基于“0°自由裁量權”的行政審批改革——以杭州市國土局的創新實踐為例

□ 李繼剛

自由裁量權是行政審批權行使的核心。杭州市國土局基于“0°自由裁量權”對行政審批權進行了一系列改革，形成了可供借鑒的內部控權的機制參考，產生了顯著的組織績效、政治績效、社會績效，同時也重塑了我國行政改革的價值取向，實踐證明，杭州市國土局的行政審批改革同時實現了公平價值和效率價值，這也應該成為我國政府改革的新的價值結構。

一、“0°自由裁量權”與行政審批改革

（一）我國行政審批改革概況及其局限

2001年以來，我國的行政審批改革已經進行了5輪，其主要內容是以“高效、便民”為目的，清理、取消一批行政審批事項，依法規范行政審批程序，建立“一站式”服務中心，改善政府服務界面和服務態度。改革總體上取得了巨大成就，但還沒有完全達到行政審批改革的初衷，還有待于系統性深化。其局限可大致概括為以下五個方面：

1、我國行政審批改革的進程到目前階段仍以單一效率價值為主要取向。行政審批反映的是政府與民眾的互動方式，調節的是公民之間、政府與公民間的利益關系，審批事項的設定、審批方式、程序等環節蘊涵公平因素，應進行嚴格的合理性、合法性、公平性審查。目前的行政審批制度改革還只是對顯失公平、明顯不合理不合法的行政審批事項進行精簡優化，對現行的大量審批事項還只是關注如何簡化審批程序、改進審批方法與形式、提高審批速度，而對其合理性、合法性、公平性審查不足。

2、現有行政審批改革主要以“行政審批中心”為平臺進行。建設集中的“行政審批中心”是近年我國行政審批改革的基本做法，“行政審批中心”自身的整合、規范是近年行政審批改革的主要著眼點。無論是海南、天津還是成都的行政審批改革，都是著眼于如何提高“行政審批中心”的績效進行改革創新，這當然非常重要，非常有意義，也取得了非常好的效果。但是，如果每個進駐“行政審批中心”的政府部門自身不進行根本性改革，就會很容易動搖以“行政審批中心”為平臺的改革效果。當前，如何協調行政審批中心與各政府職能部門之間的關系，如何以行政審批改革為契機對政府職能部門進行系統性改革，尤其是后者，仍然沒有實質性進展。

3、圍繞行政審批改革的配套改革跟進不理想。政府部門的權力主要體現為行政審批權，權力越大的部門受到的改革沖擊就越大，對改革的排斥力也越大。原來掌握行政審批權的科室不愿放棄權力，阻礙行政審批權的集中、規范，造成很多本來可以集中、規范的行政審批事項不能集中、規范，造成行政審批中心的“假集中”。很多政府部門在行政審批中心設立的服務窗口功能弱化，僅起到“收發室”、“中轉站”的作用，審批權力仍保留在原部門的各個機構。這樣，就影響了原部門的組織調整、職能轉變，使行政審批改革只有物理變化，沒有化學變化，改革難以深化、難以系統性推進。

4、行政審批改革推動力不足。當前的行政審批改革推進力主要來自部門領導，高度依賴部門領導的自覺性。由于行政審批改革復雜程度高、難度大，涉及的往往都是“自己人”的“權力”和“利益”，很容易受到行政惰性、人為因素影響，流于形式，或止步于初步集中。這導致行政審批改革可持續性差，還可能會發生反彈。

5、行政審批標準化工作滯后并難以推行。標準化、程序化應該是行政審批改革的方向，只有標準化、程序化，才有行政審批的陽光、透明、公正。但行政審批權種類繁多，情況復雜，需要針對不同的審批權做出不同的標準要求和程序規定，這不僅是一個極為龐大、繁雜的工程，而且，由于只有審批權的執行者最清楚如何標準化、程序化，這使得行政審批標準化工作很容易因為利益相關人的阻礙而變得難以推行。如何能克服阻力，達到行政審批權最大限度的標準化、程序化，是不易解決的難題。

（二）行政審批改革需要開辟新視野

由上述五點局限，若就行政審批本身尋找深化行政審批改革的思路，就會受到很大限制，因為那樣難以把深化行政審批改革所必須的各種配套改革和后續改革納入統一的分析范圍或改革框架，很難繼續將改革推向深入。因此，有必要探索新的路徑、新的角度，以新的視野將行政審批改革及其必須的配套改革和后續改革納入統一框架、統籌考慮，達到系統性、根本性的行政審批改革之目的。

對行政部門而言，處置行政審批權的實質就是如何行使自由裁量權，所以，自由裁量權的處置方式順理成章的成為行政審批改革的實質內容。從自由裁量權出發考察行政審批改革更有助于從根本上把握行政審批改革的實質，更容易系統性的把握行政審批改革，從而將行政審批改革推向深化。

（三）自由裁量權和“0°自由裁量權”行政審批改革

“自由裁量權”是專有法律名詞，從法學意義上說，行政自由裁量權是法律、法規賦予行政執法機關在行政管理過程中，依據法律所確定的原則、目的、精神、范圍和幅度，基于客觀實際情況，通過主觀合理的判斷，自行決定行為條件、選擇行為方式和做出行政裁定的權力。它是行政機關及其工作人員在行政執法活動中客觀存在的，由法律、法規授予的，可以靈活裁決的職權①廖秋子：《行政自由裁量權的存在悖論與規范理路》，《東南學術》，2010年第2期。。

“0°自由裁量權”并非專有法律名詞，它是杭州市國土局對新一輪審批改革的自我定性?！?°”在這里要表明的是一種取向，即“最小限度的自由裁量權取向”?！?°自由裁量權”不是“零自由裁量權”，它并不主張完全消除自由裁量權，它的本質是規范和控制自由裁量權。

“0°自由裁量權”行政審批改革，即圍繞控制和規范自由裁量權，通過事項消減、程序優化、流程改造、組織調整、強化監督等途徑，在保證合理性原則的前提下將其自由裁量空間最小化。它含有一個動態的“趨零機制”，以保證不斷變動中的行政自由裁量權可以獲取持續的規范力量，使行政權力始終處于有效又富有彈性的控制之下。

二、杭州市國土局“0°自由裁量權”行政審批改革歷程

國土資源部門也確實是政府部門中行政審批權相對集中的部門。鑒于土地及其相關問題在中國的敏感性，國土資源部門的行政審批改革可謂舉足輕重、具有特殊意義。國土部門的改革的績效注定會超越組織績效范疇，產生巨大的政治績效和社會績效。

杭州市國土局近十年來圍繞行政審批進行了一系列改革和探索，其改革歷程大致可以分為三個階段，即窗口建設階段、精細化改革階段、“0°自由裁量權”改革階段。

（一）杭州市國土局前兩輪行政審批改革概況

1、窗口建設階段

本輪改革主要以“便民”為目的，實現行政審批物理集中。杭州市國土局的窗口建設始于2002年，至2006年已經建成3個對外的工作窗口，分別是國土資源局辦證窗口、行政服務中心窗口（行政審批）、市公共資源交易中心窗口（土地招拍掛）。這些服務窗口的建設，改善了國土局的服務界面，方便了辦事群眾，取得了良好效果。

本輪改革中，國土局樹立以“尊重”為核心的服務理念，轉變服務態度和方式，在政府機關率先實施以站立式服務為主要特征的微笑服務制度；出臺了窗口工作人員禮儀、培訓、考核等一系列規章制度；在細節上增加了大量人性化配套服務措施，如雙休日、節假日和午間無休服務，免費復印，免費提供往返市房管局的辦證直通車，設立辦事大廳休息、飲水、手機充電等服務；等等。此階段改革最重要的是形成了后續改革的倒逼機制。

2、精細化改革階段

本輪改革的主要任務是對行政審批進行流程再造，進一步提升辦事效率，并著手實施行政審批的標準化、規范化建設。杭州市國土局的精細化改革始于2006年，目前已完成主體工作，進入鞏固和完善階段。

本輪改革進一步清理了行政審批事項，整合、減少了審批環節，特別是對量大面廣的土地登記事項，大幅度調整辦理流程，將原分管副局長、處長的審批權限下放至科長或窗口一線崗位；借鑒ISO9001質量管理體系的理念和方法，開展行政審批事項標準化建設，在優化、改進流程的基礎上，梳理、固化審批事項的法律法規依據、申請材料、審批環節、記錄表單等各類審批要素，按審批事項逐個編制《行政審批指導手冊》；深化電子政務建設，開發或整合審批信息系統，建設用地審批、土地登記等主要業務工作實現了網上審批，開始建設“數字監察”系統；建立了個人日常工作績效考核制度①《關于行政審批事項精細化管理的實施意見》，杭土字（2009）37號。。

通過本輪改革，大幅提升了行政審批效率；通過崗位職責梳理、行政審批標準化建設，提升了國土局全體工作人員的權責清晰度，全局的工作更加有序和高效，審批規范化程度得到提高；績效考核改革提高了對工作人員的激勵力和激勵精度；行政審批的規范化、標準化、程序化建設與審批電子化、網絡化建設互為促進，也為進一步的公開化、陽光化創造了條件；為全面系統的行政審批改革奠定了基礎。

（二）“0°自由裁量權”改革階段

2010年8月，杭州市國土局在借鑒外地經驗的基礎上，推出新一輪深化行政審批改革方案。本輪改革以審批權和監督權“兩權分設”為基本抓手，不斷拓展深化改革范圍和層次，初步形成執行權、政策權、監督權三權相互強化、相互制約的內部權力新格局，并以規范、縮小自由裁量權為直接目的，將國土局的改革引向系統性深化，開始對體制目標、激勵機制、責任機制、權力結構、組織文化等組織要素進行DNA重組式改革，為建設陽光政府、廉潔政府、高效政府、服務型政府奠定了微觀基礎。其本質是一種限權、控權改革，是行政審批改革的質變。

1、本輪改革主要舉措

（1）設立專職審批機構—行政審批處，以“三權分立”為核心構建審批運行新機制

行政審批處是專門負責行政審批事務的內設機構，統一行使原由局各個業務處室分散行使的行政許可、行政確認、行政收費等行政審批職能，獨立的行政審批處的設立，在組織機構層面為執行權的分離、獨立行使提供了保障；同時，重塑政策制定系統、監督系統，明確界定業務處室剝離行政審批執行權后，主要承擔相關行政審批事項的政策制定，對審批標準不明確的事項研究和提出處理意見，以及對行政審批處的審批行為進行監督，紀檢監察機構負責對行政審批監督工作進行牽頭協調②《關于行政審批服務事項集中辦理的實施意見》，杭土資發（2010）62號。。由此，完全實現了行政審批的執行權、政策權、監督權三者在行政部門內部的分立，即行政審批處負責行使執行權，業務處室行使政策權和監督權。

改革前后的行政審批及監督體系結構變化如下圖：

（2）充分授權，保證行政審批處審批權效力

國土局的審批授權是實質性的，為了保證有效授權，國土局同時從兩個維度授權，以避免無效授權招致的改革失敗。

一是部門間授權。為保證審批權真正從原業務處室剝離，實現審批權與監督權、政策制定權的橫向分離，國土局規定除土地登記事項（辦理量巨大）由市土地交易登記中心在“市民之家”和局辦事大廳受理和辦理外，所有行政審批事項以及其他面向公民、法人和其他社會組織的國土資源服務事項，均由行政審批處在市行政服務中心受理，各業務處室、事業單位一律不得擅自收件，切實做到一個窗口對外、一個標準服務。除實地檢查、專家評審、集體會審等工作量大或專業性強的環節可由相關業務處室、事業單位承擔外，各類審批事項的受理、審核、審批、收費、制件、發證、蓋章等環節必須由行政審批處現場辦理，確保在承諾時限內辦結。這些措施保證了行政審批處的權力效力，與原業務處室建立了新的職能分工格局。

二是層級間授權。為克服行政改革中經常碰到的“下改上不改”、“打老鼠不打老虎”的頑疾，國土局建立了行政審批“首席代表”制度，由行政審批處處長擔任審批“首席代表”，除保留上報公文簽發、地價審批等極少量事項（環節）由局長審批外，其他事項的審批權全部下放、授權給行政審批處處長，取消了原由多名副局長各自行使的行政審批領導職能，實現了行政審批權的縱向剝離，保證了國土局行政審批授權的完整性、有效性、徹底性。

（3）建立行政審批協調機制

為避免行政審批權集中后，政策制定和監督部門與審批部門工作發生脫節，國土局建立了制度化的行政審批協調機制，明確每季度召開由局長召集行政審批工作例會，布置落實審批改革的相關任務，研究確定涉及職責分工、政策調整等審批運行中的重大事項，強化部門間的協作配合；由審批處或業務處室提議、局長或分管局長不定期主持召開專題協調會，研究落實上級工作部署、政策變化涉及審批工作的具體事務，確保包括政策制定、業務監管在內的各項工作與審批工作有機銜接。據統計，自2010年11月行政審批處成立以來，該局已召開行政審批工作例會及審批事項協調專題會議20余次。

（4）構建電子協同系統

無論是數十項行政審批事項之間、各部門之間，還是上下級之間、國土局與公眾之間，都需要一個共同平臺完成各自的角色功能，利用網絡平臺構建電子協同系統是唯一可行的方法。國土局目前已基本建成了統一的電子政務平臺，所有行政審批事項已實現了各環節的網上運行，并與局門戶網站、市“數字監察”系統連接，審批權網上行使、網上監管的格局已初步形成。

（5）構建動態的自由裁量權彈性趨零機制，即審批標準形成和完善機制

為避免自由裁量權被行政審批處濫用，防止“集中審批、集中腐敗”，同時又防止各項審批權在規范化、程序化運行的同時又能保持彈性、不機械化，國土局通過多種措施構建了動態的自由裁量權彈性趨零機制：建立標準化審批制度及審批標準完善機制，規定行政審批處必須嚴格按已有審批標準審批，無法按現有標準辦理的問題（案例）由審批處轉交業務處室研究，業務處室必須在限定期限提出處理政策交審批處執行，審批標準得以由此不斷補充豐富和完善；健全監督機制，明確行政審批監督的具體方式、反饋和整改要求等，充分發揮監督對審批的糾錯和預防預警作用；加強和改進行政審批政府信息公開，涉及公共利益的審批信息在門戶網站公開；完善考核激勵機制。這樣就能適應不斷出現的新情況，將新情況、新問題自動納入標準化程序，自動消除新的自由裁量空間。

2、本輪改革的特點

（1）改革進程不可逆

本輪改革以行政審批集中為載體，成立了獨立的行政審批處，并得到了充分授權，事實上是抽掉了原各業務處室的工作主軸，使原業務處室不得不進行工作調整、職能轉變，人事變動也成為必然。這種從結構和程序著手的改革解決了改革的動力問題，使其擺脫了對領導個人因素的依賴，發揮了機構和規則的作用，使改革不可逆。

（2）形成了內部分權制衡

國土局經精簡以后仍有30多項行政審批權，原分布在各個業務處室，構成各處室的工作主軸，相應的政策制定功能也分散在各業務處室，同時審批監督也主要依靠自我監督。這樣就導致了各處室都圍著各自的審批權轉，政策制定、監督功能實際上被虛置，各處室既無意愿也無閑暇履行監督和政策制定功能。另一方面，也造成了各處室之間的互相隔絕，因為不同處室很難了解和把握其他處室的行政審批事項，更談不上互相監督、互相促進。

成立獨立的行政審批處后，實際上是把原各業務處室的“行政權”集中了起來，只剩下政策制定和審批監督職能，這樣不但一舉打破原來的相互隔絕狀態，也同時激活了被虛置的監督和政策制定功能。事實上在國土局內部形成了“行政權”、“監督權”、“政策權”相互獨立的局面，這三項權力合則滯，分則力，產生效率的同時還形成制衡，這就開辟了從根本上解決了因由自由裁量權的政治屬性導致的腐敗傾向的道路。

（3）同時實現效率和公平

國土局內部新形成的分權制衡不但大幅提高了行政審批效率和質量，還促成了三項權力由遲滯走向生動，由封閉走向開放，為實現政策執行的公平公正開辟了道路和空間。是一次兼具效率價值和公平價值的行政改革，也為改革本身賦予了強烈的政治色彩。

（4）突破了我國現階段行政審批改革的局限

為“行政審批中心”平臺以下層面的改革提供了成功的典型案例，這種類型的行政審批改革也更基礎，更根本。它反過來也會使“行政審批中心”平臺擁有更穩固的實施基礎。同時也避免了圍繞行政審批改革的配套改革和后續改革難以跟進的窘境，克服了后續改革動力不足的困難。動態的自由裁量權彈性趨零機制也解決了行政審批改革缺乏標準的難題。

3、國土局改革的動力機制

任何改革，其動力機制都是關鍵問題。國土局的改革需要克服來自觀念、體制、政策、操作等各層面的種種困難和障礙，在缺乏頂層設計的情況下，可能還存在各種責任風險。因此，沒有有效的動力機制，很難想象改革會取得進展。國土局改革的動力來源，可以從外部和內部兩個方向來考察。

其一，外部動力來源

一是經濟社會快速發展對加快審批的迫切要求。近年來，杭州處于城市化進程加速時期，土地資源需求旺盛，土地審批數量大、涉及面廣，加快審批一直是地方政府和企業的強烈愿望。但另一方面，上層改革緩慢，由于受相關法律法規等多方面因素的制約，杭州市的用地需逐級上報省政府、國務院審批，審批層級多、時間長、程序十分復雜。杭州市國土局一方面面臨來自基層需要的直接壓力，一方面被束縛在改革緩慢、不合時宜的制度、政策框架下，基層需要等不了，上層改革等不到，只好通過改革尋找出路。

二是國土部門腐敗現象多發的現實壓力。近年來，國土資源部門成為腐敗行為多發高發領域，國土局長還被媒體列為高危崗位第一名。杭州市國土局領導層近年來在反腐倡廉建設上采取了多種防范措施，也取得了成效，但仍感如履薄冰，從制度上、源頭上完善體制機制、預防腐敗是必須著力的重點，而改革、完善審批制度又無疑是重中之重。

其二，內部動力來源

一是在思想上的共識。面對多方面的壓力，國土局領導層形成了改革共識，進而推動國土局上下形成了改革的共識，改革是大勢所趨，不改革就沒能出路。

二是在業務上有基礎。國土局領導層基于對效率的敏感和服務的重視，近年來在管理理念、方法、流程等方面進行了探索，自2008年起就組織進行管理標準化、精細化、規范化改革，編制了審批事項的操作手冊，明晰的審批標準、程序以及審批電子化系統，使審批業務可以在脫離原有機構、機制后繼續順利運轉。2010年在前述改革的基礎上系統推行“0°自由裁量權”改革，則是將改革從量變推向質變。

行政審批處的設立使行政審批權依托機構與政策權和監督權實現了物理分離，改變了三者合一的權力格局，形成相互獨立作用的分立權力格局，使得互相監督、互相支持成為業務需要，從而實現了監督分工的專門化、政策制定分工的專門化和審批權行使的專門化，三種權力的各自完善反過來加強和促進了機構和職能的進一步調整，從而不斷推動國土局改革的持續深化和完善。其改革力量來源由單一領導層來源經由程序性和結構性力量的注入變成國土局全員推進。這種改革力量的獲取對我國政府改革具有重大借鑒意義。

也可以說，國土局改革的內部動力來源來自兩個方向，一是領導層的人格化動力來源，表現為他們的改革共識和改革決心；二是經由行政審批處的設立帶來的程序性、機構性非人格化動力來源。正是籍由人格化和非人格化兩種動力機制同時發揮作用產生的強勁推動力才得以克服種種阻礙推進至此。

在行政改革中，人格化因素具有一定的偶然性，它可能導致先行改革，導致創新，但很容易受到個人精力、權力關系、利益關系、任期等其他因素影響導致改革中斷或推進困難，改革成果也難以得到鞏固和推廣。相比之下，非人格化因素可以產生穩定、持續、可靠的改革推動力，對于改革成效更具決定意義。杭州市國土局的非人格化動力機制的形成路徑如經推廣，將可能成為我國推進政府改革的重要經驗和方法。

三、國土局“0°自由裁量權”改革的組織績效

杭州市國土局的“0°自由裁量權”行政審批改革提升了行政審批的標準化水平，并形成了一系列提高行政效率、節省行政成本的保障機制，效力顯著，是國土局改革取得的最重要組織績效。

（一）創新了審批方式，為審批效率提升開拓了廣闊空間

1.以“單點”審批方式化解了傳統審批方式的弊端

復雜的審批事項過去一般采用串聯審批方式，從一個部門流到另一個部門，每個部門內又往往要經過多個層級逐級審查審核，所以，個把月批下不來的情形并不少見。并聯審批是對串聯審批的革命，理論上應該可以產生高效率，但現實中極易出現因為并聯的某一部門的低效、擱置或者審批不予通過造成整個審批程序中止或者重新開始新一輪審批，因此，依靠并聯模式實現高效審批存在很大局限，不可控因素極多。國土局的行政審批改革實質上是對串聯、并聯審批模式的雙重摒棄，通過審批職能、環節的集中，使原來由多個處室并聯審批的事項由行政審批處獨立審批，且其內部實行“一人一事”審批制，即對同一審批事項除層級分工外，同一層級內不再進行分工和并聯操作，審批事務由一位工作人員獨立完成。我們將這種審批方式暫命名為“單點”審批，這一方式既沒有串聯審批的長時間流轉，也不會出現并聯方式帶來的責任推諉、審批不同步等問題，可以避免產生審批意外擱置、重復審批等情形，審批過程完全可控，審批時間可以預期，為有效提升審批效率提供了制度保障。

對比一下同一件審批事項在改革前后的流程圖，可以很直觀地看出改革所產生的效率。

2.通過充分授權精簡了審批人員和環節，大幅度加快審批速度

在審批權集中的同時，國土局通過向行政審批處橫向部門間授權、縱向層級間授權，最大限度地減少了行政審批的參與人員，審批過程因人員之間交接、不在崗等待等因素所產生的時間成本被大幅壓減，由此產生的效率提升十分明顯。據統計，改革前，31個審批事項共有10個處室、60余人從事或參與審批；改革后，只有1個處、15人從事審批。31個審批事項平均提速18%左右。

（二）構建行政審批標準化機制，推進了權力運行規范化

推行行政審批標準化，既是提升行政審批效率的需要，也是行政審批是否規范、審批工作水平高低的標志。

1、強化了行政審批標準形成動力

行政審批處的設立，使所有的行政審批權及其行使直面廣大人民群眾，推諉拖沓的空間沒有了，促使審批處不得不把不斷提高行政審批效率為管理目標，而要提升效率必須加快審批標準化，審批標準越清晰、越具體，審批速度就越快，這就形成了審批處對政策制定部門的工作監督，不斷促進政策制定部門提高標準化能力和水平。審批處為降低風險提高效率有找問題、求標準的積極性，而政策制定部門為免于重復處理同類問題有解決問題、建標準的積極性，兩者殊途同歸，行政審批標準形成的動力得到了保證。

2、有效構建了行政審批標準的動態形成機制

行政審批過程中會產生新情況、新問題，政策多變也是行政審批經常面對的棘手問題，為增強行政審批標準化能力，使不斷出現的新問題自動納入程序化軌道，國土局改革通過多管齊下形成了動態的標準化形成機制。具體講由五部分組成，分別是：（1）將集中審批分為5種情況彈性處理，即當場辦理、承諾辦理、聯合辦理、受理轉辦、研究辦理，并規定返交業務處室研究處理的審批事項限額，鼓勵不斷將行政審批程序化、規范化；（2）通過業務處室對行政審批處的監督，強化行政審批處執行審批標準的動力；（3）通過剝離原業務處室的審批功能強化其研究制定審批標準的能力；（4）通過網上政務公開，利用公眾監督防止行政審批處自由裁量權濫用；（5）通過優化考核機制，加大獎懲力度，促進行政審批事項的標準化、規范化、程序化。

3、促進了非審批服務內容的標準化

行政審批處除了集中了行政審批權，實際上還集中了部分非審批和服務性的環節和事項。因為有部分審批權包含有服務、咨詢等內容，事實上是沒必要也不可能從審批權中剝離出來的，對于這部分工作內容，國土局一樣把它們納入標準化程序。因此，非審批內容的標準化既是對行政審批標準化的有益補充，也使標準化上升為一種基本管理理念和方法，促進整體工作水平的提升。

（三）建立了監督權、政策權與執行權的互強機制，促進了政府職能轉變

1、保證了監督權行使到位

獨立行政審批處的成立加強了審批執行權，同時，改革直接導致監督權的強化。行政審批權的抽離，使監督對象由原業務部門自我監督轉變為業務部門監督行政審批處，監督方式由原來的根據時間、精力而定的自由式監督轉變為必須定人員、定時間、按要求的程序化監督，電子化網絡化審批平臺也為監督提供了便利的渠道，原來的“一監督多”變成現在的“多監督一”，原來的抽查式的隨機監督變成現在的全程、全面、實時監督，監督職能由此實現具體化、可操作化、剛性化。

2.為推進政府職能轉變創造了條件

重審批輕監管、重權力輕服務是當前政府機關的通病，將政府部門工作重心由行政審批轉向政策制定、行業監管和服務，是建設法治型政府、服務型政府的內在要求，是行政體制改革的重要內容。國土資源集資源、資產、資本于一體，涉及各行各業，關系群眾切身利益，加強監管和服務尤為重要和迫切。行政審批是原來國土局大部分處室的核心工作，占了處室的絕大部分精力。改革將行政審批權從原業務處室剝離，既構成了職能轉變的壓力，不轉變將無所事事；也提供了職能轉變的條件，業務處室將有時間、有精力投入政策研究和資源開發利用監管等工作。這種職能轉變已經啟動，將成為也必須成為國土局今后的努力方向和工作重點。

四、國土局“0°自由裁量權”改革的政治與社會績效

（一）增進了社會效率和社會和諧

行政審批處的設立改變了國土局的服務流程、服務方式和服務界面，消除了普通民眾對政府服務的黑箱恐懼癥，拉近了民眾與政府的心理距離，改善了政府形象。場地的集中、審批環節的改變節省了民眾的時間成本、資金成本甚至心理成本，增進了社會效率的同時也增進了社會和諧。

（二）促進了內部權力陽光化

30多項行政審批權是國土局的核心權力，對審批權的標準化、程序化、電子化的改革及其新的審批運行和監督機制，改變了原來內部各處室圍繞各自審批權“自掃門前雪”的權力封閉運行格局，行政審批過程和結果向各處室開放、要求各處室分工參與和各負其責，行政權力在內部實現了陽光、透明、公開。改革后，國土局各處室的職能分工更加專門化，職權更加透明化，相互之間關系更加協作化，有助于工作效率的進一步提升，工作人員認同感和歸屬感的進一步加強。由改革帶來的內部權力陽光化不但強化了腐敗預防功能，還照亮了每個工作人員的心情。

（三）改革中的各個環節共同構成了腐敗過濾網

審批權集中大大縮小了腐敗可能發生的范圍；流程再造、審批標準化建設幾近把尋租空間壓縮為零；監督職能的專門化、利益的分離大大增強了監督效力，降低了腐敗漏網的可能性；審批機構、監督機構、政策制定機構的職能分立和物理分離使腐敗門檻大大提升；動態的審批標準形成機制降低了新的腐敗空間形成的可能性。這些改革措施就像一層層的腐敗過濾網，極大地降低了腐敗發生的可能性，起到了較好的腐敗預防效果，在近年來省內外國土資源部門腐敗現象多發的情形下，杭州市國土局沒有發現涉及權力尋租的腐敗事例。

（四）形成了一套可行的“內部控權”機制

以行政審批處的設立為突破口，以監督權與執行權的分離為基礎，杭州市國土局已然通過“0°自由裁量權”改革成功形成了“執行權”、“監督權”、“政策權”三權相對分立、互強互助又相互制約的局面，形成了內部控權所需的有效監督制約機制，從而也形成了較為可行的行政權“內部控權”機制。其中最關鍵的監督權與執行權的分離構成了兩種不同性質的權力在行政系統相互制約的格局，這是在我國宏觀政治體制對行政權還難以產生嚴厲約束的狀況下，另一條從內部限制行政權濫用、預防腐敗的具有可操作性的控權機制。杭州市國土局的改革實踐證明，基于內部分權形成的內部控權模式對規范權力運行、政府機構改革、職能調整、預防腐敗具有顯著作用，是在行政系統內部行之有效的控權方法，大大彌補了立法和司法機關對行政權監督上的不足。它對推進我國行政改革具有非常重要的路徑參考價值。

（五）在國土局內形成兩級監督體系

監督職能與審批職能的分離使得對行政審批權的監督由原來各處室自我監督轉為業務處室對審批處的監督，監督職能獨立化、專門化，產生了真實的監督意向和監督需求，業務監督由虛轉實。業務處室仍保留政策制定職能，使監督職能和政策制定職能在業務處室保持統一，這樣更能保證業務處室監督的準確性。同時，原紀檢監察室的監督職能和監督方式也產生了聯動效應，由原來的直接承擔審批監督職能變成了監督和協調各業務處室的審批監督職能。由此，國土局內部形成了由業務處室和監察室構成的兩級監督體系，在增加監督厚度的同時提高了業務監督精度，監督效果顯著增強。

五、結論

杭州市國土資源局在最初窗口服務的基礎上形成了行政審批改革倒逼機制，自2010年以來，以“0°自由裁量權”為價值指引，以標準化、規范化、程序化改革為基礎，以行政審批集中改革為載體，在國土系統率先成功開辟了將行政審批改革導向全面、系統改革的道路，使我國的行政審批改革不斷走向深化，是我國當前行政審批改革的一次質變過程，為構建權力陽光運行機制探出了一條新路。

杭州市國土局“0°自由裁量權”行政審批改革借助成立獨立的行政審批處和行政審批標準化形成的機構和規則力量，使改革成功擺脫對領導個人因素的依賴，使改革具有不可逆性，這對行政審批權力相對集中的其他政府部門具有普遍的借鑒意義。

杭州市國土局以自由裁量權為改革著眼點，從自由裁量權的政治屬性出發，以有效約束自由裁量權為目的，探索出一個獨具特色的對行政審批權進行全面改革的模式，形成了一套內部控權的有效方法。

杭州市國土局的行政審批改革同時實現了效率與公平兩種價值訴求，在我國當前法制還不健全的情況下，這種以行政改革推動政治改革，以組織績效推動政治績效、社會績效的改革路徑對實現科學發展、建設和諧社會具有重要示范意義?！?/p>