上海市寶山區民營醫療機構現狀分析及監管建議

◆徐麗慧

隨著衛生體制改革的深入推進，近年來上海市民營醫療機構發展迅速，地處城鄉結合的寶山區也不例外，目前該區各類各級民營醫療機構已達78家。為了解區內民營醫療機構的執業和經營情況，完善其規劃、準入和日常監管，寶山區開展了民營醫療機構執業情況調查，并針對目前民營醫療機構發展中出現的問題，提出相關政策建議。

1 調查對象

截止2009年底，寶山區共有各類民營醫療機構78家，通過對其發放調查問卷，了解具體執業和經營狀況，回收有效調查問卷73份，另5家民營醫療機構因歇業、變更醫療地址等未能收回問卷。

2 調查結果

2．1 基本情況

寶山區各類民營醫療機構已達78家，其中民營醫院3家、門診部35家、診所43家(具體設置情況見表1)。

寶山區共有民營醫院3家，床位設置均為20張;門診部共有32家，以口腔門診部居多，占71．88%;診所共有 43家，主要以口腔和中醫診所為主。

2．2 分布情況

寶山區共有12個鄉鎮街道，這78家民營醫療機構在寶山區分布情況如圖1所示。

從地理分布可見，寶山區民營醫療機構主要分布于淞寶、大場、廟行地區，存在地理分布不均且服務人群相同等特點。

圖1 寶山區醫療機構分布圖

2．3 單位設置情況

78家民營醫療機構的單位設置按所有制性質分類:股份及股份合作制23家，私人所有54家，其它1家;按經營性質分類:營利性醫療機構77家，非營利性醫療機構1家。

表1 寶山區78家民營醫療機構設置情況(家)

2．4 法定代表人及管理者情況

3家民營醫院法定代表人籍貫均為福建省，學歷相對較低，但聘用的管理者學歷層次較高，都有中高級職稱，從事醫院管理工作均在15年以上。門診部中，綜合門診部法定代表人學歷相對較低，基本不具有醫學相關職稱;專科門診部尤其是口腔門診部，一般其法定代表人即為管理者，學歷相對較高，并具有醫學相關專業職稱。診所法定代表人均為上海市戶口，其中口腔診所的法定代表人學歷較高，中醫診所的學歷相對較低，但均具有初級以上職稱證書。

2．5 房屋使用情況

78家民營醫療機構中有8家房屋為自有，其他的70家均為租用。民營醫院使用的房屋平均面積為2 042．33平方米，門診部為 357．69平方米，診所為68．85平方米。

2．6 醫務人員情況

民營醫療機構聘用的醫務人員有以下特點:一是流動性大，民營醫療機構很難留住人才;二是聘用的醫生、護士中，外地戶籍占比較大，占68．18%，尤其是民營醫院，外地戶籍所占比例達到85．54%;三是聘用的醫務人員中，中高級職稱占比較低，僅占醫務人員的35．95%。

2．7 服務開展及運營情況

從服務情況看，民營醫院的年服務人次數2009年較2008年有所降低。門診部及診所年服務人次數2009年較2008年有所提高，分別提高了 0．97% 、6．22%(見表2)。

與服務情況不同，民營醫院、門診部、診所年業務收入2009年較2008年均有所提高，分別提高了10．14% 、8．83% 、13．33% 。

從2008年和2009年民營醫療機構業務收入和業務支出情況可見，民營醫院經營狀況不容樂觀，3家民營醫院均不盈利。而民營門診部和診所2009年的經營狀況比2008年有所好轉，大部分門診部和診所都有盈利。

2．8 民營醫療機構的處罰情況

從近3年民營醫療機構處罰情況看，違法行為均以擅自擴大診療范圍、使用非衛生技術人員以及使用未取得處方權人員開具處方為主(見表3)。

2．9 無證行醫查處情況

從近3年無證行醫查處情況看，無證行醫戶數逐年減少，其中2009年有123戶次，比上年減少25．4%。行政處罰數則有所上升，2007年為 21件，2008年和 2009年均為25件(見表4)。

從近3年各鄉鎮街道查處無證行醫情況看，主要集中在大場鎮、顧村鎮、友誼街道、吳淞街道、月浦鎮，尤其以大場地區最多。大場鎮部分為城鄉結合部，部分為老鎮拆遷，外來人口眾多，給管理造成諸多困難，且醫療衛生資源相對缺乏，使得該地區的無證行醫較為嚴重。

表2 民營醫療機構服務開展及運營情況

處罰案由 2007年 2008年 2009年擅自擴大診療范圍2 2 5使用非衛生技術人員從事醫療執業活動 5 5 4使用未取得處方權的人員開具處方 0 3 4未取得醫療廣告審查證明擅自發布醫療廣告 3 3 3使用未注冊在本醫療機構的人員從事護理工作 0 0 1未經許可擅自開展母嬰保健技術 3 3 0合計13 16 17

表4 2007～2009年寶山區無證行醫查處情況比較

無證行醫查處數逐年減少與政府加大打擊力度，實行多部門聯合執法密不可分。由寶山、閘北、楊浦、虹口及嘉定區共同參與的5區聯動機制，也有效地解決了區交界處的監管盲區以及衛生監督力量相對薄弱的問題，抑制了無證行醫人員的流竄。

3 討論與建議

3．1 根據區域醫療需求，制定民營醫療機構設置規劃

從寶山區醫療機構分布中可見，寶山區醫療機構存在地理分布不均的特點。同時，從近幾年打擊無證行醫的情況來看，無證行醫相對集中，且多發生在外來人口數相對較多的大場鎮、顧村鎮。寶山區區域面積廣，人口結構復雜，外來人口多，城鄉結合特征明顯，應根據區域醫療需求的實際制定民營醫療機構的設置規劃，引導民營資本投入醫療市場，促使區內醫療衛生資源合理配置，避免重復與浪費，以及減少民營醫療機構因分布不均而產生的惡性競爭。根據近3年無證行醫查處情況看，專業分布主要集中在口腔科(占 27．6%)和內科(占69．1%)，建議根據區域人口分布特點、衛生服務需求情況，制定滿足不同人群需求的設置規劃，引導民營醫療向專科化、特色化服務發展。

3．2 完善法律法規，細化民營醫療機構準入及設置標準

政府應盡快建立和完善與民營醫療機構相關的政策法規，使民營醫療機構的發展有法可依、有章可循，保證其健康發展［1］。目前，根據1994年實施的《醫療機構管理條例》和1998年實施的《上海市醫療機構管理辦法》對民營醫療機構進行準入，具體設置標準按照1994年實施的《醫療機構基本標準(試行)》(以下簡稱《標準》)的要求予以審批。隨著社會發展，有部分要求已不能適應實際情況，在具體操作時遇到困難。如按要求規定，申請民營醫療機構需提供申請人基本情況證明，但具體需要哪些證明文件沒有明確。對法人資質條件、投資總額大小等也沒有明確要求。選址報告需指出與周邊醫療機構的關系，但對與同類同級醫療機構應保持多少距離也無明確規定。《標準》中對各級別醫療機構設置標準要求較低、較籠統［2］。在科室設置要求中，只提及需設哪些科室，沒有具體科室的設置標準;在基本設備要求中，只說需要哪些設備，沒明確數量;針對消毒供應、放射、污水處理等焦點問題，沒有具體標準。建議盡快對《標準》中不適應部分進行修改，并對相關內容加以明確，制訂完整、規范的準入標準，以利于民營醫療機構準入有法可依［3］。

3．3 加強政府監管力度，強化多部門齊抓共管機制

保障醫療機構健康有序發展，僅依靠衛生行政部門是不夠的，需要在政府主導下，多部門齊抓共管和全社會共同參與。通過多年努力，本區無證行醫勢頭得到有效遏制，無論是在無證行醫投訴舉報數上還是在查實無證行醫數上，較以往均有較大幅度的下降，這與政府重視以及打擊力度增強是分不開的。這也與公安、工商、城管、藥監、計生等相關職能部門増加打擊非法行醫的力度有關。由寶山、閘北、楊浦、虹口及嘉定區共同參與的5區聯動，有效解決了區區交界處的監管盲區以及衛生監督力量相對薄弱的問題。

3．4 提供政策支持，保障民營醫療機構有序發展

目前，由于民營醫療機構的審批權限問題，涉及區縣衛生管理部門、市衛生管理部門，還包括綜治、消防、環保等部門，從選址、申請到審批發證要經過多個部門審批。民營醫療機構普遍反映審批時限長，這造成了民營醫療機構投資者短期逐利行為。我們建議，在政策允許下，改革審批權限，簡化審批程序，明確市、區衛生管理部門及綜治、消防、環保等部門的審批事項及流程，縮短審批時間。從法規來看，《基本醫療保險定點醫療機構管理暫行辦法》并不排斥營利性醫療機構，但現實中絕大多數民營醫療機構很難被確定為醫保定點機構，這在客觀上限制了民營醫療機構的病源，使民營醫療機構在競爭中處于不利地位［4］。專業技術人員隊伍不穩定、流動性大、人員整體素質偏低，是民營醫療機構存在的普遍性問題。民營醫療機構醫務人員在職稱評定上面臨困難，導致民營醫療機構人員流動加快。職稱評定問題成為制約技術人員發展的“瓶頸”［5］。這些困難都需政府在政策上給予民營醫療機構以幫助。

［1］ 王碧華．民營醫療機構現狀分析及發展對策［J］．中國醫院，2006，10(5):67 －68．

［2］ 黃存瑞．民營醫院的調查與分析［J］．中華醫院管理雜志，2004，20(3):333 －335．

［3］ 李文婧，盧祖洵．關于加強醫療機構設置規劃的探討［J］．中國衛生經濟，2008，27(6):26－27．

［4］ 魯 虹，金 興．上海市民營醫院現狀和發展研究［J］．中國醫院管理，2006，26(12):11－14．

［5］ 張 煜，方 茗．上海市某區民營醫療機構衛生許可中存在問題和建議［J］．上海預防醫學雜志，2007，19(5):245 －246．