和村民自治組織在培養、聚集社工人才、發展社會工作中的突出作用，通過構建“小政府、大社會”的工作格局，搭建社工人才發揮作用的廣闊舞臺。其次，要完善農村社會工作崗位設置，多渠道吸納社會工作人才。建立政府購買社會服務的機制，拓展社會工作人才施才展能的空間，提供各盡所能的舞臺，增強引人留人的能力。此外，還要提高農村社會工作人才隊伍的職業素質和專業水平。發達國家和地區的農村社會工作經驗表明，農村社會工作是一種職業，具有很強的專業性，對從業人員的政治素養、道德水準和專業能力都有較高的要求。現代意義上的農村社會工作具有很強的專業性，日益復雜的社會狀況和逐步暴露出的當前農村社會深層次問題，都對社工人員的政治素質、道德水平、專業能力提出了較高的要求。要緊緊圍繞“惠民利民便民”這個主題，建立健全配套措施和激勵保障機制，調動廣大農村社會工作人才干事業的積極性。□