不同國家政府經濟行為傾向對我國的啟示
——基于公平與效率的維度

張紅宇

（渤海大學，遼寧 錦州 121000）

不同國家政府經濟行為傾向對我國的啟示
——基于公平與效率的維度

張紅宇

（渤海大學，遼寧 錦州 121000）

如何正確對待公平與效率的關系問題，是世界各國經濟發展中普遍面臨的一個共同難題。不同的國家基于不同的文化背景、價值理念、經濟環境和制度體系，其政府行為也在公平與效率間進行著不同的選擇和搖擺。本文通過對美國、瑞典及巴西三國政府經濟行為的價值取向進行比較分析，以從中尋找對我國有益的經驗啟示。

傾向；公平；效率；啟示

如何正確對待公平與效率的關系問題，是世界各國經濟發展中普遍面臨的一個共同難題。不同的國家基于不同的文化背景、價值理念、經濟環境和制度體系，其政府行為也在公平與效率間進行著不同的選擇和搖擺。

一、不同國家政府經濟行為傾向

（一）美國：重效率、輕公平

從公平與效率的具體結合情況看，美國所體現出來的特點是：一方面機會公平程度和經濟發展水平高，另一方面結果公平程度低，收入水平差異大。不論是從經濟政策還是從福利政策來看，美國政府在公平和效率間總是傾向于效率的。

從美國經濟的發展來看，美國經濟發展水平和經濟效率的提高處處體現著知識技術和產業結構調整的巨大作用。19世紀上半葉的美國還只是一個單純的農業國，之所以到20世紀20年代就成為世界經濟大國，其原因就在于這一階段美國經濟產業結構的工業化調整推動了其經濟現代化的發展。二戰后，更是大力發展科學技術，進而推動了集約化經濟增長，由此奠定了美國的世界經濟霸主地位。根據世界銀行的《1995年世界發展報告》，1950－1960年間，美國GNP的年平均增長率是3.3%；在上世紀60年代，平均每年的經濟增長率為4.5%；而上世紀90年代以來，美國年均經濟增長率僅為2.1%。［1］在經濟不斷發展的同時，美國的不公平趨勢也在不斷上升。［2］通過把1929年到1994年美國人口最貧困的1／5與最富裕的1／5的收入比例與其他國家進行比較，會發現在發達國家范圍內，美國已步入最不公平國家之列。如表1所示。

美國經濟社會之所以會出現經濟效率與不公平程度雙高的特征，可以從下面幾種原因分析中找到答案。

首先，從社會文化和價值觀念看，美國市場經濟中行為主體的目標傾向于效率。這種社會選擇和行為偏好反映在經濟領域，必然體現為反對國家過多干預，崇尚自由競爭，主張市場配置資源和要素，強調各行為主體之間的機會平等和個人價值的實現。

其次，效率導向型的市場經濟必然傾向機會公平。1992年克林頓入主白宮之后，采取經濟刺激和其他手段鼓勵變革和創新，促進生產要素流動，提高企業競爭力和工作效率，以實現各經濟部門的有效結合和有序運行。同時，美國擁有世界上最完善的教育體系，基礎教育得到廣泛普及，高等教育受益人數眾多。由于教育對經濟發展存在著正外部性，因此，國民受教育層次的提高不僅有利于整個社會勞動生產率的提高。而且還有利于促進機會公平。從這個角度上講，我們又可以認為在美國體現了高效率與高機會公平的一致和均衡。

再次，相對其他國家來說美國人均收入雖高，但社會福利體系并不廣泛，這也造成了收入不公平的程度比較高。美國是后起的福利國家。20世紀30年代羅斯福新政后，聯邦政府開始介入社會福利領域，但美國的福利政策具有“低國家性”。具體來說，美國秉承的福利原則體現為以下幾個方面：第一，政府應該盡量控制社會保障支出額度；第二，政府在公共援助中不應承擔主要角色，應更多發展社會慈善事業；第三，政府公共援助的時間和范圍應盡量縮小。可見，美國人強調政府功能有限性的傳統，必然難以催生擴大政府權限、干預社會再分配的政策。美國更強調機會的平等而非結果的平等，因此在美國不可能建立一種全面的、高福利的社會保障模式。

（二）瑞典：重公平、輕效率

瑞典是世界上福利制度最完善的國家之一，瑞典政府制定政策的原則始終體現著公平和效率的目標。

從1870到1970年，瑞典經濟持續了年均2.5%的持續增長，創造了經濟增長的奇跡。而其中上個世紀50年代末至70年代初這段時期，經濟增長表現更是尤為突出，在1964年達到了6.8%的高峰。與此同時，瑞典的福利制度也發展到了極致。但是1973年的“石油危機”給瑞典帶來了嚴重的沖擊，到1977年瑞典經濟已跌至谷底，增長率為－1.7%，通脹率高達11.3%。面對經濟狀況的惡化，為了保持國民原有的生活水平，瑞典政府不得不擴大社會福利支出，因此加重了政府的財政負擔。政府負債占GDP比重從1973年的20%攀升到80年代初的60%以上［3］。經濟上的困難使瑞典政府越來越難以維持社會福利制度的運行，因此瑞典政府不得不痛下決心對福利制度進行改革。從上世紀90年代初，瑞典政府從兩個方面開始著手改革。一方面，通過提高稅率、減少公共開支、減少社會保障支出等手段消除財政赤字；另一方面，大力發展教育，重視人力資本培訓，推動失業勞動力再就業。這一階段，瑞典公共教育支出占GDP的6%以上［4］，遠遠高于經合組織成員國平均水平。福利制度改革后，瑞典的財政赤字明顯減少，各項經濟指標明顯好轉，經濟增長率年均超過3%。據聯合國開發計劃署《2002年人類發展指數》報告，瑞典的人類發展指數為0.941，位居世界第二；2006年的達沃斯世界經濟年會，瑞典全球競爭力排名第三，其基尼系數為0.258。［5］從這些數據我們可以看出，在一定的社會生產力水平上，公平與效率并不一定就是矛盾對立的，公平不必然帶來低效率，只要處理的好，就能實現二者的均衡發展。

瑞典經濟社會發展中，公平與效率的結合狀況之所以經歷了這樣的發展過程，主要在于其建立了一種以公平促進效率的機制。

第一，高度重視發展教育在促進公平中的重要性。二戰后，瑞典通過實行教育改革，大力發展教育。對適齡兒童普遍實行9年制義務教育，完成義務教育的學生中90%以上會升入高中繼續學習，從而盡可能使更多的人獲得接受高等教育的機會。在瑞典，公立或免收學費的高校有30多所；20世紀50年代以來，這些學校為很多普通勞動者子女提供了更多的發展機會；到20世紀60年代末，這些高等學校中普通勞動者子女人數占到了學生總數的20%；到80年代末，高等教育在瑞典已經基本得到普及。

第二，實施積極的勞動力市場政策。自從20世紀60年代以來，瑞典一直保持著低失業率，1973年為2.4%；1986－1990年為2.0%。1991－1994年間，由于瑞典經濟滑坡，GDP出現了負增長，失去了60萬個就業崗位，失業率曾一度上升到15%；［6］但這一局面得到了政府的有效控制，2005年失業率為5.8%；2006年為5.0%。［7］

瑞典自1997年以來經濟恢復和較低失業率的取得，是政府推行積極的勞動力市場政策發揮作用的必然結果。積極的勞動力市場政策是瑞典社會經濟政策的一項重要內容。瑞典政府通過對失業人員實行培訓、實習、職業介紹、崗位輪替等計劃，將失業人員納入積極的勞動力市場計劃，以促進勞動力供給與需求的銜接。這些政策的實施不僅提高了勞動者的素質和勞動積極性，降低了失業率，而且為經濟發展儲備了大量的人力資源。

第三，實施積極的公共財政政策。二戰后，瑞典政府基本采取“高社保、高福利、高稅收”的模式，實行積極的公共財政政策。這一公共財政政策的邏輯主線體現為政府通過累進所得稅等一系列稅收制度增加政府財政收入，通過政府社會性支出提供公共物品和公共服務，建立完備的社會保障和福利設施，進而實現居民收入水平和消費水平的基本均等。20世紀60年代中期，瑞典公共支出占國內生產總值的比例為35%，到80年代增加到60%。雖然隨后出現的大量財政赤字迫使瑞典不得不對社會福利制度進行改革，但是轉移支付在基本稅收中的比例仍平均占到35%左右［8］。不可否認，瑞典政府通過加大社會保障方面的公共支出，確實起到了調節收入再分配、提高國民整體福利水平、促進社會公平的作用。

（三）巴西：重效率、輕公平

巴西是拉丁美洲最大的國家，在擺脫殖民統治后，巴西經濟得到了迅速發展。1950－1980年，巴西的國內生產總值年均增長5.5%，人均國內生產總值年均增長2.7%；20世紀90年代的年均增長率高于80年代，除了1992年出現負增長以外，其他年份均有一定程度的提高，各項宏觀經濟指標也有一定的增長；2006年，巴西的國內生產總值已達8000多億美元，約占整個拉美地區的40%［9］；但與此同時，通貨膨脹和居民的貧困化問題卻日益嚴重。1960年巴西的基尼系數為0.57；1980年上升到0.60以上；1998年為0.567；2008年為0.515。［10］10%的最高收入家庭獲得總收入的近59%，而40%的低收入家庭只獲得總收入的16%。如果按照巴西新聞媒體將月生活費不足80美元視為窮人的劃分標準，目前巴西窮人總數為4600萬人，約占全國人口總數的37%。［11］

具體來說，造成巴西經濟社會發展如此失衡主要有三個方面的原因。第一，土地占有權高度集中，土地占有極不平衡。一方面，一些巨型地主所掌握的土地數量甚至超過了世界上許多國家的國土面積；而另一方面，巴西農村人口的1／3卻沒有任何土地。在土地集中的過程中，大地主和官員相互勾結，掠奪小地主和農民的土地，大量農民被迫涌入城市，又導致大量工人失業，加劇了社會不公。

第二，歷史因素和教育發展情況決定了巴西存在著嚴重的起點不公和機會不公的社會現象。從歷史因素看，19世紀末巴西廢除奴隸制后，獲得解放的奴隸因為沒有土地，只能涌向城市邊緣；但由于城市化過程的緩慢，城市在短期內不可能吸收過多的勞動力，這樣就導致大量的奴隸雖然獲得了人身自由，但卻被剝奪了生存的能力。而且這種情況延續在他們的子女身上，形成了“黑人窮因為他生下來就窮”的狀況，機會不公平加劇了貧窮在代際間的延伸。從教育發展狀況來看，巴西落后的國民教育發展狀況以及不合理的教育模式不利于國民收入的合理分配。巴西教育體現出來的一個特點是對基礎教育重視不足。國際經驗表明，在發展中國家，基礎教育可以產生出比其他教育階段更大的經濟效益。根據巴西教育法，10－14歲的少年必須接受學校教育；然而就巴西全國而言，這一年齡段的文盲率高達14%，遠遠高于智利、阿根廷、烏拉圭等教育比較先進的拉美國家3%的文盲率水平。據巴西地理統計局統計，巴西人均受教育程度為4.88年。［12］相對于國民可憐的受教育機會，巴西政府卻非常重視發展高等教育，高等教育在三級教育中所占比重最高。教育體系的不發達，以及教育發展模式的錯位不僅導致普通勞動力的素質較低，阻礙國家經濟發展；而且直接影響到勞動者的收入狀況，加劇國民間收入分配的不平等。

第三，社會支出分配不合理。目前，巴西的社會支出約占GDP的20%，這一比重不算小，但從其支出結構上看，基本上在為中產階級以上的富人創造利益。從教育支出看，巴西教育投入支出明顯向高等教育傾斜，而有機會接受高等教育的又多是富人，這就導致真正從教育支出中受益的必然是高收入階層。從失業保險的受益情況看，40%的富人獲得了50%以上的失業保險，而真正需要保險維持生活的窮人卻只得到總額的3%。［13］這些情況表明，巴西政府以稅收形式從富人那里取得的收入，又以各種支出的形式返還給了富人。政府對于社會收入的再分配作用沒有很好地發揮，勢必加劇社會不公。

二、各國政府經濟行為的經驗啟示

從各國政府公平與效率的選擇實踐來看，公平與效率的結合沒有一個固定的最佳點，而是一個動態的變化和選擇過程，與其外部環境之間存在著一種相互依存、相互影響的關系。各國公平與效率結合狀態的演變軌跡表明：經濟的發展程度、市場及其他制度的發育完善程度、人們的思想理念、政府所持的管理策略等都會影響到公平與效率的選擇。一個國家實現公平與效率均衡的過程，實質上就是基于一定的現實條件和外部環境，通過不斷調整政策手段和工具措施，以達到二者偏差程度最小或更為接近均衡目標的過程。

（一）機會公平是實現結果公平的先決條件

經濟學家吳敬璉曾經說過，機會平等下的結果不平等在某種程度上會帶來好的影響，會刺激人們的勞動積極性；但是機會不平等絕對沒有好結果，它只能嚴重阻礙效率的提高。各國公平與效率的發展實踐也證明了這一點。美國因機會公平而大大促進了效率，從而在某個角度上體現了機會公平與效率的一致；瑞典因積極勞動力市場政策作用的發揮，提供了更多的就業機會公平，從而實現了效率基礎上的公平；而反觀巴西，經濟社會中存在的起點不公平，嚴重阻礙了經濟的發展和公平程度的提高，導致既損害效率又損失公平。

我國目前引起人民不滿的分配不公問題，主要是“機會不公”和“競爭過程中規則不公”所致。比如由于戶籍和地域的限制，還存在著就業機會的不平等；由于城鄉差距的存在，大量農村兒童還沒有平等的接受良好教育的機會；由于出生環境的不同，大量的貧困家庭子女只能期望通過接受高等教育來改變命運，而這種期望也有被機會不公平湮沒之勢。此外由于公共權力的不正當干預，市場中出現了大量不正當競爭、壟斷經營等現象，導致價值規律、市場供求規律的扭曲和失效。在機會不公平的情況下，社會資源不可能實現有效的流動和配置。由此，機會不公不僅導致結果不公，甚至貧困的代際傳遞，而且還必然造成資源的嚴重浪費和社會宏觀經濟效益的下降。在經濟發展的同時，給所有公民一個公平發展的機會是我國政府行為追求的目標，因此，必須借鑒他國經驗教訓，推行相關制度改革。

（二）教育公平是實現社會公平的有效途徑

教育具有明顯的外部性。弗里德曼曾對教育的外部性有過經典的表述：如果大多數公民沒有一個最低限度的文化和知識，也不廣泛地接受一些價值準則，穩定而民主的社會就不可能存在。而教育對文化知識和價值準則這兩個方面，均會作出貢獻。各國經驗也告訴我們，教育尤其是基礎教育在促進經濟發展和社會公平方面起著非常重要的作用。政府必須大力發展基礎教育，繼續完善義務教育制度。

教育不僅有助于提高勞動者素質，增進一國經濟效率，而且也有助于促進機會公平，換句話說，機會公平在某種程度上有賴于教育公平。為此，必須堅持走以促進公平和提高質量為重點的內涵式教育發展道路，推動全國城鄉學前教育普遍發展，加速義務教育均衡發展。建立健全覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系，促進城鄉、區域教育協調發展。更加重視縱向公平因素，側重支持弱勢群體學生集中的學校，更好地解決流動人口子女入學問題，真正把教育公平當做國家的基本教育政策來抓。此外，還應該加大對城市下崗失業人員和農村富余勞動力的教育培訓投入。加大對這些人群的職業教育，既可以提高他們的就業機會，增加收入，使他們也能享受經濟發展的成果；同時又能為提高國家經濟實力儲備人力資源。

（三）社會保障是實現社會公平的有力補充

從各國的經驗教訓中，我們可以看出社會保障制度的重要性。完善的社會保障制度是社會穩定的安全網，是經濟發展的助推劑，是社會公平的穩定器。黨的十六大以來，我國社會保障體制建設取得了舉世矚目的成就，以基本保障為主體，以社會救濟、社會福利和商業保險為補充的社會保障制度的框架基本形成，社會保障制度覆蓋的范圍不斷擴大。但由于制度不完善，統籌層次低，一些歷史遺留問題還沒有完全解決：國家機關和事業單位仍然是原來的單位退休養老制度，與社會化和社會保障的要求不相適應，各項社會保障制度之間還缺乏順暢的銜接機制；補充性的社會保障制度發展相對緩慢，還不能滿足人民群眾多層次、多樣化的社會保障需求等。

鑒于我國存在的具體問題，應該有選擇地吸收各國的具體做法并加以比較借鑒。比如美國的養老保險有健全的制度和完善的立法，一方面注重發揮市場的作用來促進效率；另一方面又努力提升養老保險促進社會公平的功能；但其缺陷表現在政府的主體地位并不突出。對于養老保險制度還較不完善的中國來說，在借鑒美國的發展經驗時，既應學習美國重視市場作用和社會功能的合理做法，又要避免政府在社會保障制度中作用不突出的問題，在社會保障制度建設中要充分發揮政府的服務功能以及社會的協調作用，既保證公平，又促進效率。

在我國，農村和城鎮居民雖然只是人為的一種區域分割，但這種分割不僅造成嚴重的城鄉二元結構，而且使得城鄉居民在社會保障方面存在天壤之別，這顯然違背公平原則。建立覆蓋城鄉居民在內的統一的社會保障體系，不僅有利于縮小貧富差距，實現社會公平，還有利于維護社會的穩定，促進效率的提高。

（四）必須重視經濟和社會的均衡協調發展

從各國的經濟發展實踐中，我們可以看出，收入的絕對均等和收入的不公都不利于經濟社會的發展，必須尋求公平與效率的最佳組合，實現在一定生產力條件下，經濟和社會的均衡協調發展。對于我國而言，應該注意既不能為了效率犧牲公平，同樣也不能為了實現社會公平而損害效率。既要大力完善社會保障制度，但同時對社會保障的各項指標也要準確地把握一定的度。既要給需要幫助的人提供相應的公共物品，也要避免造成部分勞動者對社會保障的過度依賴。此外，在通過擴大社會保障支出調節收入分配以縮小收入差距時，對于因此可能出現的需求拉動型通貨膨脹的風險必須要有足夠的防范意識和防范能力。

此外，中國與巴西同為發展中大國，國情和發展道路在某些方面存在類似之處，因此，中國更應從巴西的經濟發展中吸取教訓，在實現經濟快速發展的同時更加注重社會公平，避免出現社會矛盾加劇及經濟停滯的嚴重后果。

［1］何大昌.世界主要國家公平與效率具體結合狀態分析［J］.江蘇社會科學，2002，（3）.

［2］美國商業部.1996年統計報告［R］.1996：467.

［3］M.Henrekson,L.Jonung and J.Stymne.Economic Growth in Europe since 1945［M］,Combrideg:Cambridge U-niversity Press,1996

［4］［美］Neil Gilbert,Paul Terrell.社會福利政策導論［M］.華東理工大學出版社，2003：137.

［5］成新軒.公平促進效率的增長＿瑞典的實踐［J］.求是，2008，（11）.

［6］瑞典積極的勞動力市場政策新發展［EB／OL］.中國職業培訓與技術鑒定服務網（2007－11－02）.

［7］［8］鄒升平.瑞典解決公平與效率問題的經驗及啟示［J］.生產力研究，2010，（2）.

［9］巴西國內生產總值去年增長4.2%［EB／OL］.證券之星網（2001－02－15）.

［10］曲恒昌.經濟大國巴西為何遲遲沒有普及義務教育［J］.比較教育研究，2002，（5）.

［11］［12］［13］張寶宇.巴西經濟發展與社會發展關系問題［J］.拉丁美洲研究，2005，（2）.

責任編輯 魏亞男

F061；F13／17

A

1672－2426（2012）02－0054－04

張紅宇（1973－ ），女，吉林長春人，渤海大學講師，博士，主要研究方向為社會主義市場經濟和政府經濟學。