租房券在美國城市化和保障性住房政策演進中的應用（上）

○ 趙學剛

(本文作者系華中科技大學經濟學院西方經濟學博士)

保障性住房政策對城市化進程中低收入家庭提供住房供給或者提升其住房支付能力改善住房條件的舉措。美國在1930年代已完成了農村人口向城市的遷移，城市空間結構由小城市向大城市和大都區化發展中，土地價格與住房價格上漲，超越了中低收入居民家庭的住房支付能力，中低收入家庭住房問題成為影響社會公平和效率的重要社會問題。在美國聯邦政府相繼出臺了一系列提升住房供給量的政策，包括政府的直接支出開發公共住房、政府資助開發私有出租房、要求或鼓勵開發商提供廉價（租）住房等。在近幾十年發展中，美國的住房保障政策開始向需求導向政策轉變，住房券在城市化進程中的美國住房保障政策中占據重要位置，并在近幾年發展成為最大規模的政策舉措。

一、城市重建初期的供給型住房政策（1930-1940年代末）

1930年代，戰爭和經濟危機的影響對美國城市發展產生破壞力，這使美國在經歷城市化發展的鼎盛期后，中心城市發展減速，郊區則隨著汽車普及和交通技術發展而出現擴張趨勢，大都市區內白領從中心遷出，相對低收入工薪階層則繼續留在城市，再加之入境后遷入城市的移民帶來的居住區隔，住房資源稀缺成為城市化重建進程的嚴重阻礙，因而產生了城市住房危機。

美國聯邦政府所實施的住房政策由原來堅持的市場調節，轉向直接加快住房建設并增加就業聯系，羅斯福政府成立了公共工程局（簡稱PWA），撥款33億美元，在1934—1937年間對美國36個城市開展了51項住房工程,實際新建住房21640套，向低收入家庭提供建造成本相對低廉的住房。此時保障性住房的建設與建筑業的振興密切相聯，是全國城市復興計劃的從屬內容。

1937年9月,美國住房法實施。該法案正式確立了“聯邦撥款資助-地方具體實施”的保障房性住房政策的運作模式，聯邦政府不再直接主持有關工程的選址、征地等事宜,而是提供資金,具體的開發建設和管理由州政府授權地方政府進行。內政部設立了專門的管理機構——美國住房署，取代初期成立的公共工程局，以統一建筑成本和標準在全國各城市向全國低收入家庭建設公共住房,到1941年完成建筑工程551項, 住宅超過16萬套。該法案實施標志著美國政府由間接調控轉向直接參與保障性住房建設并提升供給量。法案暫時緩解了大城市住宅緊缺問題，但是“等量拆除”的原則打消了私人開發商參與保障性住房建設的積極性。開發商以低廉建筑成本建造的住房帶來了高昂的維護和修繕費用，使得保障性住房的資金陷入困局，并且建成后即形成城市中新的貧民窟，因而形成中心城市的區隔和種族歧視。

二、城市規模開發時期的住房供給政策（1940年代至1960年代初）

1940年代制造業發展使美國郊區就業人數增加，“嬰兒潮”推動美國城市人口密集度提升，住房短缺嚴重。城市中心衰敗區地價高，夾雜著貧民窟。聯邦政府面臨復興城市并提升保障性住房開發規模的考驗。

美國聯邦政府的舉措是，在1949年頒布住房法并制定了“城市再開發”計劃，強調聯邦政府住房建設領域的責任。該法規強調“為每一個美國家庭提供體面而舒適的居住環境”，并規定6年內新建81萬套低租金公共住房，這相當于當時美國全部住房需求量的10%。

1949年的住房法取消了“等量清除”原則，旨在激勵房地產開發商可使用貧民窟、衰敗地區、空地等房地進行商業開發，以加快城市開發進程。1950年后，連續三年公住房建設超過5萬套，但是戰后經濟復蘇帶動的人口收入增加使低收入人群大幅減少，真正需要住房改善的人群很少符合入住新建公共住房的條件。大規模的住房建設計劃在1953年停止。

1954年，艾森豪威爾提出“城市更新”(Urban Renewal)計劃，注重中心區貧民窟的清理和重建，并增加了公共住房的修繕和保護等內容。大量削減聯邦保障性住房建設計劃,每年建保障性住房縮減到5萬套。聯邦撥款的10%可用于非住宅建設（即商業性設施開發），1959年住房法將聯邦撥款中的非住房項目份額提高到20% ,1961年提高到30%,1965年更上升到35%。帶來的問題是商業建筑和豪華住宅占據大量土地，城市中心的公共住宅區域是高層而密集的住宅樓，形成貧民窟與黑人隔離問題。阿諾德·赫希稱之為“第二代隔離區”。高密度住宅帶來了高置率問題，圣路易斯市低層公共住房空置率為3%，公共住宅區空置率達到65%。中心改造所帶來的長期隔離和不平等使中心城市和貧富矛盾積累，形成1960年代的城市危機。

三、城市危機時期的供給性政策調整（1960年代后期至1970年）

由于“城市再開發”和“城市更新”未能從根源解決中心城市衰敗問題，城市中貧困和種族隔離等問題影響城市發展的腳步，10年內誕生的1000萬個家庭，對于美國城市住房需求量進一步飆升。再加之，城市中在20或30年代建造的面向中低收入階層的房地已經老化。中心城市衰退帶來的財政收入減少也影響了城市用于公共住房的建設與維修。芝加哥、費城等5萬人口以上中心城市1960年代低收入人口增加超過50%，有限的財政支出并不能緩解快速增長的居住需求。1961年，肯尼迪時期頒布的住房法計劃增加20億撥款用于城市更新與重建。但至1965年，每年住房開工量僅為當年住房總量2.8%。至此，美國供給導向的住房政策陷入困境。聯邦政府開始對保障住房項目進行變革，嘗試從需求的角度制定更具適應性的住房保障政策。

1965年，美國國會通過了“住房與城市發展法”（Housing and Urban Development Act of 1965），成立“住房與城市發展部”簡稱HUD)，對相關城市和住房事務進行統一指導。住房保障政策向城市更新項目提供29億美元撥款，建造24萬套公共住房；政府為向城市更新運動中大量因商業性開支失去住房的低收入居民支付動遷費用。同時，通過兩種舉措吸引私人開發商參與保障住房建設：政府按市值購買私人住房可以向保障性住房申請者出租，政府為申請者提供房租補貼；私人住房的建設從選址、結構、造價方面不受政府限制。私人房產主是保障住房的開發者和建造者，政府機構是所有者和管理者。該法案開始向租住非公共住房類住宅低收入家庭提供房租補貼，補貼額度為住房租金與租戶收入的25%之間的差額，住戶可長期短期租私有房主的現有存量住房或新建住房。

由于財政預算的困境，該法案并未完全實施。從1965年至1968年，國會計劃1.5億美元預算，實際完成4200萬美元。但上述舉措是對政府直接供給導向進行保障性住房建設的變革。上述法案首次對低收入者從住房需求層面進行補貼。

1968年，“新住房與城市發展法”實施。重點是啟動城市更新運動中最大規模住房建設計劃，10年內建設2600萬套住房，包括600萬套低收入家庭住房。新法案開始采取市場化的補貼手段，增加了住房補貼計劃（235條款）和租房補貼計劃（236條款）。235條款是通過補貼鼓勵非盈利性組織向低收入居民提供住房。236條款則為低收入居民租住非公共房屋提供幫助。

新住房法針對60年代城市危機，以大規模住房建設實現城市社區和諧發展的意圖，該計劃設定過于龐大（上述計劃相當于1967年的9.1萬套擴建5倍），在實施中，難以達到預期效果。235條款造成了私人開發商挪用資金等行為，并且偏向于建設質量低下的住房以降低成本，政府需求投入高額監督成本，這使政府財政進一步陷入困境。

四、租房券項目在郊區化發展階段的實踐（1970年代后）

1970年代，美國整體經濟出現滯脹，郊區持續發展，富裕人口或者企業流向郊區，貧困人口滯留于城市。同時美國郊區人口首次超過中心城市人口，例如，1950年至1970年，芝加哥和紐約城市人口下降，但郊區化增長率分別為117%和195%。這使得開發郊區高檔房產利潤遠高于中心城市修建低收入居間公寓。美國城市喪失了零售業和制造業的功能指標。

此時，尼克松政府的住房保障政策由供給導向轉變為向住房需求者提供補貼。1974年“住房與社區發民”計劃通過，啟動3000萬美元的試驗性住房補貼計劃,旨在1971年至1980年間美國12個城市中，9年間近5萬戶家庭從中獲得現金資助 。該法案第8條款明確針對低收入家庭、62歲以上孤老及殘障人士、無家可歸者，在住房市場中所租信的公平市場租金，政府對超限部分提供“差額”補貼。按當時的收入水平，接受政府援助的家庭其收入一般不會超過地區平均收入50%。具體做法是：符合申請計劃補貼資格的低收入住戶先從地主住房管理機構獲得租房證明（Rent Certificate）。然后再到市場上租住符合HUD規定質量等級和租金限額以內的住房。地方住房管理機構負責界定客戶所選的區位，協助求租者與房主間的租金談判，并按市場租金額度，直接支付總租金給房主。此外，接受補貼的低收入住房每5年后需要重新審查，最長補貼期限為20年。

HUD發現，規避了聯邦政府與地方政府在公共住房選址、建造標準和造價方面的分歧和地方政府利用聯邦資金運行商業開發等問題，住房補貼性有助于保護和利用存量住房；低收入家庭可以自由選擇住房，挑選相對更好的社區，沒有選擇租住租金較高的家庭，可以節省下來租金份額。房地產開發商在除衰落的居住區之外有更多自由權，也使中心區衰落或者城市區隔等得以改善。（未完待續）

【1】施瓦茲（美）著 ；黃瑛譯.美國住房政策.北京：中信出版社，2008.3

【2】趙學剛 租房券在廉租房中的應用.天津：中國房地產 2011.3上半月刊

【3】Housing policy in the United States /Alxe F.Schwartz.[monoqraph]2nd ed. New York, NY：Routledge 2010.