安徽公共文化服務體系建設的若干思考*

易向軍，吳光龍

（安徽省圖書館，安徽 合肥 230001）

公共文化并不是一個新的命題，但我國把“構建公共文化服務體系”作為公共文化建設的目標和途徑，是近幾年才提出并明確的。由此，國家公共服務職能在文化領域逐步得到明確和加強，公共財政投入力度逐步加大，公共文化服務網絡初步形成，重大文化惠民工程初見成效,公共文化事業發生了前所未有的變化,展現出前所未有的生機，取得了前所未有的成就。雖然如此，由于公共文化服務體系建設還處于初始階段，許多問題有待理論和實踐的探索，本文以安徽省公共文化服務體系建設情況為具體實例，探討如何在已有的基礎上進一步完善發展公共文化服務事業。

1 安徽省公共文化服務體系建設概況

1.1 安徽省公共文化服務體系建設的成就

近年來，在安徽省委、省政府的重視下，安徽省公共文化服務體系建設取得了顯著的成就，初步形成了文化設施廣泛覆蓋、文化產品日益豐富、文化服務不斷提升的良好格局。

1.1.1 抓陣地工程建設，初步形成服務網絡

“十一五”以來，安徽省著手新建或維修改造了一大批圖書館、文化館、博物館、鄉鎮綜合文化站。現有公共圖書館91個,文化館120個，各類博物館、紀念館、陳列館98個。在2009年全國第四次公共圖書館評估中，全省66個圖書館上等級，其中一級館8個，二級館11個，比上一輪評估分別增長60%、175%。

通過文化惠民工程的建設，夯實了基層文化陣地。全省已建成文化信息資源共享工程省級分中心1個、市級支中心7個、縣級支中心105個、基層服務點2.8萬個，實現了村村通、城鄉全覆蓋；列入國家項目庫的鄉鎮綜合文化站1 240個，已建成735個。

1.1.2城鄉文化活動豐富多彩，形成品牌

一是群眾性文化活動扎實推進。全省24個縣、鄉（鎮）被評為“中國民間文化藝術之鄉”，一批獨具特色的民間非遺文化得到傳承。

二是文化服務豐富多彩，并形成品牌。中國農民歌會不僅創了出來、而且立了起來，成為全國性文化品牌。全省文化節慶活動精彩紛呈，現有省級以上節慶活動20個，市、縣級節慶活動37個，這些節慶活動扎根基層，服務群眾，成為百姓喜聞樂見的活動。

三是公共文化服務能力顯著提升。各級圖書館秉持公共服務理念，依托信息科技，優化傳統業務、開拓數字業務，立足陣地服務，增加流動服務，免費向社會開放。各級文化館以活動立館、服務立館，僅2009年就舉辦公益性廣場演出2 845場次，觀眾達569萬人次。71家博物館、紀念館和愛國主義教育基地免費向社會開放。

1.1.3 增加投入，轉換機制，公共文化服務更有保障

一是財政投入幅度加大。省財政對公共文化建設的投入由2005年的3.08億元增長到2009年的6.8億元，人均文化事業費由2005年的4.99元增加到2009年的11.09元，翻了一倍以上。

二是文化工作進入政府考核體系。省政府出臺《關于加快建設文化強省的若干意見》，首次將公共文化建設列入民生工程，并納入各級政府考核目標中，公共文化建設進入具體操作層面。

三是公共文化服務單位進行了體制改革。全面推行聘用制和崗位責任制，提高了服務質量，調動了工作人員的積極性。

1.2 安徽省公共文化服務體系建設存在的問題

從公共文化服務的公益性、均等性、基本性、便利性、多樣性來看，安徽省公共文化服務體系建設仍存在許多不足,面臨的問題和困難依然復雜艱巨，具體表現為以下五個方面。

（1）公益性層次低。受公共財政對文化的投入總量偏少、比例偏低的限制，普通百姓享受到的公共文化服務只能是很低層次的。

全省人均文化事業經費2009年為11.09元，低于21.90元的全國平均水平，列在全國第30位左右，大中城市也缺少高水平的文化設施。目前，安徽省文化館還是全國面積最小的文化館，省級尚無美術館、非遺館、音樂廳等。又如，安徽省目前人均擁有公共藏書0.2冊，僅為國家要求的人均擁有公共藏書0.6冊的1/3。投入不足導致公益性只能維系在較低的水平上，其質量難以得到保證。

（2）均等性難實現。同全國其他省份一樣，安徽省在公共文化服務的發展和供給上呈現出地域間、城鄉間、階層間的不平衡。皖南地區、皖江地帶相對先進，而皖北地區、大別山區則相對落后；城市文化生活相對豐富，農村文化生活則相對貧乏。以公共圖書館藏書為例，全省各地差別很大，據2010年的《安徽年鑒》顯示，人口達1 000.5萬的阜陽市公共圖書館的藏書僅38.4萬冊，而人口230.10萬的蕪湖市公共圖書館的藏書則有61.02萬冊，其他地區公共圖書館人均藏書也懸殊極大。政府提供的公共文化往往集中在城市，最多停留在縣、鄉一級，很難進入村。

（3）基本性難保障。聽廣播看電視、讀書看報、參加公共文化欣賞娛樂活動等都是現階段百姓基本文化需求，但要滿足這些基本文化需求也并非易事。盡管全省已基本實現縣縣有圖書館、文化館、影劇院，但多數設施陳舊老化，與文化事業的發展不相適應。現有的文化設施由于體制和管理等問題，利用效率不高，經營不活，效益不佳。政府組織的公共文化活動不僅數量少，而且針對性不強，往往賣力不賣座，不被服務對象認可。

（4）便利性尚落后。許多省、市尤其是沿海地區已提出城市10分鐘、農村半小時文化圈，安徽省與之相比則差距甚大。目前，全省仍有7個市圖書館、文化館、博物館不齊備，建筑面積超過300m2的鄉鎮文化站僅占5成左右，村級文化活動室建設規劃滯后，標準不一，至今未成規模。安徽省數字和網絡建設也很落后，截至2010年年底，全省網民數近1 400萬，普及率僅為20%左右，低于全國34.3%的平均水平。對于廣大農村來說，由于文化活動場所主要集中在鄉鎮一級，甚或僅停留在縣級，距離農民的居住地過遠，農民因為無法便捷地享受其服務，最終只能選擇放棄。

（5）多樣性難兌現。公共文化供應渠道單一，資源有限，內容陳舊，難以滿足不同群體的口味。據華中師范大學中國農村問題研究中心的吳理財、夏國鋒抽樣調查，安徽省農民業余時間有一半人以打牌、打麻將作為消遣，另外看電視的占44．1%。圖書閱覽是鄉鎮綜合文化站、農家書屋的重要服務內容，但圖書量少、品種單一，更新也面臨無持續經費支撐的困難。

2 安徽省公共文化服務體系建設的思考

2.1 政府高度重視，建設穩定體制

構建公共文化服務體系，關鍵是領導重視，并需要穩定的體制保證。

首先，領導要強化使命意識，大局意識。當前，各級黨政領導部門應當把建立健全公共文化服務體系作為一項緊迫任務，充分發揮政府的重要作用。

第二，要形成工作合力。要建立健全黨政機關相關部門既分工負責又統一協調的工作機制，做到既目標一致，又責任明確，從而形成推動公共文化服務體系建設的合力。

第三，要轉變理念思路。政府應樹立公共文化建設的服務意識，在公共文化管理方面，應從微觀層面中解放出來，注重宏觀規劃、制度建設和過程監督，政府的職能應從“直接辦文化”向“間接管文化”過渡，在管理手段上應由以行政手段直接管理向以經濟、法律手段間接管理轉變；在公共財政資助上應由“單位型”為主轉向“項目型”為主；在引導社會參與方面，要放寬公益文化事業的準入條件，使企業、社會組織及個人都可參與。

第四，要改進工作方法。由于受傳統文化管理體制管辦不分、政事不分、事企不分等影響，機構龐大、職能不清、機制不活、效益不高等問題突出，成為制約公共文化服務體系建設的難點。可嘗試建立多部門協商平臺和協商機制，以確保所有部門在公共文化建設中有位置，責任上有安排，資金上有支持，考核上有指標，措施上有保證，從制度上保證各個部門共建公共文化。

第五，要建立長效工作機制。確立公共文化建設長效機制，是保證文化發展繁榮思路清晰、目標明確、責任分明、配合協調、常抓不懈的重要前提。文化建設長效機制具體應由目標體系機制、組織管理機制、工作方法機制、激勵互動機制、政策保障機制、行政、法律與道德約束機制、人才培養機制等方面構成。

2.2 加大財政投入，開拓多元化的引資渠道

財政投入不足，致使基礎設施不足，業務經費和活動經費緊缺，文化產品內容單調且質量不高，基層民眾能享受到的文化產品和服務十分有限。

政府部門應確保每年的文化建設投入穩步提高，公共文化基礎設施建設、更新與維修、公益性文化事業正常運行有經費保障，盡快實現公共文化服務全覆蓋。目前，安徽省對公共文化投入還須進一步加大，應力爭人均文化事業經費到 “十二五”末達到中部省份前列。同時，對資金使用進行科學合理安排，應優先向偏遠落后地區傾斜，以保障所有的基層民眾享受到基本的公共文化服務。

當然，僅僅依靠政府的財政投入還是不夠的，政府要積極發揮財政資金引導作用，運用市場準入、價格調節、財政補貼、稅收優惠等方式，拓寬融資渠道，推進各路資本進入該領域，不斷完善公共文化服務，以彌補公共財政的不足 。

2.3 確立以需求為導向的服務機制

當前，公共文化事業發展中常常遇到需求與供給之間相背離現象，即公共服務主體提供的公共文化產品或服務不符合民眾的實際文化需求。這種現象常常體現在兩個層面上：其一是一些政府提供的公共文化產品和服務缺乏吸引力、適用性，造成投入的浪費。如一些地區的基層文化館、文化站、農家書屋由于文化產品種類少、內容陳舊而利用率不高；其二是政府花重金打造一些不符合人民群眾實際需求的公共形象工程，如盲目打造各種“文化街”、“文化節”、“文化工程”等。

要較好的避免公共文化服務存在的供需相背離的狀況。首先，要解決好文化供給和文化服務對象的信息對稱問題。對于信息交流渠道不暢，導致上下隔絕，互通無門等問題，完全可以通過各種渠道，比如走訪調查、網絡征詢等手段調研、分析基層需要什么樣的文化產品、活動和服務。同時，把可以向群眾提供什么樣的文化產品和服務的信息及時提供給廣大群眾選擇。其次，要根據群眾需求的多層次、多樣化特點，生產和提供符合群眾需要的文化產品和文化活動，拓展服務空間 。

2.4 創新公共文化服務的運行模式

公共文化產品和服務具有公共性、基本性、保障性特點，很難由政府或市場某一方單獨提供。若單獨由市場提供的話，往往存在著市場無法供給或不愿供給的問題；若完全由政府提供，也存在著效率低下、權力尋租等隱患。因此，可揚其長，避其短，采取政府與市場相結合的方式，充分發揮政府的宏觀調控功能、市場的資源有效配置和公平競爭功能。政府遵循和利用市場經濟規律發展公共文化事業，組織協調各方力量共同辦公共文化，也即從公共文化產品和服務的經營者轉變為組織者、引導者。

要充分發揮“三力合一”的功效，即在政府主導力、市場配置力、社會主體力的配合下搞好公共文化服務。針對不同的公共文化服務主體，應有不同的政策舉措。比如公共圖書館、博物館等基礎文化事業由公共財政負責建設和購置；而影視歌舞、文化節慶等則由政府通過市場化、社會化的途徑解決，這些途徑包括采購、外包、資助、補貼、授權等。

長期以來，各級政府注重 “送”文化，而對群眾性的自發性公共文化活動缺乏組織與引導，疏于基層文化人才隊伍建設，忽視先進文化在基層扎根壯大。因此，在公共文化產品提供上，應注重外供與內生相結合，堅持“種文化”與“送文化”并舉，“種”、“送”文化互動，既大力推進文化下鄉活動，實施文化“輸血”，又著重培育文化產品的內生機制，激發公民的文化創造力，提升基層的文化“造血”功能。

上自政府，下到個人都應該成為公共文化服務體系建設不可或缺的組成部分。從增進社會融合角度來看，公民參與公共文化服務體系建設可以增強公民的歸屬感和責任感，培養公民的主人翁意識和文化認同感，并激發其不竭的文化創造力，這也是實現文化大發展大繁榮的必經之途和必然歸宿，。

2.5 合理布局，統籌安排，促進公共文化均衡發展

在公共文化財政投入方面，全省不僅存在投入不足問題，還因為缺少科學統籌，導致資金分配失衡，比如，公共文化服務建設地區之間、城鄉之間懸殊落差大，社會弱勢群體和農村往往被輕忽；對各種類型的公共文化服務財政撥付資金比例也不盡合理，結構不盡科學，這些都有違公共文化服務的均等性原則，這種現象必須得到明顯改觀。

財政轉移支付是一種對市場運行結果的事后調節，其基本功能是實現財政的縱向均衡、橫向均衡，實現社會公平，提高文化的總體福利水平。它雖然不能直接改變地區間經濟發展的不平衡，卻能通過促進地區財政能力均等化，由此縮小地區間普通民眾享受基本公共文化服務水平的差距。針對經濟貧困的地區和一些特殊的人群 （如農民工、留守兒童、殘疾人等）要大力加強公共文化扶持力度。同時，要用發展的眼光看問題，要結合本省目前的城鎮化速度，適當根據未來的人口規模和特點進行布局，增強有限資源的使用效益。

從城鄉結構來看，由于眾所周知的歷史原因，我國農村地區的經濟嚴重滯后于城市，社會發展水平又直接受經濟發展水平的制約，農村地區公共文化服務水平普通低下也就不足為奇了。作為一個農業大省，安徽要想完成從文化資源大省向文化強省的跨越，必須城鄉并重，在制定文化發展戰略時要借助“工業反哺農業”的機制，實行城市帶動戰略，把城市與農村作為一個有機整體來統籌兼顧，謀劃布局。要加強城鄉之間的各種資源的共享和互補，做好城市和農村的文化協調工作，實現城區文化設施大項目與農村基層文化設施小項目雙管齊下的均衡發展。

政府沒有財力也沒有必要將所有的文化包攬下來，從公共經濟學的角度看，可以將文化產品分為純公共文化產品、準公共文化產品、私人文化產品三類。其中，私人文化產品可以完全依靠市場解決，政府財政可給予適當扶持準公共文化產品，而純公共文化產品則應給予全額資助。確定純公共文化產品、準公共文化產品、私人文化產品三者界限固然不是易事，但這有助于財政把資金用到急需的地方，即首先滿足人民群眾的基本文化需求，同時讓屬于市場的文化產業真正回到市場中。只有區分好公共文化事業和經營性文化產業，采用不同模式運營管理，才可讓它們并駕齊驅，相互促進，相得益彰。

網絡具有獨特的優勢，它傳播范圍廣、傳播速度快、不受時間與空間的限制、受眾面大、時效性強、能夠長久儲存、具有可選擇性；它形式多樣，兼報刊、廣播、影視于一體，圖文聲像并茂；它資源豐富，交流方式由“面對面”變成了“點對點”，呈現出明顯的互動性、開放性特征。安徽省數字和網絡建設仍很落后，政府應充分利用已有的信息技術，促進數字和網絡在公共文化服務領域的應用。

2.6 加強人才隊伍建設

首先，改革人事制度，選拔人才。政府通過職業資格制度、“聘用、聘任”形式，深化干部人事制度改革，打破原有的身份界限，實行全員聘用、業績考核、競爭上崗、項目負責等項改革，發現公共文化領域現有的人才，為他們搭好施展才華的平臺。要重視民間文化人才的發現與培養，積極支持民間文藝團體、文化示范戶、文化經營戶等的發展，支持他們采取多種方式拓寬文化服務渠道，使其成為開展基層文化活動的主力軍。

其次，創造優美和諧工作環境，吸引人才。政府通過制定和落實相關政策，保障相應的工資待遇，招攬人才。對高層次文化人才引進可制定特殊政策，實施量才錄用，優才主政。

再次，通過培訓、繼續教育，培養人才。可采取院校培養、崗位培訓、業務交流、邀請專家學者現場講解演示等多種方式，提高文化隊伍業務素質和工作能力。

最后，設置相關專業，積累人才。政府可會同高校、用人單位，通過調查、分析和規劃，調整和增設一些文化學科專業，招收學生，為公共文化事業的長遠發展積累儲備足夠的人才。

2.7 以創建示范區全面提升公共文化服務水平

在公共文化服務體系建設中，既要考慮到面，也要考慮到點，面中有點，以點帶面。

宣傳文化部門既要依托城市文化設施，廣泛開展社區文化活動和廣場文化活動，又要經常性地組織區域內市、縣、鄉、村群眾文化活動的示范性會演、展演等活動，努力形成點面結合、上下聯動、促進群眾文化活動體系化的長效機制。通過典型示范，最終形成比、學、趕、幫、超的態勢，達到提升公共文化服務水平的目的。

2.8 建立公共文化服務的評估與考核機制

績效評估是落實公共文化部門責任并改進管理、提高效能的一個行之有效的工具。建立定性和定量的評估指標體系，通過開展全方位、多維度、多層次的評估活動，并根據評估結果適時調整公共文化服務建設目標和規劃，使公共文化服務的結果與最初的建設目標和規劃盡可能貼近。

文化的特性決定它不像科技成果那樣易于被量化，文化的具體價值、社會影響、持續性影響都難以被具體估量。公共文化服務績效評估研究的關鍵是評估指標及評估準則的確定，這既要考慮到公共文化服務開展的期望目標，也要顧及公眾的實際需求和公眾的滿意度，我們認為，指標設定應具有客觀性、系統性、可行性、可監測性等特點。

3 結束語

公共文化服務體系建設的根本目的，不僅在于宣傳弘揚社會主義核心價值體系,還在于滿足人民群眾基本文化需求，更好地實現文化惠民。筆者平時注意搜集公共文化服務方面文獻信息，對安徽省公共文化服務體系建設有些感想，因而提出多方面的不成熟看法，敬請批評指正。相信，創造了文化體制改革“安徽現象”的文化大省，一定會在公共文化服務體系建設中取得驕人業績。

［1］安徽省文化廳．發展文化民生實現全民共享［J］．安徽文化工作，2010（5）：9－10．

［2］吳理財，夏國鋒．農民的文化生活：興衰與重建－－以安徽省為例 ［J］．中國農村觀察，2007（2）： 62－69．

［3］江光華．公共文化服務財政投入機制初探［J］．科技智囊，2011（1）： 56－63．

［4］ 陳建一．如何解決“供需背離” ［N］．中國文化報，2010－08－26（007）．

［5］楊琳瑜．和諧社會視角下公共文化服務體系建設的機制創新［J］．內蒙古農業大學學報：社會科學版，2010（3）：232－234，253．

［6］朱旭光，郭晶晶．雙重失靈與公共文化服務體系建設［J］．經濟論壇，2010（3）： 57－59