高效能服務型政府的法制建設路徑選擇※
——以遼寧省為視角

周甲文

（沈陽工程學院，遼寧 沈陽 110136）

高效能服務型政府的法制建設路徑選擇※
——以遼寧省為視角

周甲文

（沈陽工程學院，遼寧 沈陽 110136）

近年來，遼寧的民主法制建設取得了令人矚目的成就，政府法制工作也有了長足進展，在全省經濟建設和社會發展中發揮了重要的作用。法制建設對推進遼寧老工業基地振興和沈陽經濟區建設具有重要的意義。本文圍繞著我省構建高效能服務型政府法制建設中面臨的實際問題，有效地分析存在問題的原因，在此基礎上提出構建高效能服務型政府法制建設的創新機制的新路徑的解決對策，搭建“網絡政務平臺”，推進高效能服務型政府法制建設的對策建議。

服務型政府；法制建設；解決對策

一、基于法制建設中高效能服務型政府的構建

（一）法制建設是構建高效能服務型政府的必然要求

改革開放以來，我國的政府法制建設從基礎相對薄弱逐漸發展起來，依法行政的能力和水平不斷地提高，對推進政府法制進程起到重要的作用。隨著新時期經濟社會發展、社會變遷和政府機構體制改革的逐步深入和全面展開，法制建設日益凸顯其重要作用，尤其處于社會轉型時期的政府在經濟、政治、文化和社會等方面進行改革時，須要以制度化確保改革能穩步地進行、營造一個穩定的社會環境。

政府行政模式從管理行政到給付行政、指導行政、服務行政、責任行政和效能行政的轉型發展，推進高效能服務型政府的建設具有深遠的意義。法制建設是以制度化保障構建高效能服務型政府，提升政府效能建設為前提。也是落實政府各項工作的重要組成部分，為社會和諧發展奠定良好的環境，同時以制度化保障“公民本位”的政府執政理念，彰顯社會民主政治與依法行政建設。與此同時，高效能服務型政府建設應遵循良治的六個特征，即合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。高效能服務型政府構建需要踐行依法行政，推進政府法制建設。高效能服務型政府涵蓋著政府是依法行政的政府、有限政府、責任政府和法制政府的層次，而且還更加注重行政的效能建設和行政的社會效益。

（二）當前高效能服務型政府法制建設中面臨的主要障礙與存在的問題

依法行政與完善高效能服務型政府的法制建設是符合社會歷史發展的客觀要求，保障社會改革成果、社會進步與演化的有利支撐，它勢必會受到各種因素的制約和影響，這些障礙與存在問題對構建高效能服務型政府的法制建設具有重要影響。

1.當前高效能服務型政府法制建設中面臨的主要障礙。（1）思想障礙——中國傳統法律與行政文化的負面影響。其中包括傳統的官本位思想的影響；法律工具主義觀念的存在，即為部分領導干部將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標價值觀念。（2）立法障礙——當前行政立法領域存在的缺陷使依法行政缺乏良好的法律環境，行政法律規范對行政主體的授權不明確，缺乏充分保障公民權利的條款，沒有相應的行政程序規則規范行政行為，某些領域或部門缺乏有效的論證或民主決策質詢；行政立法的信息公開、透明和民主參與不足，缺乏有效評估機制；缺乏統一的行政程序法，政府行政與行政問責信息反饋的法律保障機制須完善等。（3）體制機制障礙——現行行政執法機制體制存在弊端，缺乏有效的現行監督制約機制。當前行政執法存在問題在一定程度上可以從行政執法的行政執法體制和財政保障機制以及現行監督制約機制上剖析原因，有些制度上的缺陷甚至已成為不當行政、違法行政的直接誘因。

2.當前高效能服務型政府法制建設中存在的問題。如立法質量有待提高；執法環境有待完善；監督力度有待加強；政務公開制度初步建立但仍需完善，公民參與決策的制定、執行和信息反饋過程中缺乏有效法律保障；基層鄉鎮依法行政理念有待提升以及行政問責與行政績效評估缺乏有效指標體系等問題。

二、法制建設推進高效能服務型政府的建設有效路徑

改革開放以來，我國的法制建設進程正逐漸深入，有效地推進政府法制建設進程對于構建高效能服務型政府具有極其重要的現實意義。

當前我國法制建設主要包括立法、執法和監督等多方面內容，對內設計本系統的各個執法機構，對外涉及人大、司法機關、政府各部門，是一項綜合性很強的工作。要加強與人大、法制辦、政法委和公檢法等部門的溝通、協調，要高度重視與政府各職能部門、行政執法機關、司法機關和其他企事業單位的聯系。關于高效能服務型政府的構建，探索一條制度框架下規范與制約政府行為在行使公共權力、分配公共資源、約束與規范政府行為等，提高政府行使行政權力的行政效能和社會效益，不斷提高為人民服務的水平。在一定程度上規范與制約了政府的行為，有效地貫徹落實全面推進依法行政的進程，實現合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統一的依法行政的基本要求。政府法制建設也為政府在經濟社會發展和改革過程中起到了穩定的作用，保障了各項改革在穩步中前進和社會的穩定與和諧發展。進而提升政府行政文化建設，推進依法行政理念的落實，規范政府行政執法行為、提高行政執法水平、對科學民主決策、防范與化解社會矛盾和提高政府行政工作人員的素質等方面具有重要作用。可見，政府法制建設對推進高效能服務型政府的建設提供制度化保障，從法律上保證了政府應該賦予的權力、責任、職能、權利和義務等權限與范圍。

鑒于此，高效能服務型政府不僅具有服務型政府具有的依法行政的政府、有限政府、責任政府和法制政府的層次，而且還更加注重行政的效能建設和行政的社會效益。與此同時，依法治國和依法行政是推進政府法制的強有力的途徑，也是構建高效能服務型政府的客觀要求之一。

三、解決對策與創新機制研究

針對構建高效能服務型政府中存在的諸多問題，在實證調研的量化分析與必要的定性分析相結合的基礎上提出有關科學合理的解決對策與創新機制對策建議。

（一）解決對策

1.提高行政立法質量。（1）完善立法程序。一要建立和完善行政立法專家論證制度；二要完善行政立法聽證制度；三要積極推行法律法規跟蹤問效制度。（2）不僅要注重立法的專業性技術，而且也更應該注重立法的信息公開與群眾參與機制的構建，利用多渠道的方式，建立健全執行的信息反饋機制，以便及時修正，避免存在漏洞。

2.推進行政執法改革。轉變行政執法觀念，提升行政執法人員職業素質、改革行政執法體制機制，完善行政執法職能、建立與完善行政執法責任制以及科學有效地實施行政指導，促進行政文化建設，實現政府“善治”。

3.完善行政監督制約體制機制。建立統一的行政監督情報信息網、聯席會議等方式的行政監督體系的協調機制；健全權力約束的行政監督制約機制，即加強黨對政府各職能部門或行政機關的領導和監督的同時，也應強化人大、政協監督制約機制以及增強行政監察部門的權威性；完善群眾監督制約機制，尤其是加強縣區或鄉鎮基層民主監督機制建設；完善網絡和新聞媒介的輿論監督制約機制等。

4.提升公民參與社會管理創新的意識，通過有效的量化評估政府效能，即由政府法制工作部門牽頭，并組織專家進行論證、民意征詢等方式，建立與完善政府法制的行政指標體系。

5.多渠道的宣傳，提升縣區或鄉鎮基層的法律意識，對一些政府本身的違法行為，營造良好的社會法制宣傳與普法氛圍。

6.加強行政人員的隊伍建設，提升思想道德素質與專業素質，樹立公民本位和以人為本的服務觀念。

7.建立高效能的政府服務體系。使政府的行政程序法制化，進一步健全和創新制度，注重以制度創新促服務、提效率。

（二）創新機制研究——構建高效能服務型政府法制建設的創新機制的路徑選擇

1.以立法創新為重點，營造良好的法律環境。（1）要把立法創新的重點放在解決制約和影響東北老工業基地振興、產業結構調整、沈陽經濟區一體化建設和民生問題上，著力推進立法創新，維護與保障我省社會穩定和營造良好的發展環境，落實科學發展觀和實現政府生態行政建設。（2）逐步實現從單一的政府部門起草渠道向人大、政府、社會團體以及專家學者等多層次、多渠道起草的轉變，推行委托起草，探索建立網上立法聽證、微博咨政等新辦法，不斷提高公民參與度和知情權，立法機制創新推進立法的民主化、科學化。（3）以立法理念創新提高立法質量。法律法規的制定著力于新辦法解決新問題，注重針對可操作性的問題，因時而異、因地制宜，注重“小而精”，多搞單項法規，多作具體決定，在實踐中不斷地更新立法的理念創新，提高立法質量。

2.把行政執法體制創新作為政府規制創新的重中之重，優化經濟發展的行政環境。其中包括建立和落實依法行政制度體系，即制定建立和落實以法制責任為核心，以評議考核制、執法過錯責任追究制、政務公開制、持證上崗制相配套的依法行政制度體系建設，嚴格按照法律規定的權限和程序行使權力，提升執政能力和社會效益；推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法的法制建設進程；繼續深化行政審批制度改革以及深入探索政府行政機關開展行政效能建設和效能監察工作的有效路徑。

3.以司法改革和創新促進公正司法，營造良好的司法環境。包括審判機關要以審判管理、審判方式、法官管理體制改革為主要內容，努力探索法院改革的新路徑；審判機關要緊緊圍繞“強化法律監督，維護公平主義”的檢察工作為主題，積極穩妥地推進檢察改革，提高執法水平和辦案質量，強化和規范訴訟監督工作；推進司法機關的綜合改革，完善司法系統內部制約機制。

4.在創新中加強基層民主法制建設和社會治安綜合治理，創造良好的社會環境。進一步加強基層法制宣傳教育，提高廣大人民群眾的法律素質，增強基層干部群眾的法制觀念和依法辦事的能力，堅持為基層工作大局服務，推進基層依法治理，提高基層法制化管理水平。包括創新法律宣傳方式，提高普法效果；推進法制基礎工作創新，強化鄉鎮司法所功能；加強基層民主制度建設和依法行政治理工作；創新社會治安綜合管理工作制度，全面推進社會治安綜合治理，從源頭上化解重大突發（群體）事件的發生。

5.創新權力制約與監督機制，規范權力運行，促進廉政建設，保證憲法和法律的正確有效實施，保證法律法規的貫徹和執行。包括發揚黨內民主，強化黨內監督，保證黨和黨的一切成員在憲法和法律的范圍內活動；加強黨委政法委對司法機關執法工作的黨內執法監督；在創新中加強人大監督；圍繞治理和優化經濟環境開展各種監督活動，即建立健全經濟責任審計、招投標、政府采購等項制度等；加強對“人權錢”的管理和使用監督；以整合監督力量 提高監督實效，即探索建立由人大、政協、政法委、紀檢監察、新聞媒體等有監督職責的單位組成聯席會議制度的“大監督”機制，變分散監督為合力監督。

四、關于我省搭建“網絡政務平臺”推進高效能服務型政府法制建設的對策建議

近年來省委、省政府充分發揮組織優勢和牽動作用，構建了切實有效的統籌協調機構和工作聯動機制，采取許多創新措施推進我省法制建設進程和依法行政，并取得了良好效果。在“十二五”規劃開局之年，政府法制建設將面臨著新的挑戰，搭建“網絡政務平臺”推進高效能服務型政府法制建設具有重要的現實意義。

1.政府應加大政策支持力度，推進政府法制工作的創新，利用互聯網、新聞媒介和報紙等多渠道，搭建“政務信息公開”平臺，實現社會公眾對政府工作的聯動監督與制約。

2.有效地利用“網絡資源”以推進政府公開創新機制建設，健全與完善有關網絡安全的法律法規，培育社會公眾的網絡道德文化建設，切實推進網絡健康發展，防止網絡群體性事件的發生。

3.扎實、穩步地推進政府工作的“網絡辦公”、“一站式服務”等建設，構建信訪工作的有效信息反饋機制。（1）探索政務公開及政府辦事的新途徑。通過有效地實施 “網絡行政預約與辦公”、“一站式服務”等措施，推進政府行政管理創新，能夠及時地了解與處置社會群眾訴求，既能節約政府行政成本，又能提高政府行政效能建設。（2）建構信訪工作有效信息反饋機制。在推進“網絡政務公開”建設過程中，建立和完善信訪工作信息反饋機制，對社會群眾反映的一些突出問題，與社會群眾的利益相關的民生問題。通過網絡對信訪工作的整個流程進行公開反饋，規范政府辦事行為，以便能接受社會群眾的監督與制約，提升政府的公信力。

4.政府法制部門應該牽頭，協同其他職能部門，為建立健全相關法律法規對于社會輿論監督與制約予以制度性保障，提高社會公眾參與解決民生問題、社會政策的制定、執行和實施過程中的監督與制約，保護廣大人民的根本利益。

5.有關政府法制工作部門應該加強縣區或鄉鎮基層地區的普法宣傳工作，提高基層政府行政人員和社會群眾的法律意識，為構建高效能服務型政府營造良好的法律氛圍。

［1］李小瓊.效能政府的內涵［J］.經濟論壇，2005，（17）.

［2］范柏乃.政府績效評估與管理［M］.上海：復旦大學出版社，2007

［3］余海大.創新法制建設推進依法行政［J］.中國工商管理研究，2005，（10）.

［4］張樹義.行政法與行政訴訟法［M］.北京：高等教育出版社，2007.

［5］王連喜，張翠.試論我國的社會輿論監督問題及其對策研究［J］.法制與社2009，（2）.

責任編輯 宋桂祝

D920.1

A

1672－2426（2012）02－0020－03

周甲文（1964－ ），男，遼寧沈陽人，沈陽工程學院法學副教授，主要研究方向為政府法制建設。

※本文系2010年遼寧省依法行政研究課題自選項目（項目編號LNYFXZC024）的最終成果。