加強社會管理 創新管理模式
——兼論鞍山創新社會管理模式的啟示

周維強 薛艷榮

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

加強社會管理 創新管理模式
——兼論鞍山創新社會管理模式的啟示

周維強 薛艷榮

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

社會管理創新是我國當前政治體制改革的重大課題，各級黨委和政府都極其關注，并作了積極有益的探索，取得了多種模式的創新成果，其中鞍山模式更具代表性，推介鞍山模式對全國社會管理創新有一定的推動借鑒意義。

社會管理；創新；鞍山模式

社會管理問題是我國當前政治體制改革的一個重大課題，各地對社會管理模式創新作了積極的探索，創造了幾種社會管理模式，其中鞍山率先在社會管理領導體制、管理機制、管理手段與方法上有所突破，形成了鞍山社會管理模式，研究和宣傳這一模式對于推動我省乃至全國的社會管理創新都有著十分重大的現實意義。本報告就創新社會管理及鞍山社會管理模式做些探討和推介，以求教于同仁。

一

社會管理是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。廣義上的社會管理是由社會成員組成專門機構對社會的經濟、政治和文化事務進行的統籌管理；狹義上僅指在特定條件下，由權力部門授權對不能劃歸已有經濟、政治和文化部門管理的公共事務進行的專門管理。社會管理的核心目的是維系社會秩序、促進社會和諧，主要任務是規范社會行為，協調社會關系，解決社會問題，化解社會矛盾，應對社會風險，控制社會沖突，維護社會治安，促進社會公平正義，創造既有秩序又有活力的社會生存和發展環境。社會管理內容廣泛豐富，按照健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局的要求，加強社會管理法律、體制、能力建設。要完善法律法規和政策，健全基層管理和服務體系，加強和改進基層黨組織工作，發揮群眾組織和社會組織作用，提高城鄉社區自治和服務功能，形成社會管理和服務合力。要健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，整合各方面力量，建立調處化解矛盾糾紛綜合平臺。

社會管理創新是指在現有社會管理條件下，運用現有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。社會管理創新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。

實現社會管理創新的重要意義在于：一是社會管理創新是繼續抓住和用好我國發展重要戰略機遇期、推進黨和國家事業的必然要求。科學有效的社會管理，能夠創造良好的發展環境、有序的生活環境、穩定的社會環境，為經濟社會持續健康發展創造條件。二是社會管理創新是構建社會主義和諧社會的必然要求。加強和創新社會管理不僅是構建和諧社會的一項重要內容，而且也是實現和諧社會的一個重要保障。當前我國正處于經濟轉軌、社會轉型時期，多方面都在發生深刻變化，這些變化給社會管理帶來新挑戰、新問題，使社會建設和社會管理的任務加重、難度增大。三是社會管理創新是維護最廣大人民根本利益的必然要求。社會管理是對人的服務和管理，涉及民眾的切身利益。如教育、就業、收入分配、社會保障、醫療、住房、社會治安、安全生產、環境保護等，都是人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。四是提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位的必然要求。社會建設水平的高低、社會管理能力的強弱，是衡量和檢驗執政能力、執政水平的一個重要標志。國家長治久安，離不開黨的正確領導與人民群眾的支持。在我國經濟結構、社會結構、組織結構、人員結構發生深刻變化的今天，不同的社會群體對社會管理和服務的需求越來越多元化，人民群眾對黨和政府有新期盼、新要求，要求黨和政府更好地化解各種社會矛盾和社會沖突，為民眾創造一個既有秩序又有活力的工作與生活環境。

二

在社會管理創新上，鞍山走在了遼寧的前列。其社會管理模式創新經歷了一個探索過程，積累了不少經驗。特別是市委書記谷春立上任后，針對社會管理存在的問題，進行了大量的調研，作出了諸多的批示、指示。

首先，針對各級領導干部對社會管理的重要性缺乏正確認識的問題，谷春立強調，要以社會管理創新為主線，“以社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法”為重點，提高認識，切實增強做好社會管理的責任感和使命感。充分認識加強社會管理對于全面推進“三轉型一創新”，對構建平安、幸福、和諧鞍山的重要意義。

其次，針對社會管理領導體制不健全，各級黨委政府對社會管理不夠重視，致使經濟建設“一手硬”、社會管理“一手軟”，沒有建立相應的領導體制，沒有完全把解決群眾利益訴求職能化的問題，谷春立提出，要全面落實工作責任制。要堅持黨委、政府一把手負總責。完善社會管理領導體制，建立社會管理委員會，統一社會管理的領導工作。

再次，針對社會管理工作機制不完善的問題，諸如缺乏跨部門協作解決群眾利益訴求的機制，渠道不夠順暢、解決乏力，沒人應、沒人管；考評機制不科學、不完善，多是內部監督、自我評價、系統內考核，缺少服務對象的評價；社會協同、公眾參與機制不完善，社會組織發揮作用有限，公眾參與率不高；重點領域管理機制不完善，流動人口、特殊人群、“兩新組織”、媒體網絡等管理與服務不到位。谷春立提出，要按照“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的方針，建立和完善民情民意有所呼、黨委政府有所應的工作機制。建立“你服務誰、誰評價你、你向誰負責”的新機制。

第四，針對社會矛盾日趨增多，社會管理課題不斷翻新的問題，如經濟社會發展中不平衡、不協調、不可持續，地區之間、城鄉之間的發展差距，部分社會成員間的收入分配差距拉大引發的社會矛盾問題。谷春立提出，要努力破解收入差距、城鄉差距、經濟社會不協調、精神文明與物質文明不同步的矛盾，全力打造民生、民心、民信城市。在破解收入差距上，要大力促進就業，建立工資及社會保障正常增長機制，建立完善的社會救助體系，發展慈善事業，促進共同富裕。在破解城鄉差距上，加速實現城市發展、城鄉共同富裕。在破解經濟社會發展不協調上，加速實現經濟與社會協調發展。加大財政投入，大力發展以改善民生為重點的社會事業。在破解“兩個文明”矛盾上，以“唱講學做創”為載體，以先進典型為引領，以先進文化產品為依托，解決好人們的信仰、文明等問題。

第五，針對社會結構深刻變動，群眾需求日益增長帶來的新挑戰，如社會結構正在發生全方位的變化，新經濟組織、新社會組織大量出現，互聯網快速發展的變化，民眾的需求也呈現多層次、多方面、多樣性。如教育、文化、就業、社保、衛生醫療發展上的需求；居住、交通、通訊、基礎設施等環境需求；治安、食品藥品安全等需求；以及公平正義等政治需求。谷春立提出，各級黨委、政府要注重“兩新組織”發展，團結基層社會組織，把黨和政府全心全意為人民服務的宗旨落實到日常工作中，始終把人民群眾和社會組織高興和滿意作為社會管理創新的根本目標，作為一切工作的出發點、落腳點。

三

鞍山在社會管理創新上實現了 “五個突破”，即在創新體制上、在職能轉換上、在運行機制上、在保障機制上、在信息化建設上有所突破，這些突破有更大的啟迪作用。

首先，鞍山模式實現了社會管理領導體制的創新。鞍山市委抓了三件事：一是以新機構承擔專業化；二是以社會力擴展專業化；三是以新人員保證專業化領導體制。按照“黨委領導、政府負責、社會協同、群眾參與”的原則，鞍山市于2010年12月成立了社會管理委員會，與市委政法委合署辦公，由市委常委、政法委趙乃金書記擔任社會管理委員會主任。各縣（市）區成立社會管理服務委員會，街道（鄉鎮）成立社會管理服務辦公室，社區（村）成立群眾利益訴求和社會服務工作站。同時，充分整合現有行政資源，建立市社會管理委員會統一領導的跨部門的大部門管理體制，委員會下設的兩個部，群眾訴求工作部、群眾利益訴求督查部。成立社會管理創新研究、群眾訴求、矛盾糾紛排查調處指導、社會管理數據信息、法律援助等五個中心。設置綜合協調指導、黨群工作、網絡監控、社會建設、政策法規和群眾利益訴求應訴、社區建設和社會組織管理等七個辦公室。同時要求全市各條戰線的主要工作部門普遍設立群眾工作或社會工作機構，把各職能部門的工作都立足于服務群眾、服務社會之上。把社會組織當做社會管理的新血液、生力軍，鼓勵發展服務民生的團體、協會、中介、志愿者等社會組織、社會群體。積極探索政府購買社會組織服務的渠道和機制，把不用政府直接管理的事務全部交由各類社會組織承擔。在人員上，市委選拔了一批有政治頭腦、有社會經驗、有群眾情感、有專業能力的人到社會組織部門，充當中堅力量。市委在優秀“村官”、“鎮官”及大學畢業生中挑選一批有志于社會工作的人充實到社會管理機構。

其次，鞍山社會管理模式實現了社會管理機制創新。一是推進網鏈化，在社會管理運行機制上創新。在群眾訴求表達機制、承辦解決、考核評價、社會參與上建立一整套運行機制。（1）“群眾有所呼、黨和政府有所應”的訴求表達機制。構建了以黨委、政府為主導，市（縣）區兩級群眾工作機構為龍頭，職能部門應訴機構為主體，鄉鎮（街道）訴求中心為紐帶，村（社區）訴求工作站為基礎的橫向到邊、縱向到底的應訴工作網絡，初步做到了群眾理有處講、怨有處訴、難事有處反映、問題有處解決。形成了群眾工作從源頭做，全過程做，靠大家做的工作局面。在鞍山城區的35個街道（鄉鎮）、240個社區（村）全部成立了群眾利益訴求應訴辦公室。（2）完善群眾利益訴求解決機制。鞍山建立了一套有人管事、有章理事、有人辦事的機制。讓公民的一切事務，時時有人管、處處有人管、事事有人管，而且一管到底，不留后遺癥。各級黨委政府已把群眾利益訴求“向誰說、誰來辦、怎么辦”三大環節作為執政為民的運行機制。“向誰說”，群眾家庭的利益訴求向社區反映，單位的利益訴求向街道反映，社會的利益訴求向市群眾訴求中心反映。“誰來辦”，社區受理群眾利益訴求，交由城區辦理，城區解決不了的，由市里解決辦理。突出社區是受理主體，城區是辦理主體，市里是督辦主體。“怎么辦”，由社會管理委員會的各個部門跟蹤督辦，限時辦結。對群眾利益訴求分門類、分緩急、分大小，引進了掛牌解決、公示解決、限期解決的機制。2010年全市共排查調處各類糾紛2030起，調處率100%，調成率98.8%。二是推進社會服務均等化，在社會管理保障機制上創新。（1）基本保障。建設“全覆蓋、多層次、均衡化、廣受益”的社會保障體系。從無到有，優先解決制度缺失問題。率先推進了城市居民養老保險和農村新型社會保險。從窄到寬，逐步擴大覆蓋面。城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療覆蓋面分別達到97%、88%和99.9%。在全國率先建立了城鎮居民社會養老保險制度。（2）設施保障。鞍山提出“一手抓經濟、一手抓社會”的思路，實現了生產投資型財政向公共服務型財政的轉變。加大政府投入，動員企業投入，鼓勵多元投入。在農村，創新城鄉統籌發展新機制，推進城鄉一元結構，讓農民過上市民生活，實現了十個全省第一。（3）福利保障。以政府之手引入建筑商建設保障房，滿足中低收入群體需求。將土地出讓金凈收益20%用于解決困難群眾住房。通過政府主導政策，構建回遷房、廉租房、動遷周轉房和公租房“四位一體”的住房保障體系。擴大就業，突出解決了“零就業家庭”和就業困難群體就業問題，全市累計消除“零就業家庭”8580戶，“零就業家庭”始終保持動態為零。在全國率先實行公立醫院改革，解決群眾看病難、看病貴、看好病問題。三是社會管理安全機制上創新。在社會治安、流動人口、網絡安全上下力氣，發揮民心網的作用，拓寬社情民意反映渠道，完善矛盾糾紛排查調處制度。加強政法信息化建設，創新和完善信訪工作機制，做好網絡安全工作。

再次，鞍山社會管理模式實現了方法手段的創新。一是利用信息網絡。運用現代技術手段，強化信息化管理。在市民政局建立社會管理信息化網絡平臺，實施以低保、房屋產權、社會保障、戶籍、企業、就業和健康信息的“七網合一”，實現社會管理信息資源共享。建立群眾利益訴求網，搭建覆蓋全市的群眾訴求維穩網絡平臺，全面收集群眾的利益訴求，并把群眾利益訴求轉遞到各級黨委政府和職能部門，形成一套受理和解決群眾利益訴求的信息化、數字化系統。鐵東區建立了“社會管理服務網”，“96715”群眾訴求服務熱線，讓群眾足不出戶就能使自己的訴求得到解決。二是新老辦法結合。在積極推進社會管理信息網絡建設的同時，還利用一些傳統的、老的方式手段，諸如面對面、手拉手、心貼心的走訪、接訪、對話、聽證、會面、蹲點、體驗等。三是運用網絡監管，把虛擬社會與現實社會管起來，高度重視虛擬社會管理，重視網絡輿論監督，通過及時解決群眾通過網絡反映的問題，實施正面引導。四是全面引入 “他評”。推動考核評價由內部“自評”向“自評”與“他評”相結合轉變。鐵西區搞試點，把對各級黨委政府工作的評價權交給群眾和社會組織。建立“你服務誰、誰評價你、你向誰負責”的新機制。在評價標準上，把各類社會經濟組織和群眾滿意不滿意作為衡量各級黨委政府工作的標準。在評價主體上，還有專家評價、媒體評價、司法評價、上級評價等。

責任編輯 侯 琦

D60

A

1672－2426（2012）02－0078－03

周維強（1961－ ），男，遼寧鞍山人，中共遼寧省委黨校教授，研究方向為政府體制與治理。

薛艷榮（1963－），女，吉林松原人，中共遼寧省委黨校研究館員，研究方向為網絡信息資源。