政府廉潔決策體系的構建及其有效性評估——基于杭州市通過制約決策權防范“一把手”腐敗的研究

□周盛

黨政“一把手”的職位特點是掌握決策權，決策權承載著對公共資源進行權威性分配的功能，一旦出現背離公共利益的非公共運用，將嚴重扭曲規范經濟社會發展的規則體系和公平正義的治理目標，直接危及政權的合法性權威①陳國權、周盛：《決策腐敗及其基于決策過程控制的治理》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2012年第2期。。針對當前反腐倡廉面臨的黨政“一把手”腐敗頻發且難以治理的突出問題，結合杭州市從系統治理決策權入手防控“一把手”違法違紀現象的有益實踐，總結制約監督決策權的經驗，對于真正落實從源頭上預防和解決腐敗問題，提高重大決策的科學化、民主化、法治化水平具有重要的意義。

一、杭州市廉潔決策體系的基本框架

以推動全球反腐敗運動為己任的權威國際組織“透明國際”（Tranparency International）首任行政總裁杰里米·波普（Jeremy Pope）在其專著《制約腐敗：建構國家廉政體系》一書中考察并比較了各國反腐敗的實踐后提出，“在反腐敗方面許多簡單的解決方案因為范圍過于偏狹而失敗，因此我們需要的是有整體性的解決思路”②［新西蘭］杰瑞米·波普：《制約腐敗——建構國家廉政體系》，清華大學公共管理學院廉政研究室譯，中國方正出版社，2002年版，第51頁。，即建構“國家廉政體系”（National Integrity System，NIS）。這一體系猶如一座希臘神廟，頂部是分別象征生活質量、法治和可持續發展的圓球，之所以是圓球，是為了強調三大目標之間必須保持平衡、整個廉政體系必須保持水平且穩定。自1999年開始，杭州就開始了決策程序規則和制度建設的探索，先后出臺了《關于建立全市經濟和社會發展重大事項行政決策程序和規范的通知》（杭政［1999］8號）和《關于進一步完善市政府民主決策制度的通知》（杭政［1999］16號），明確規定了行政決策的基本原則和重大決策事項的范圍，并按“決策事項的提出—決策的準備—決策的確定—決策的實施”設計了決策過程各階段的工作流程和程序規范。2007年4月，杭州市政府修改出臺了《關于進一步完善全市經濟和社會發展重大事項行政決策規則和程序的通知》（杭政［2007］6號），在原有的框架下細化了決策準備、決策提交、決策反饋三個階段的規則，將原有的“重大決策事項的管理”一節修改為“重大事項決策監督”，明確將市委、市人大、市政協以及新聞媒體和社會的監督作為決策的一個重要環節，增加了決策監督的主體、內容、方式等規定。至此，杭州市政府的行政決策不僅全過程有法可依，而且始終置于有效的監督制約網絡之中，廉潔決策的制度體系基本構建完成。

（一）廉潔決策的目標體系

在杭州市出臺的相關文件中，規制政府決策行為的目標始終保持一致，即“為進一步提高市政府決策的民主化、科學化程度，推進依法行政，加快我市經濟社會發展”①詳見《關于進一步完善全市經濟和社會發展重大事項行政決策規則和程序的通知》（杭政［2007］6號）。。因此，杭州市廉潔決策的目標體系首先是實現民主決策、科學決策和法治決策。這體現了黨和國家對政府決策行為的一貫要求，也符合善政發展的邏輯。其中，民主決策體現的是一種價值理性，要求決策的目標必須立足民生，決策的過程必須體現民意；科學決策和法治決策體現的是一種工具理性，前者要求決策應當運用科學方法、符合科學規律，后者要求決策行為必須在制度化的軌道上運行。三者共同構成了現代政府理性決策的充要條件，而其共同的基礎是廉潔決策。

較之上述對決策本身的目標要求，杭州市廉潔決策體系還有更本質性、更全局性的目標——以民主促民生。2009年6月，杭州市委市政府聯合發文，明確將“全面實施民主民生戰略，加快共建共享與世界名城相媲美的生活品質之城步伐”②詳見《中共杭州市委杭州市人民政府關于建立以民主促民生工作機制的實施意見》（市委［2009］17號）。作為當前和今后一個時期的政府工作目標。具體到決策領域，就是要求“黨政部門的決策必須反映民意、集中民智，必須保障和落實廣大民眾的知情權、參與權、選擇權、監督權”③房寧，周少來：《民主民生共促和諧發展的制度之路——杭州市“以民主促民生”戰略的民主治理意義》，《政治學研究》，2010年第5期。。簡言之，民主民生的目標設定要求政府決策必須以實現公共利益最大化為終極追求，以廉潔決策確保決策的公共性就成了邁向這一目標的邏輯起點。

（二）廉潔決策的組織體系

杭州市在規制治理決策權的過程中，通過明確不同主體權力的邊界，著力構建多元決策主體既相對獨立又相互制約的穩定結構，逐步形成了廉潔決策的組織體系。

一是以“五不直管”合理界定“一把手”的決定權。杭州市明確規定黨政正職不直接分管財務、人事、物資采購、行政審批和工程招投標項目，由班子其他成員分管，實現了決策權從“正職直管、無人監督”到“副職分管、正職監督”的轉變，有效降低了因決策權過于集中造成的“一把手”腐敗機率。在實施過程中，各地各部門按照“五不直接分管”的要求，重新調整了領導班子分工，結合地方和部門工作實際，制定了落實的具體措施或《實施細則》。這一做法，優化了領導班子內部權力配置，體現了集體分工負責制，通過明確界定“一把手”的權力邊界，使決策權與監督權得以分離，黨政正職得以從決策權過度集中的高風險中解脫出來，把主要精力用于掌控全局和宏觀把握上，并加強對這些事務執行、落實情況的監督。

二是以“四問四權”有效拓展市民的參與權。2008年，為了破解“庭院改善”工程實施中的難題，杭州市委市政府提出了“四問四權”的民主治理機制，即“項目上不上”由民主機制定奪、“項目改什么”靠民主機制解決、“項目怎樣改”用民主機制確定、改善結果“好與壞”用民主機制評判。通過“問情于民”落實市民的知情權，“問需于民”落實選擇權，“問計于民”落實參與權，“問績于民”落實監督權。問卷調查表明，通過落實“四問四權”，大部分居民直接參與了改善工程，對改善效果普遍感到滿意。之后，“四問四權”作為一種工作機制納入了杭州市政府工作的制度體系，并在農貿市場改造提升、停車新政、免費單車等一系列重大民生工程中得以運用，使市民不再是外在于決策系統之外的主體，而是作為重要的治理主體真正參與到了決策過程的各個環節。

三是以決咨委為依托確保專家中立的話語權。2006年3月，杭州市決策咨詢委員會成立，70余位來自高等院校、科研機構在各自專業領域有著很高威望和建樹的專家學者正式受聘成為杭州市決策咨詢委員會委員。自此，杭州市凡重大決策出臺必須經專家咨詢論證，“凡未經征求意見和進行事先協商、協調，沒有形成多個比較方案，沒有對決策方案在實施中可能產生的負效應進行分析并提出相應對策的事項，不得提交市政府常務會議、市長辦公會議審議決策”，專家們基于專業理性的話語權能夠對政府決策產生實質的影響。專家的遴選以相關學科領域的專長為標準，形成穩定的專家庫；受聘期間專家不僅為即將出臺的具體政策提供技術支持，還以組為單位開展調研，為政府長期規劃、中長期發展戰略提供決策參考，有效避免了“決策主體可以便利地挑選專家進行咨詢或論證，專家受決策機構特定政策偏好和傾向的影響，甚至為決策機構所雇傭”①王錫鋅：《我國公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服》，《法商研究》，2007年第2期。的情況。此外，杭州市決咨委的專家還須“對經專家咨詢論證的發展思路、發展戰略、重大舉措、重大項目向社會作解釋”，使專家的決策咨詢行為也置于社會公眾的監督之下，最大限度地確保了專家始終站在中立的立場上為決策提供理性的支持。

四是全程參與全面落實人大、政協的監督權。2007年11月，杭州市政府舉行第17次常務會議，首次邀請6位市人大代表和政協委員列席。會后，市政府下發了《關于加強政府與人大代表政協委員聯系的通知》，明確規定“市政府在制定重要規劃、方案、政策時，在對涉及群眾切身利益、社會關注度較高事項，應事前主動征求人大代表、政協委員的意見，并采納相關合理建議”。這一規定，使人大、政協對決策權的監督從最后的表決通過環節前移至了決策方案的制定和議決環節。較之人大會議審議期間“同意或不同意”的表決，政府決策過程中對人大代表、政協委員意見的制度性吸納，更能發揮人大和政協的監督作用，其對政府決策權的影響也更為深入和顯著。

五是科學整合考評辦與紀委監察機關的問責權。杭州市通過多部門的聯動工作機制，將治貪治腐與治庸治懶結合起來，將對決策腐敗行為的問責與對決策失誤行為的問責結合起來，把好決策監督的最后一道防線。一方面，杭州市自2000年開始在市直機關進行評選“滿意單位不滿意單位”的活動，2005年將此項評選改稱“社會評價”納入綜合考評占50%權重，廣泛收集社會各界對政府各項決策及其執行情況的意見和建議，為市委、市政府確立下一步的工作方針和重大舉措提供決策參考。另一方面，杭州市委、市紀委始終堅持利劍高懸、重拳出擊，尤其重視對主要掌握決策權的黨政正職違紀違法案件的查處。近年來查處的杭州市原副市長許邁永及“西溪濕地”招標腐敗案、原江干區城建開發辦主任喬志東在工程建設中索賄受賄案、濱江區原區委書記利用制定稅收優惠政策等手段受賄案，均充分體現了杭州市委、市紀委嚴厲打擊決策領域違法違紀行為的決心與力度，對決策領域潛在的腐敗行為起到了良好的震懾作用。

（三）廉潔決策的規則體系

在構建相對靜態的決策權力結構的同時，杭州市從決策權運行過程出發，建立健全貫穿上述決策主體決策活動之中的規則體系，在科學界定“誰來決策”的基礎之上，從確保決策公共性和預防決策腐敗的正反兩方面合理設計“怎樣決策”的程序規范。

一是“開放式決策”的程序規則。2009年，杭州市政府在多年探索的基礎上，制定出臺了《杭州市人民政府重大行政事項實施開放式決策程序規定》（市政府令［2009］252號）和《杭州市人民政府開放式決策有關會議會務工作實施細則（試行）》（杭政辦函［2009］99號），要求在對規定所列的八類重大事項進行決策之前，須通過網絡公開決策草案，向市民廣泛征求意見；政府決策時，邀請人大代表、政協委員和市民代表列席市政府常務會議，并實行網絡視頻直播互動，列席人員與網民可以發言（發帖）表達意見，直接參與市政府的決策過程；會后，由有關部門對網民相關意見在網上給予答復，決策事項的公文在政府網站和《杭州政報》公布，會議視頻載入市政府網站相關欄目予以公開。較之以往的政務公開形式，“開放式決策”不僅將決策的全過程中“曬”在了社會監督的“陽光”之下，而且為民意的表達創設了制度化的渠道，大大降低了決策各環節滋生腐敗的概率。

二是防止利益沖突的行為準則。根據黨的十七屆四中全會提出的建立健全防止利益沖突制度的新要求，杭州市著重針對利益沖突現象易發多發的領域，作出了16項旨在防止利益沖突、規范權力運行的禁止性規定，同時建立利益公開、利益回避、離職后行為限制、主要領導不直接分管、全程審計和舉報獎勵等六項制度，切斷決策權力與私人利益的不正當聯系，對決策權力運行起到了有效的規范和約束作用。

二、廉潔決策體系的有效性評估

根據1998年到2008年清廉指數（Corruption Perception Index，CPI，從0到10分排序，分值越高，清廉程度越高）的排名統計，丹麥、瑞典、芬蘭、新西蘭和新加坡5個國家連續11年來一直處于9.0以上。這些國家的廉政制度體系均達到了總體有效性標準，即機構支柱均衡發展、核心規則普遍確立、權力監督制約呈閉合狀態。依據這些標準，加之對杭州市規制決策權的實效分析，我們也可以對杭州市構建的廉潔決策體系進行有效性評估，以預測其治理成效的可持續性。

（一）權力結構的均衡性

作為支撐整個廉潔決策大廈的機構性支柱，權力結構的基本要求是均衡，即每一個決策主體的法定地位能夠保證自身獨立自主地履行職責，同時每一個主體又處在與其他主體相互制衡的權力網絡之中。杭州市通過對以黨政“一把手”為代表的行政主體決定權的合理限定，對公民參與權的有效拓展以及對人大、政協監督權的全面落實，打破了原有決策權力結構中行政主體決定權“一權獨大”的格局。同時，對政策咨詢專家獨立性和專業性的強調，改變了專家依附于行政主體為政策提供“合理性背書”的尷尬處境，使其也成為權力結構中獨立的一極，能夠站在理性中立的立場上防止政府恣意決策。

（二）運行規則的完備性

完備的規則體系不僅要將所有的決策主體納入其中，還必須覆蓋到決策的各個環節，以盡可能壓縮自利性轉化為現實的不當利益的制度空間。杭州市以“開放式決策”為核心的程序規則正是著眼于決策過程，從民意征集、確定決策問題到擬定方案、社會公示，再到常務會議協商決策，基本形成了一套完整的操作流程。在這套制度化、規范化的操作流程中，公開的要求、民眾的參與、行政權的限制貫穿始終，政府的決策權很難溢出既定的制度框架，形成了與決策過程相匹配的預防腐敗的完整鎖鏈。

（三）監督制約的閉合性

閉合性的核心要求是“縱向和橫向問責機制貫穿于機構與規則體系之中，不存在不受監督和制約的公共權力和公職人員”①何增科：《建構現代國家廉政制度體系——有效懲治和預防腐敗的體制機制問題研究》，《馬克思主義與現實》，2009年第3期。。杭州市廉潔決策體系中，對政府決策權的監督既包括行政系統內部的縱向問責，也包括人大、政協和社會公眾的橫向問責；既包括對決策腐敗行為的法律問責，也包括對決策失誤、決策不當行為的績效問責。同時，“開放式決策”的程序規范使決策的全過程都公開在社會公眾的監督之下，不僅最大限度地打開了政府內部決策權運行的“黑箱”，專家的參與、人大政協的監督、考評辦的績效考核等也被“曬”在了社會監督的“陽光”之下，真正實現了監督者受監督，決策權的監督制約形成了閉合的回路。

（四）決策結果的合法性

政治學意義上的“合法性”是“社會成員對于政治統治的承認，是社會成員對于政治統治正當性的認可”②王浦劬：《政治學基礎》，北京大學出版社1995年版，第162－163頁。。因此，衡量決策的合法性，關鍵是看由該決策系統產生的政策能否得到社會的普遍認同和服從，通俗地說就是人民支持不支持、擁護不擁護、答應不答應。以庭院改善工程為例，對已竣工庭院的問卷調查表明，72%的居民認為自己參與了改善工程，88%的居民認為政府在聽取社情民意方面做得很好，97%的居民對改善效果感到滿意或非常滿意③杭州市人民政府城市管理辦公室：《以庭院改善為試驗田，創新民主促民生工作機制》，2008年10月25日。。同時，廉潔決策體系的建設也塑造了杭州市政府高效、廉潔、透明的政府形象，其公共治理和公共服務水平不僅得到了杭州市廣大市民的認可，也成為杭州市良好投資環境的重要組成部分。2005年～2008年，杭州連續4年被世界銀行評為中國城市總體投資環境最佳城市第1名；2004年～2008年，杭州市連續五年被美國《福布斯》雜志評為中國大陸最佳商業城市第1名。

三、經驗與啟示

杭州市在實踐中探索形成的兼顧權力靜態結構和動態運行過程的系統化解決方案，對其他地方政府及其部門規制和治理決策權具有深刻的制度性啟迪和借鑒意義。

第一，廉潔決策體系應當是兼顧實體與程序的整體性治理。公共決策以有限資源為邊界條件，所以在方案選擇中“不同的價值之間沖突實所難免，即使是出于善意或公心的目的以及具體訴求，相互之間也有抵牾之處，需要適當的權衡和調整”①［美］亨利·羅伯特：《羅伯特議事規則》，袁天鵬、孫滌譯，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第3頁。。能否在利益權衡后選擇更益于實現公共利益的方案，既取決于選擇的主體，也取決于選擇的方式。因此，廉潔決策體系必須是系統化的解決方案，它既要包含界定主體權力的實體規范，也要包含規制決策過程的程序規范。就主體而言，由多元利益主體參與的議決機制在遏制決策腐敗方面顯然優于公權力主體擅自決定的機制。就方式而言，中立、客觀、有效率的議決程序設計是促進每個決策參與主體維護和爭取正當權益、確保決策公共性的可靠路徑。對比被孫中山視為民權基石的“羅伯特議事規則”（Robert’s Rules of Order），現有的強調“少數服從多數”的議決程序設計亟待在各個細節加以完善②陳國權、周盛：《決策腐敗及其基于決策過程控制的治理》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2012年第2期。，以有效減少強勢利益集團將集團意志強加于公共決策的風險。此外，整體性治理的要求也體現在不同監督主體的合力機制，不同于針對“一把手”的腐敗治理模式，對于決策的監督主體不限于各級紀檢監督機關，而是要充分發揮多元決策主體在參與決策時對政府的監督作用，同時要強調監督者受監督，形成權力監督制約的閉合回路。

第二，決策權力結構設計應當確保多元主體的獨立與均衡。《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》中明確要“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。這種從權力本質屬性出發將權力分解——制約的思路，不僅適用于憲法對國家職能機構權力配置的整體設計，也可以適用于每一項具體的公權力的制約與監督③陳國權、周盛：《我國人大決策權的變遷與決策權的制約監督》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2011年第5期。。具體到決策領域，根據決策權運行過程中不同階段目標任務的異質性，形成多元主體共同參與、相互制約的決策權力結構是有效治理決策腐敗的重要手段。以宏觀政策的決策為例，要賦予各級黨委、各級政府黨組決策創議權，發揮黨的先鋒隊組織的領導作用，提高決策的效率與質量。同時又要充分發揮人大、政協和各類民主決策形式的作用，為不同利益的表達和博弈提供平等可及的平臺，形成以“民主審議”校驗“黨委創議”的機制。

第三，決策運行規則設計應當著眼公共利益與私人利益的博弈。作為一種非偶發的政治現象，決策領域的腐敗也是一種“輸入—輸出”的政治過程，它始于輸入端公共利益表達的式微，成于輸出端對決策結果公共性校驗的缺失，同時與決策系統內公共利益與私人利益的博弈息息相關④陳國權、周盛：《決策腐敗及其基于決策過程控制的治理》，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2012年第2期。。所以，以廉潔為指向的決策運行規則設計應當以公共利益為導向，建立健全與決策各環節相匹配的權力制約監督結構與運行機制，一方面使決策權的制約監督形成環環相扣的完整鏈帶，盡可能擠壓自利性實現的制度空間，同時通過完善公職人員的回避制度、財產申報制度、經商兼職等行為限制制度，屏蔽強勢利益集團與決策權力主體的合謀。更重要的是要通過諸如“開放式決策”之類的公開決策和民主參與形式為公共利益輸入到決策系統進而體現在決策結果中創設制度化的渠道，使決策結果在公、私利益的博弈中不斷逼近公共利益最大化的目標。□