全運會制度60年演變（1949—2009）——基于歷史制度主義的分析

張建會

導言

中華人民共和國運動會（以下簡稱“全運會”）作為新中國運動競賽體系中競技體育水平最高、規模最大、影響最廣的綜合性體育賽事，為我國競技體育事業的發展做出了重要的貢獻。然而，從第八屆全運會開始，一直飽受“存在與否的爭議”。1998年的全國人大和全國政協會議上，部分政協委員聯合提交提案：建議取消四年一次的全國運動會，認為全運會是前蘇聯體育體制的產物，在計劃經濟的條件下，依靠國家的大量撥款，在人力、物力和財力上造成了極大的浪費［7］。“全運會是計劃經濟的產物，與市場經濟體制下的資源配置方式格格不入，以市場化為導向的體育體制改革必然要求取消計劃經濟時代產生的全運會［13］”。如何客觀、科學地看待當前社會對于全運會的爭論，本文作者認為，從歷史制度主義的分析視角出發，系統地梳理、分析、總結60年來全運會制度的變遷邏輯是一個非常具有現實意義的課題，對這個問題的解釋和研究將有利于我們更好的回答“全運會是否取消”這個論題，能夠全面理解和認識全運會發展演變進程中的本質規律，從而更好地把握轉型時期體育大國向體育強國邁進過程中全運會制度的變遷路徑和方向。本研究中所稱的全運會制度主要是指圍繞全運會而制定的一系列政策規定，包括全運會競賽規程總則、運動員注冊交流管理試行辦法、綜合性運動會舉辦城市申辦辦法、反興奮劑條例以及《中華人民共和國體育法》中有關政策規定等。

1 歷史制度主義的理論分析框架

20世紀90年代以來，新制度主義分析范式已經變成超越單一學科，遍及經濟學、政治學、社會學乃至整個社會科學的分析路徑。歷史制度主義作為新制度主義三大流派之一，把制度作為自己的核心研究內容，通過關注制度，將理性主義中的“行動者”與結構主義中的“深層結構”聯結起來，建立了一種宏觀結構—中層制度—微觀行動者的解釋框架［19］。從宏觀結構層面，分析制度背后的深層結構，把政策問題放到具體的歷史環境中加以考察和對比，分析政策選擇的必然性和偶然性。從中層制度層面，向下整合微觀的心理分析和行為分析，應用于分析集團運動和政策網絡，向上整合宏觀的結構分析和法律分析，用于分析制度變遷［17］。從微觀行動者層面，借鑒和吸收行為主義的分析技術，把政策歷史作為研究對象，進行案例分析和橫向比較研究，以揭示歷史過程中各種政策變量之間的關系。

對于歷史制度主義的基本特點，彼得·豪爾和羅斯瑪麗·泰勒在“政治科學與三個新制度主義”［2］一文中進行了詳細的闡釋。第一，歷史制度主義傾向于在相對廣泛的意義上來界定制度與個人行為之間的相互關系。歷史制度主義在回答“制度是如何影響個人行為？”這一問題時，采用了“算計途徑”和“文化途徑”。“算計途徑”集中關注個體尋求最大化的實現自己的一系列目標，而目標又由特定的偏好所設定，他們實現這一目標的手段是策略性的。制度的作用是為行動者提供有關其他行動者現在或將來行為的或大或小的確定性程度。制度的存續是因為它具體表現了類似納什均衡的某種平衡，即個體之所以會遵循這種行為模式，是因為偏離會使個體的境況變得更壞。“文化途徑”則強調行為并不是完全策略性的，而是受到個人世界觀所限制。制度的作用主要是為解釋和行動提供道德或認知模板，特定的行動是在經過制度的過濾后才被構建出來的。制度的存續是通過強調與社會制度相連的慣例，會使得個體的選擇不可能有現成的清晰目標。第二，強調在制度的運作和產生過程中權力的非對稱性，尤其是關注制度在各個社會集團間不平等的分配權利的方式。第三，在分析制度的建立和發展過程中強調路徑依賴和意外后果。歷史制度主義堅持從路徑依賴的視角解釋制度的起源與變遷問題，并把制度發展分成持續時期和被某些“重要的關節點”打斷的斷裂時期，持續階段依靠路徑依賴機制，斷裂階段則表現為制度變遷，而關鍵節點的分布結構是影響變遷的最重要的制度性因素。第四，關注制度分析和能夠產生某種政治后果的其他因素整合起來進行研究。歷史制度主義者尤其傾向于關注制度與觀念信仰間的相互關系。

基于上述分析，筆者認為，歷史制度主義的分析框架為完整地解釋我國全運會政策60多年的變遷邏輯提供了價值借鑒。為我們從宏觀層面的制度深層結構（包括政治、經濟、文化、心理結構）、中觀層面的制度自身以及微觀層面的行動者三個層面探討全運會的制度變遷邏輯提供了解釋性框架。

2 全運會制度變遷歷程描述

1949年建國后，我國的全運會進行了四次制度改革。按照全運會制度改革邏輯，全運會制度改革路徑大致可以劃分為調試、轉型和創新三個階段：

調試階段是1978年以前的1965年第二屆全運會。這一階段改革背景是高度集中的計劃經濟體制，項目設置是改革重點。

1960年9月30日，中共中央提出對國民經濟實行“調整、鞏固、充實、提高”的方針。國家體委關于1961年體育工作的意見中指出：“優秀運動員是提高運動技術水平的主要力量，應大力加強領導，大抓訓練工作，把運動隊建設成一支政治純潔、技術優異的紅專隊伍。集中力量為10個主要項目迅速達到世界水平服務。”“根據全國一盤棋的精神，縮短戰線，保證重點，抓好優秀運動隊的整頓工作”，調整運動隊時，必須貫徹縮短戰線，確保重點，猛攻尖端的精神。全國繼續以田徑、體操、游泳、足球、籃球、排球、乒乓球、射擊、舉重、速度滑冰為重點”。國家體委領導在1964年全國體育工作會議報告中指出：“應繼續調整優秀運動隊伍，主要是在原編制內進行全面規劃，保證重點，提高教練員隊伍，提高訓練水平，為1965年的全國運動會做準備。”1965年舉辦的第二屆全運會即設置了22個運動項目，以項目設置為制度改革的突破口，力圖實現“縮短戰線、突出重點”的發展戰略。

轉型階段是1978年后的1983年、1993年兩次。這一階段改革是在計劃經濟向市場經濟轉變背景下進行的。項目設置與奧運會接軌、舉辦城市改為在北京、上海、廣州三地輪流舉行、舉辦時間改為奧運會次年舉辦和奧運計分政策是轉型階段全運會制度改革的重點。

1978年12月中國共產黨十一屆三中全會召開，重新確立了黨的馬克思主義的思想路線、政治路線和正確的組織路線，在撥亂反正，提出改革任務，推動體育事業改革方面起了偉大的歷史作用。1979年10月25日，國際奧委會執委會在日本名古屋會議上以壓倒多數通過決議，承認中國奧委會的合法席位。王猛同志在1980年全國體育工作會議上的工作報告指出：競賽的安排也有很強的政策性和科學性，要把訓練與比賽、國內比賽與國際比賽、專業比賽與業余比賽妥善地結合起來，形成制度。國內競賽必須適應國際競賽特別是重大國際競賽，項目要對口，規則要統一，同時必須保證突出重點，才能多出人才，快出成績，在世界體壇上爭雄。由于奧運會是世界上規模和影響最大的綜合運動會，我們的項目設置應盡可能與奧運會對口，并突出重點，才有利于在世界體壇為國爭光。第五屆全運會承載著“國內練兵，一致對外”的責任和發展目標，于1983年9月18日——10月1日在上海舉行，這是首次在首都以外的城市舉辦全運會。五運會的比賽項目共25個，全部是奧運比賽項目。國家再次將項目設置為制度改革的突破口，與奧運會接軌。

1983年10月國務院批轉國家體委《關于進一步開創體育新局面的請示》中指出：體育方面的改革應當有利于調動社會各方面力量辦體育的積極性。要使國內比賽與重大國際比賽銜接好，國內各級各類比賽銜接好，優秀運動隊比賽與體校比賽銜接好，逐步做到社會化，多樣化、制度化。由優秀運動員參加的4年1次的全國運動會，改為輪流在各省、市、自治區舉行。1984年，中國代表團在洛杉磯奧運會上獲得15枚金牌，實現了奧運會金牌零的突破，成為中國體育的一個戰略轉折點。根據中央精神，國家體委確立了體育發展的奧運戰略。國家體委《關于1985年全國體委主任會議情況向國務院的報告》中指出：全國競賽實行分級管理，形式多樣，路子拓寬，國內比賽與重大國際比賽相銜接，逐步做到制度化、多樣化、社會化，以更好地推動體育運動的普及和提高。競賽地點和經費試行招標和計劃分配相結合的辦法，以推動競賽社會化，調節供求矛盾，提高競賽質量，把全國競賽同地方的體育活動更好地結合起來。1986年國家體委公布了《國家體委關于體育體制改革的決定》，以訓練體制、競賽體制改革為突破口。上述內容從系統內部為全運會競賽體制的改革提供了環境支持。

進入90年代，特別是建設社會主義市場經濟體制的改革目標確立以后，體育事業進入建設適應社會主義市場經濟體制的新的發展模式階段。1992年結合鄧小平同志南巡講話，時任體委主任伍紹祖同志再次提出了“五化五轉變”，從觀念層次、操作層次、行為層次提出了改革的要求與改革任務。1993年按照黨的十四大提出的建立社會主義市場經濟體制的要求，著眼于體育體制改革和運行機制的轉換，加速新舊體制的轉軌過程，國家體委制定了《關于深化體育改革的意見》，提出了6大類29項改革。在關于競賽體制改革中，針對全運會賽制存在的項目設置過多，重點項目得不到應有的保證，資源配置不合理，影響了奧運戰略的實施這一問題。改革的重點放在“縮短戰線，突出重點”，充分發揮地區優勢，提高競賽質量和效益上。第一，全國運動會的項目設置應以夏季奧運會項目為主，兼顧冬季運動的優勢項目和優秀民族傳統競技體育項目；第二，按獲總分和金牌數分別公布各代表團名次。解放軍代表團運動員所獲金牌和分數分別計入原輸送省（市）排列出各代表團的全部名次。解放軍代表團的名次仍按以往排列各代表團名次的辦法確定，列入到上述排列順序中，與相同名次的代表團并列；第三，全運會項目的設置應當隨著國際奧運會項目設置的變化和我國運動項目的發展而有所調整；第四，建立全運會申辦制度，申辦制度內容包括：申辦程序、申辦基本條件、申辦表決方式和申辦的其他附則等。第七屆全運會于1993年9月4—15日舉行，由北京承辦，四川、秦皇島協辦。這一時期，制度改革的設計以在奧運會次年舉辦和奧運計分為重點。

創新階段是1998年第八屆全運會開始的最大規模的一次改革，其創新之處在于：

第一，項目設置上完全與奧運會項目接軌。

第二，實行了運動員交流、協議計分政策。

第三，實行了解放軍兩次計分政策。

第四，代表團排名采用兩種形式，即獎牌榜和總分榜。

在1998年之后舉辦的三屆全運會中，制度改革的重點都是在上述政策層面展開的制度微調、制度置換等形式的變遷。

審視已經舉辦的十一屆全運會，我們可以發現，全運會的變遷呈現出規律性的階段發展特征，有其自身發展演進的邏輯體系。根據上述60年里對全運會制度發展實踐歷程的描述，作者以項目設置為主線，用圖1簡單勾勒出我國全運會各項制度變遷的軌跡：

圖1 全運會制度變遷示意圖

制度1（第二屆）：確定了縮短戰線、突出重點的戰略方針，競賽項目以優勢重點項目和軍事項目為主。

制度2（第五屆）：提出了國內練兵、一致對外的戰略目標，競賽項目全部是奧運項目；同時決定在北京以外的城市舉辦全運會。

制度3（第六屆）：提出積極利用社會力量舉辦全運會的思想；行業體協以獨立參加單位參賽。

制度4（第七屆）：舉辦時間改為奧運會次年舉行；實行奧運金牌1：1帶入全運會（前3名）。

制度5（第八屆）：實行運動員注冊交流制度；實行解放軍兩次計分政策，解放軍運動員奧運會前3名成績不實行兩次計分；代表團排名采用兩種形式，即獎牌榜和總分榜。

制度6（第九屆）：兩次計分政策進一步規定入伍前獲得國家體育總局主辦的全國成年正式比賽前八名的，不實行兩次計分。

制度7（第十屆）：a）奧運計分實行1∶2帶入全運會（前3名），超創世界紀錄按1∶1帶入全運會成績（包含實行兩次計分的解放軍運動員）；b）運動員交流政策進一步規定，凡獲得過各項目奧運會、世界錦標賽、世界杯總決賽、全國錦標賽、全國冠軍賽前6名（含第6名）的運動員不能進行交流；c）實行西部協議計分政策，規定運動員必須是西部的，代表單位也必須是首次注冊的同一單位，且西部地區每個單位實行協議計分的項目不超過5個大項；d）本屆全運會采用了舉辦城市遴選制度。

制度8（第十一屆）：a）奧運計分前8名實行1∶2帶入全運會（包含實行兩次計分的解放軍運動員），足球、籃球、排球、手球、曲棍球、棒球、壘球、水球成績按1∶1計算；b）運動員交流政策進一步規定，凡獲得過各項目奧運會、世界錦標賽、世界杯總決賽、全運會、全國錦標賽、全國冠軍賽或總決賽前8名（含第8名）的運動員不能進行交流；c）西部協議計分政策進一步規定，凡獲得過跳水、花樣游泳、拳擊、擊劍、體操、藝術體操、蹦床、柔道、帆船、帆板、跆拳道、國際式摔跤、武術套路、武術散打項目奧運會、世界錦標賽、世界杯總決賽、全國運動會、全國錦標賽、全國冠軍賽或總決賽前3名（含第3名）的運動員不能簽訂運動員聯合培養協議；在跳水、花樣游泳、拳擊、擊劍、體操、藝術體操、蹦床、柔道、帆船、帆板、跆拳道、國際式摔跤、武術套路、武術散打項目上，同一個單位同一個項目只能與另外一個單位進行運動員交流；d）解放軍兩次計分政策進一步規定，在第十一屆全國運動會拳擊、擊劍、柔道、跆拳道、國際式摔跤、武術散打項目比賽中，如果實行兩次計分的解放軍運動員與原輸送單位的運動員在冠亞軍決賽中相遇，則解放軍的運動員將不實行兩次計分的辦法；e，實行3種代表團排名方式，即金牌榜、獎牌榜和總分榜。

制度9（第十二屆）：a）獎勵政策規定，足球、籃球、排球（不含沙灘排球）、手球、曲棍球、棒球、壘球、水球、橄欖球項目獎勵前12名；b）協議計分政策規定足球、籃球、排球（不含沙灘排球）、手球、曲棍球、水球、乒乓球、羽毛球項目的運動員不能簽署第30屆夏季奧運會聯合培養協議；同一個單位在同一個項目上最多只能與另外兩個單位簽署第30屆夏季奧運會聯合培養運動員協議；同一單位在同一個項目同一名運動員上只能與另外一個單位簽署第30屆夏季奧運會聯合培養運動員協議；在第30屆夏季奧運會上，運動員在田徑、游泳項目上獲得前8名成績，在其他項目上獲得前3名成績才能以協議計分方式進行統計。c）實行兩次計分的拳擊、擊劍、柔道、跆拳道、國際式摔跤、武術散打項目的運動員，只能代表解放軍參加第十二屆全國運動會；實行兩次計分的其他項目運動員，可代表運動員原輸送單位參加第十二屆全國運動會預、決賽。但取得成績只計給原輸送單位。

3 全運會制度變遷的理論解釋：結構性變遷與歷史性變遷

歷史制度主義對制度的分析范式主要體現在它的結構觀和歷史觀上，在結構觀中既強調政治制度對制度和政治后果的重要作用，同時也極為重視變量之間的排列方式。在歷史觀上，注重追尋歷史事件的發生軌跡并強調制度的路徑依賴和制度變遷的特殊性。本部分內容將從宏觀社會制度環境、各種社會政治變量之間的序列結構，以及中央政府、地方政府及相關行動主體三個方面探討全運會制度的結構性變遷；同時從歷史變遷的角度，分析穩定時期和關鍵節點時期全運會制度的“路徑依賴”現象。

3.1 全運會制度的結構性變遷

3.1.1 國家宏觀制度環境對全運會制度選擇的主導作用

歷史制度主義認為，制度的變遷來自于平衡被干擾或被打破，這種變化總是與環境有關，制度變化依賴于環境變化［18］。環境變化主要是指國家的政治、經濟和社會文化的基本規則，全運會制度的選擇與變遷與國家宏觀制度環境緊密相連。1949年社會主義制度確立后，為了改變建國前衣食不飽、民不聊生的狀況，擺脫“東亞病夫”、“孱弱民族”的外號，中國共產黨領導全國各族人民，開始了有步驟地從新民主主義向社會主義的轉變。毛澤東于1952年提出“發展體育運動，增強人民體質”的體育運動發展思想，成為新中國成立初期體育事業發展的指向標。1959年為慶祝建國十周年而舉辦的第一屆全運會，即是在這種社會背景下做出的一項制度安排，其目標是為了推動群眾體育運動的發展，因此，在其項目設置上主要以群眾體育項目和國防體育為主。1960年在“調整、鞏固、充實、提高”八字方針的指導下，體育戰線也提出縮短戰線、保證重點的競技體育發展戰略，1965年召開的第二屆全運會中競賽項目的設置體現了上述發展戰略。黨的十一屆三中全會之后，體育戰線在競賽領域確立了“國內練兵、一致對外”的發展戰略，即全運會和奧運會接軌，這種戰略思想在第五屆全運會上得以貫徹和體現，項目設置全部是奧運會項目。由于受當時社會發展環境的制約和影響，致使全運會改革內容與模式并未持續進行下去。1992年鄧小平南巡講話以及黨的十四大確立了市場經濟發展體制之后，為體育領域的全面改革提供了契機和各項制度供給基礎，經過第六屆、第七屆全運會改革準備，第八屆全運會開始實施了全面的改革，徹底貫徹落實“國內練兵、一致對外”戰略，隨后舉辦的幾屆全運會中各項制度的完善都是緊密圍繞上述戰略進行的。

3.1.2 各種政治變量對全運會制度結構的嵌入性影響

歷史制度主義學者將制度界定為嵌入政體或政治經濟組織結構中的正式或非正式的程序、規則、規范和慣例［1］。制度的作用在于構造政治變量間的相互關系，從而對某一政治現象做出解釋。新中國成立初期，高度集權的政治體制決定了全運會的制度供給必須依賴于國家的政治制度，“發展體育運動，增強人民體質”、“東亞病夫”、“普及群眾體育運動”、“國家利益”等變量關鍵詞嵌入全運會的制度供給環境，影響著全運會制度的選擇和供給。改革開放后，“國內練兵、一致對外”、“為國爭光”、“利用社會力量辦體育”、“地方政府全運戰略與國家奧運戰略”、“市場經濟體制”等變量組合開始替代舊有因素成為影響全運會新制度選擇的重要序列結構。隨著成功申辦和舉辦北京奧運會，“奧運爭光與全民健身計劃同行”、“均衡發展”、“和諧社會”、“公共體育服務體系”、“全民全運”等關鍵詞嵌入到全運會新的社會發展時期，使全運會的制度選擇進入“國家、社會和個人”充分合作的選擇之中。全運會各項制度作為國家權利和利益的轉移及再分配，形成了一個制度組合，其中的每一項制度并不一定都隨著歷史時段更替發生徹底的斷裂，各種政治變量嵌入度選擇的權重之比及重要性的程度決定了全運會的制度變遷。

3.1.3 行為主體與全運會制度結構的多維博弈互動

個人作用是歷史制度主義的又一理論要素，將個人偏好或信念視為外生的，也強調制度對個人偏好或信念的塑造作用［16］。在某一制度結構的原初性創制或選擇過程中，不同行動者之間的力量對比、博弈結果決定了制度的性質（結構性價值偏向），并深刻影響著后來的不同行動者之間的差別和制度變遷［11］。全運會制度對象關涉中央政府與地方政府，二者之間的互動呈現為一個復雜的過程。

第一，中央政府的理性選擇

1949—1978年的社會結構中，資源配置方式主要采用的是行政配置方式：即社會資源由國家行政權力及其一系列制度安排所配置，不同社會群體及其利益獲得均受到這種配置方式的制約。當計劃作為資源配置的主要方式時，中國政府間縱向關系的權力運行是“集權上統”的。建國十周年，為檢閱新中國成立以來我國體育事業的發展，全運會作為國家政府的一項制度安排于1959年舉辦，實行了以省為參賽單位，中央政府對全運會實行全面宏觀調控和管理，從全運會制度變遷示意圖中項目設置的變遷軌跡，可以清晰地反映出政府在對全運會項目設置進行調控時路徑依賴的軌跡。全運會項目設置作為政府的一項主要調控手段，在由群眾體育轉向“縮短戰線、突出重點”的競技體育路徑過程中，由于社會宏觀制度環境并沒有給此項制度安排以良好的支撐，所以，第一屆至第七屆全運會的項目設置呈現出了反復回調的波浪型發展。由于制度是保護利益的屏障，在回報率遞增機制作用下，形成了自我強化的路徑，而退出這種路徑的成本會隨著時間的積累而不斷上揚，使得政府更愿意保持原來路徑的鎖定態，改革的內在動力不足。

第二，地方政府的理性選擇

地方政府作為全運會競賽的主要參與者，在計劃經濟時期，由于國家實行的全能主義模式，國家體育主管部門利用政策制定權，對競賽形式、組織方式、獎勵方式、參賽隊伍等做出規定，是競賽利益的唯一分配主體。改革開放之后，地方政府的利益主體意識開始覺醒并逐步增強，中央政府在對全運會制度進行調控時開始注重地方政府的利益表達，首先啟動了全運會舉辦地點的制度安排，在北京、上海、廣州三地輪流舉辦；其次，以競賽體制改革為突破口，嘗試借助社會力量辦體育的模式，第六屆全運會則是借助社會力量辦體育的一次實踐。最后，為了協調中央與地方的利益關系，逐步啟動了全運會的競賽時間變化、奧運獎勵計分政策、解放軍兩次計分、協議計分等制度安排，并依據實施效果和社會環境發展的需要，對上述制度安排進行了進一步的限定和完善。

由此可以看出，中央政府和地方政府的理性需求，雙方都在維護和獲得的既得利益中共同推動和演繹了全運會各項制度的變遷以及各自的路徑依賴特征，這充分驗證了制度的學習效應、協同效應、適應性預期和退出成本的增大，使得制度改變變得愈發困難。

3.2 全運會制度的歷史性變遷

歷史制度主義者們將形成之后的制度流變分成了制度存續的“正常時期”（Norma-Periods）和制度斷裂的“關鍵節點（Critiealjunctures）時期”［8］。縱觀我國全運會60余年的發展歷程，在制度存續的正常時期和關鍵節點時期，其制度變遷都表現出較強的路徑依賴特征。

3.2.1 全運會制度的路徑依賴性——收益遞增及自我強化

在歷史制度主義所規定的四個特征中，路徑依賴是一個相當重要的方面。路徑依賴主要指初始的制度選擇會決定和影響現在及未來制度的可能選擇。從初始條件出發，沿著既定的路徑，全運會制度變遷可能會進入良性循環軌道，也可能會被鎖定在某種無效率的路徑中。制度進入被鎖定狀態，要脫身而出就會變得非常困難。正如皮爾森認為的那樣“一旦一個國家或地區沿著一條道路發展，那么扭轉和退出的成本將非常昂貴，即使存在著另一種選擇的情況下，特定的制度安排所筑起的壁壘也將阻礙著在初始選擇時非常容易實現的轉換［9］”。路徑依賴之所以會發生，是因為存在著報酬遞增和自我強化機制，這種機制使得制度變遷一旦走上某條路徑，它的既定方向就會在以后的發展中得到自我強化，從而形成對制度變遷軌跡的路徑依賴。由示意圖1，我們可以清晰地描述和歸納全運會制度的路徑依賴特征。

第一，項目設置

在已經舉辦的十一屆全運會中，項目設置的變遷體現著全運會的功能和價值目標。第一屆全運會項目設置的初始條件是計劃經濟體制下“發展體育運動，增強人民體質”的全民訴求，全運會項目設置即定位于群眾體育和軍事體育，雖然，經過了1965年的“縮短戰線、突出重點”以及1983年的“國內練兵、一致對外”的政策調整時期，但全運會項目設置的改革結果并未完全按照上述政策調整目標穩定發展下去，而是呈現出突破—回落—再突破，不斷地反復性的改革特征，初始的項目設置制度對隨后的項目設置變遷產生著結構性的約束和影響。直至1998年的第八屆全運會開始，項目的設置開始穩定下來，并進入了漸進式的變遷階段。

第二，舉辦時間和奧運計分政策

改革開放后，地方政府的利益主體意識覺醒，在體育競賽中則出現了地方政府的“全運戰略”和國家“奧運戰略”的不協調，這種利益沖突在20世紀80年代末和90年代初表現的最為明顯，為了有效緩解國家和地方緊張的利益沖突，落實“國內練兵、一致對外”的戰略指導思想，國家開始采用制度規范的形式，解決這一矛盾沖突。為此，國家在第七屆全運會實施了舉辦時間改為奧運會后一年舉辦，并作為制度規范延續至今。同時，實施了奧運計分政策，獲得奧運會前3名的運動員成績1∶1代入全運會各自代表團中的規定。隨著北京成功舉辦2008年奧運會，國家為了進一步調動地方政府的積極性，增強奧運計分政策的激勵效力，第十屆全運會規定獲得奧運會前3名的運動員成績或者超創世界紀錄的運動員成績1∶2代入全運會各自代表團。第十一屆全運會的奧運計分政策激勵力度再次加大，將獲得奧運會前8名的隊員成績1∶2代入全運會各自代表團。奧運計分政策的之所以能夠逐步地形成自我強化機制，在于其存在著報酬遞增，這項制度既能有效地解決中央政府和地方政府的利益矛盾沖突，同時，更能夠有效地激勵地方政府在奧運會中追求項目成績效益的最大化，以實現次年全運會上更好的奧運獎勵計分，從而獲得較好的排名，實現地方政府體育主管者的政治價值。國家能夠通過此項制度，有效地團結各個地方政府，形成最大的合力，在奧運會中獲取成績效益的最大化，從而型塑強大的國家形象和體育實力。

第三，解放軍兩次計分政策

在第一屆全運會中，軍隊體育就作為項目設置中重要的組成部分，同時解放軍代表隊也一直作為獨立參賽單位參加全運會，解放軍代表隊為中國競技體育的發展做出了重要的貢獻。20世紀80年代末期，由于地方政府利益主體意識的覺醒，地方政府為了獲取自身利益的最大化，不愿再向解放軍代表隊輸送運動員，導致了地方政府和解放軍代表隊之間的利益沖突。

20世紀90年代初，在倡導軍民團結的社會歷史背景下，由于解放軍代表隊在競技體育領域所做出的卓越的歷史功績，改革的設計者在《關于深化體育改革的意見》中提出了在全運會中實施解放軍兩次計分政策，改革的目標既要滿足地方政府的利益訴求，又要滿足解放軍隊伍的利益訴求，這可以看做是有效解決這一矛盾沖突的理想政策設計。

然而，第八屆全運會上此項政策實施的社會實踐結果并未如改革設計者初始設計的那樣理想，此項制度帶來的負面效應把全運會推向了輿論的風口浪尖之上，“取消全運會的呼聲”自此每逢全運會年便高漲。為了彌補此項制度的不足，第九屆全運會規定“運動員入伍前，代表地方參加過原國家體委或國家體育總局主辦的全國成年人正式比賽（只限解放軍第八屆全國運動會上未報名參加的項目）獲得過前8名的，不實行兩次計分。”

第十屆全運會又進一步規定“運動員入伍前凡獲得過各項目奧運會、世界錦標賽、世界杯總決賽、全國錦標賽、全國冠軍賽前6名（含第6名）的，都不能實行兩次計分”，“實行兩次計分的解放軍運動員（拳擊、擊劍、柔道、跆拳道、摔跤、武術散打項目運動員除外）在解放軍同意的前提下，可代表運動員原輸送單位參加第十屆全國運動會預、決賽。但取得成績只計給原輸送單位，不再兩次計分”。可見，解放軍兩次計分政策在不斷的調整和修正，以抑制全運會比賽中出現的不良的社會現象。然而，制度的深入限定并未有效的規避地方政府利用的政策空間，媒體報道“孫福明的眼淚”［14］一文引起了社會的廣泛關注和評論，使得第十屆全運會跌入嚴重的生存與發展危機之中。

第十一屆全運會中解放軍兩次計分政策進一步限定，“在入伍前，凡獲得過各項目奧運會、世界錦標賽、世界杯總決賽、全國運動會、全國錦標賽、全國冠軍賽或總決賽前8名（含第8名）的運動員，都不能實行兩次計分”。“在第十一屆全國運動會拳擊、擊劍、柔道、跆拳道、國際式摔跤、武術散打項目比賽中，如果實行兩次計分的解放軍運動員與原輸送單位的運動員在冠亞軍決賽中相遇，則解放軍的運動員將不實行兩次計分的辦法”。為了持續推進此項制度改革，國家體育總局在《關于印發第十二屆全國運動會運動員代表資格有關規定的通知》中又進一步規定“實行兩次計分的拳擊、擊劍、柔道、跆拳道、國際式摔跤、武術散打項目的運動員，只能代表解放軍參加第十二屆全國運動會；實行兩次計分的其他項目運動員，可代表運動員原輸送單位參加第十二屆全國運動會預、決賽。但取得成績只計給原輸送單位”。由此項制度的發展變遷可以看出，解放軍兩次計分政策是地方政府和解放軍代表團不斷運用政策中的真空點，這使得此項政策在執行中出現了政策偏離的現象，致使全運會不斷出現生存危機。為了彌補這項政策存在的制度真空點，國家不斷的補充、完善和進一步限定此項政策的范圍，使得制度在初始設定的路徑內不斷的進行調整與轉換，漸進式的發展與變遷。

第四，協議計分

改革開放后，由于國家提倡利用社會力量辦體育，一些優秀的運動員和教練員開始由經濟欠發達地區流向了經濟發達的地區，為了使此種社會現象合法化和規范化，1996年國家體委頒布了《運動員參加全國比賽代表資格注冊管理辦法》，規定參加全運會的運動員都要進行代表資格注冊，并在第八屆全運會上實施此項制度。在第八屆全運會上，此項政策的實踐反饋結果是地方政府間的“強強聯合”，這種結果遠遠偏離了政策設計者的初衷。作為對此項政策的進一步修訂和完善，1998年國家體育總局頒布了《關于印發全國運動員交流管理辦法（試行）的通知》〔體競字（1998）097號〕，并在第九屆全運會上實施此項制度，文件規定“1997年10月24日（第八屆全國運動會閉幕之日）以后，2000年9月15日以前代表國家參加過各項目世界錦標賽、世界杯賽、亞運會、亞洲錦標賽、亞洲杯賽的運動員進行人才交流的，不能實行協議計分”。協議計分制度在九運會實踐中不斷的被曝出存在的制度真空點，導致賽場中出現了一些不正常的現象，這成為九運會被詬病的主要話題，引起了社會廣泛的關注和討論。國家體育總局在總結前兩次協議計分實施經驗的基礎上，2003年又進一步修訂了此項政策，頒布了《關于施行〈全國運動員注冊與交流管理辦法（試行）〉的通知》（體競字［2003］82號），并在十運會上實施。文件規定“凡獲得過各項目奧運會、世界錦標賽、世界杯總決賽、全國錦標賽、全國冠軍賽前6名（含第6名）的運動員不能進行交流，其他運動員可以進行交流，但不能協議計分”，“實行西部運動員協議計分，西部地區每個單位實行協議計分的項目不超過5個大項”。由此看出，第十屆全運會實行協議計分的運動員必須是西部，縮小了運動員交流的范圍。然而，這些措施依然沒有有效的控制和規避地方政府間的利益行為，媒體評論直指“西部政策”和“變味計分制”，并以“全運會身患疑難雜癥”［10］、“十運會亂象頻生，可以為誰爭光呢”［14］等新聞評論將全運會置于生存漩渦之中。全運會比賽中上述不良賽風賽紀現象的產生體現了路徑依賴中制度剛性的作用，這強化了國家對全運會制度的學習反思能力和自身建設能力，路徑依賴性進一步得到增強。第十一屆全運會恰逢建國60周年召開，國家體育總局非常重視對全運會各項制度的規范和修訂。第十一屆全運會協議計分制度在以前的基礎上再次進行了規定“凡獲得過各項目奧運會、世界錦標賽、世界杯總決賽、全國運動會、全國錦標賽、全國冠軍賽或總決賽前8名（含第8名）的運動員不能進行交流；其他運動員可以進行交流，但不能實行協議計分”，“在跳水、花樣游泳、拳擊、擊劍、體操、藝術體操、蹦床、柔道、帆船、帆板、跆拳道、國際式摔跤、武術套路、武術散打項目上，同一個單位同一個項目只能與另外一個單位進行運動員交流（無論是引進運動員還是輸出運動員，都視為是運動員交流）”。由此可以看出，協議計分政策在某種程度上說，被鎖定在一種無效的發展路徑中，取消此項政策對于抑制賽場上的不良比賽行為，能夠起到有效的控制作用，但是，由于改革需要付出巨大成本，致使改革中的政策制定者、實施者和執行者都無力將改革付諸于實踐，這種改革的可能只有在未來社會發展的某一個階段為此項制度斷裂提供了關鍵節點，才有可能實現此項制度的斷裂或者創新。

第五，舉辦地點申辦制度

我國全運會舉辦地點的確立過程主要經歷了三個階段：第一個階段（1～4屆）是指定舉辦城市階段，一直在北京舉行；第二階段（5～9屆）是在北京、上海、廣州三城市間輪流舉辦；第三個階段（10屆以后）是全運會舉辦城市申辦階段。全運會舉辦地點從指定到輪流舉辦再到申辦的發展過程中，其運行軌跡也是漸進式的發展路徑。計劃經濟體制背景下全運會舉辦地點主要采用指定固定城市的形式。改革開放后，地方政府的利益凸現，依靠大型賽事提升城市整體形象和實力，成為經濟發達地區的優先選擇。1994年國家體委出臺了《全國綜合性運動會申辦辦法（試行）》條例，并向國務院請示，要求實施綜合性運動會舉辦城市申辦程序。但是，這一請示并未征得國務院同意，而是回復兩年后再議。1996年國家體委再次向國務院請示實施全運會舉辦城市申辦制度，國務院以現在時機尚早為由，再次駁回了國家體委的請示，同時指定廣州舉辦2001年第九屆全運會。

2000年國家體育總局又一次向國務院申請實施全運會舉辦城市申辦制度，最終獲得了國務院的批準。國務院辦公廳〔2000〕81號文件《關于取消全國運動會由北京、上海、廣東輪流舉辦限制的函》中指出：第一、同意取消全國運動會由北京、上海、廣州三地輪流舉辦的限制，允許有條件的省、自治區、直轄市申請舉辦全國運動會。第二、申請和舉辦全國運動會，要本著實事求是、量力而行、勤儉效能的精神，根據有關文件規定，按照國家體育總局和申辦省、自治區、直轄市“共同舉辦、共同負擔、地方自籌為主、中央定額補助為輔”的原則進行。所需經費主要由承辦全國運動會的地方人民政府自籌，中央財政給予一次性定額補助；場館設施建設所需資金由地方人民政府自行負擔，中央財政不予補助。所以，江蘇第十屆全運會是第一個通過申辦獲得全運會舉辦權的省，也是第一次在京、滬、粵三市之外的城市舉辦。隨后第十一屆全運會舉辦地山東、第十二屆全運會舉辦地遼寧、第十三屆全運會舉辦地天津都是通過申辦獲得全運會舉辦權。由此而言，全運會從指定舉辦地到走上申辦遴選舉辦地的發展路徑，深受社會政治、經濟、文化發展狀況等各種變量的影響，同時，全運會這一綜合性體育賽事帶給舉辦地的綜合社會效益，也吸引著地方政府積極參與到申辦中來。在收益遞增機制的作用下，地方政府有很大的積極性推動國家政府逐步步入實施全運會舉辦城市申辦制度的發展路徑。

3.2.2 全運會制度變遷——關鍵節點時期

除了制度正常存續時期的路徑依賴現象，關鍵節點時期也是最能說明全運會路徑依賴存在的時期。在歷史制度主義框架內，關鍵節點不但是一種制度變遷的斷裂期，而且是新的歷史發展道路上的重要轉折點，在這一節點上，政治沖突中的主導一方或制度設計者們的某一重要決策直接決定了下一階段政治發展的方向和道路。在全運會制度的演變歷程中（如圖1所示），1958年、1992年和2008年可以看做全運會制度發生變遷的三個關鍵節點。

第一個關鍵節點的出現是由于1958年5月中共八大二次會議，正式通過了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設社會主義”的總路線，同年8月19日，中國奧林匹克委員會發表了同國際奧林匹克委員會斷絕關系的聲明，在上述國內、國際社會發展環境的影響和制約下，國家政府決定在建國十周年之際舉辦全國運動會。全運會制度產生于1910年的晚清政府時期，后經過北洋軍閥以及國民政府統治時期的發展和變遷，在舉辦時間、形式、項目設置、參賽單位等方面不斷的進行了完善。1949年建國初期，相當一部分人將開展群眾性體育活動與提高運動技術水平相對立，片面地認為搞提高是為少數人服務、是資產階級的錦標主義思想、是單純技術觀點。這種思潮一直影響著抓提高工作，使搞提高工作的同志顧慮重重［15］。受此意識思想的影響，1952年2月中共組織部和共青團中央聯合發出的《關于選拔各項運動選手集中培養的通知》就提出了普及與提高相結合的要求，但并沒有作為工作方針確定下來。可見，在這一時期，運動競賽是不被提倡的。1954年1月黨中央批轉了《中央體育運動委員會黨組關于加強人民體育運動的報告》，并專門為體育運動工作發出了指示，將“改善人民的健康狀況，增強人民體質”，提高到“是黨的一項重要政治任務”的高度。1955年國家體委副主任蔡樹藩的“把我國人民體育事業繼續向前推進”的工作報告中指出：“更好的組織競賽活動，并通過競賽活動開展群眾性的體育運動。運動競賽能吸引廣大群眾，能向廣大群眾做宣傳，可以推動提高技術。”這些報告和文件為運動競賽的開展提供了制度保障作用。同時，中共八大二次會議確立的“趕超英美”發展戰略和我國宣布斷絕與國際奧委會的關系聲明等關鍵事件，為全運會制度的恢復和重建提供了機遇。大力開展體育運動，成為新中國的一個新景觀。1959年為了迎接中華人民共和國10周年大慶，繼續推動體育在增強人民體質方面的作用，黨中央決定在首都北京召開首屆全國運動會。第一屆全國運動會便在這樣的背景下轟轟烈烈地召開了。在1960年“調整、鞏固、充實、提高”方針的指引下，1961年全國體育工作會議提出縮短戰線、保證重點的競技體育發展戰略，肯定了對群眾體育進行適當控制，集中力量加強重點項目發展的思路，糾正了違背體育運動規律、大搞群眾運動的做法。1965年召開的第二屆全運會則著重體現了縮短戰線、保證重點的競技體育發展戰略，各項競賽成績取得明顯成效。然而，這種改革的勝利成果被隨之而來的文化大革命徹底中斷，1968年5.12命令全盤否定了17年來體育事業取得的成就，體育事業一直處于停滯狀態。1973年全國體育工作會議指出：“迅速提高運動技術水平，迎接第三屆全國運動會。項目的設置應按照全國一盤棋的精神，確保重點，照顧一般，合理布局。”1975年召開的第三屆全運會，受文化大革命的影響，各參賽隊伍的運動成績并沒有獲得太大的突破。1978年黨的十一屆三中全會，拉開了改革開放的序幕，全運會再次成為國家調控體育事業發展的重點，開始了舉辦地點、舉辦形式、舉辦時間等各項制度創新的嘗試。

第二個關鍵節點的出現是1992年鄧小平南巡講話和黨的十四大確立了建立市場經濟體制，拉開了中國經濟改革整體制度環境的變遷與制度創新階段的序幕。1959—1987年舉辦的六屆全運會一直在走群眾體育路徑和“縮短戰線、突出重點”的競技體育路徑之間反復徘徊，鄧小平南巡講話從意識形態層面破除了全運會制度創新的障礙。十四大確立的市場經濟體制目標又為今后全運會各項制度創新的供給基礎提供了保證。這一重要的歷史關鍵節點為全運會制度的全面改革提供了宏觀制度環境支持，全運會肩負著“國內練兵，一致對外”的政治使命，開始了系列的制度化改革與變遷。

第三個關鍵節點是2008年北京奧運會成功舉辦，胡錦濤主席在奧運會、殘奧會總結表彰大會中指出：“推進我國進一步從體育大國向體育強國轉變”，這一重大的歷史事件，不但為之后舉辦的第十一屆全運會留下了寶貴的、值得借鑒的奧運會遺產，而且，也促使全運會目標價值取向轉向了“全民全運，和諧中國”，自此，全運會將在更清晰的坐標下開始新的征程。

從三次關鍵節點的結果看，都影響深遠。第一次關鍵節點不但恢復和重建了全運會制度，還開啟了體育競賽制度的規范化。第二次關鍵節點不但為全運會“國內練兵、一致對外”戰略目標的系列改革提供制度環境，還為全運會的市場化運作提供了基礎，全運會舉辦城市遴選、全運會市場化運作等系列改革也逐步實施。第三次關鍵節點賦予了全運會競賽制度功能上的轉型，全運會賽事的綜合價值功能將在未來的發展中得到極致發揮，未來的制度變遷將傾向于體育強國的建設目標。

4 未來時期全運會制度創新的方向和路徑

對全運會制度60余年來結構性變遷、歷史性變遷的分析和描述中，我們可以看出，全運會制度的安排受“深層結構”的影響，并表現出強烈的路徑依賴性特征。歷史制度主義認為路徑依賴不僅會影響制度變遷的方向，還會影響制度變遷的績效。因此，打破全運會制度變遷中的路徑依賴“鎖定”狀態，避免陷入惡性制度陷阱，是未來時期全運會制度創新的主要任務。全運會制度的改革設計者必須從全運會演進的歷史軌跡中尋找制度創新的突破口，選擇其制度發展的路徑和方向。

4.1 堅持漸進式的變遷路徑，充分發揮政府在全運會制度創新中的作用

全運會60余年改革變遷的邏輯表明，其各項制度受結構性和歷史性因素的約束，均以漸進式變革的方式發展。在制度變革過程中，由于受不確定性因素的影響，未來全運會制度變革仍應堅持漸進式的變遷路徑，并應充分發揮政府在制度創新中的獨特優勢。政府作為推動全運會制度創新的主體，能夠為其制度創新提供外在制度環境的支持，降低制度改革的成本，并能夠發揮新制度的規模效益。因此，在全運會的制度變遷過程中，政府應在以下四方面做出努力：

第一，明確全運會目標定位。縱覽建國后舉辦的十一屆全運會和即將舉辦的第十二屆全運會競賽規程中關于全運會舉辦目的的闡釋，多是從宏觀的體育事業發展的角度泛泛而談，并沒有對全運會進行精準的目標定位。也正是由于全運會目標定位的模糊性，導致了60余年來在選擇發展路徑過程中的艱難與徘徊，同時，也致使全運會的制度選擇集合越來越大，使得外行人根本看不懂其復雜的各項制度設計。因此，在新的歷史發展時期，政府主管部門在繼承2008北京奧運遺產的基礎上，借鑒奧運會目標理念的邏輯框架體系，明晰全運會的目標定位。這不僅影響著未來全運會的制度供給，也影響著其制度發展和變遷的方向。

第二，適時剔除處于路徑鎖定狀態的相關政策。為打破全運會附帶政策多而復雜的局面，有效避免不良賽風賽紀行為的發生，政府主管部門應適時地剔除全運會制度中處于無效率狀態的相關政策，精簡全運會的制度供給結構，使其運行的模式更適于建設體育強國的社會發展需求。

第三，建立多維的全運會評價標準。一直以來，全運會成績成為地方政府評價競技體育績效的唯一指標，由此而產生的全運戰略與奧運戰略的矛盾沖突、全運會賽場的不良賽風賽紀現象成為約束全運會發展的主要因素。因此，引導地方政府轉變對全運會成績衡量標準的單一性，成為建設體育強國時期政府應著力解決的主要任務。政府主管部門應繼續深化奧運計分政策和代表團排名政策的制度引導作用，同時，考慮從新制度設計的角度，通過納入競技體育后備人才培養輸送率、賽風賽紀和反興奮劑實施舉措、全運會市場開發、賽事對當地群眾體育的促進等相關指標，建立起一套多維的全運會評價體系，以更好地激勵地方政府參與合作的積極性，實現中央政府和地方政府利益的共贏，從而更好地發揮全運會的綜合價值功能。

第四，建立全運會監督檢查機構。個人和團體也是推動制度創新的主體。改革開放后，地方政府、運動員、教練員等作為行動者也加入到全運會制度的變革和創新中來，成為全運會制度變遷中不可忽視的行動團體。為了有效的規避各行動團體在全運會政策執行過程中的搭便車行為，成立一個由不同領域專家、不同層級政府紀檢監察部門構成的全運會監督檢查機構是行之有效的重要舉措。通過在全運會制度實施的過程中進行全面的監督與檢查，不斷矯正各種容易出現偏差的因素，使各項制度的實施績效達到最優水平。

4.2 重視關鍵節點，把握全運會制度創新的契機

歷史制度主義認為，在關鍵節點時期，激烈的新制度體系內部成員認同差異的較量、舊制度體系內部成員的博弈以及新舊制度體系之間的對撞與妥協等各種因素的組合情況往往決定著新制度的形成特征，而制度下一步發展的道路往往就由關鍵節點的制度雛形所決定［9］。全運會60余年制度演變的邏輯也表明，關鍵節點時期的策略與抉擇對下一時期制度前進的方式與路向產生了深遠的影響。因此，未來時期全運會制度的改革圖景中，要重視關鍵節點在制度變遷過程中的重要影響作用，把握好制度改革和創新的有利契機，確保制度改革的成果在預設的發展軌跡內良性運行。這就需要全運會制度的改革設計者準確把握社會發展的時代需求，清晰地認識全運會的發展定位，全方位、多渠道的獲取全運會各利益相關者的信息，設計滿足不同行動者利益需求的制度供給體系，做到在關鍵節點時期提供制度創新的制度選擇集合，實現全運會制度的均衡狀態。

4.3 重視全運會制度變遷中的文化認知

全運會所面臨的存廢與否的生存危機、制度選擇與創新過程中的艱難繁復以及強烈的路徑依賴性特征，均彰顯了全運會制度轉型過程中存在的失序性和非平穩性，產生上述問題的根本原因是全運會在制度的變遷過程中忽視了文化認知體系在型塑全運會政治權威中的重要作用。因此，在未來全運會制度發展路徑中，除了重視正式制度的改革和創新外，還要重視非正式制度的創新，即全運會文化認知體系的改革與創新。若實現上述目標，應從以下兩方面著手：第一，借鑒奧運會的運作模式，豐富和完善全運會舉辦期間的各項文化、教育活動，把全運會賽事文化、教育的責任和功用放大、放遠予以籌劃，使其在外部環境中獲得更廣泛的文化認同；第二，總結60余年來全運會發展的歷史經驗，深入挖掘其蘊含深刻而豐富的文化內涵，著重突出全運會品牌文化的制度建設，使其在建設體育強國的進程中肩負起更多的責任。

5 結論

5.1 全運會競賽制度會繼續存在并在未來發展時期仍將繼續追求自身的現代化

作為對導言中提出的“全運會是否取消”這一論題的回應，本研究通過對全運會60年來制度演變脈絡的分析，發現全運會運作模式已完成了從計劃經濟向市場經濟的過渡和轉型。恢復重建于計劃經濟時代的全運會競賽體制，經過調試、轉型和創新的制度演進邏輯，從舉辦時間、舉辦形式（包括社會贊助、火炬接力、科報會、紀念郵票、開閉幕式的形式與內容）、舉辦地點遴選以及奧運計分、解放軍兩次計分、協議計分等方面不斷進行制度改革與創新，以適應市場經濟體制發展的需求。全運會制度變遷路徑也從另一個側面展示了其在追求現代化進程中所做的各種努力，在未來一段時期全運會仍將繼續存在并將繼續從制度層面豐富和完善其現代化發展的訴求。

5.2 全運會制度的結構性變遷受“制度的深層結構”影響

全運會制度叢也是嵌于社會總體結構之中，深深地受國家宏觀制度環境、各種政治變量及行為主體的利益行為這些“制度的深層結構”影響。國家宏觀制度環境對全運會制度的變遷起主導作用；各種政治變量嵌入全運會發展演變的歷史進程中，型塑著全運會制度的價值取向和變遷方向；行為主體的利益行為及多維博弈互動影響著全運會制度叢的結構。

5.3 全運會制度的歷史性變遷在穩定時期和關鍵節點時期均呈現出較強的路徑依賴性特征

制度報酬遞增特性所導致的路徑依賴會作用于其后的制度變遷，使制度演進沿著既定的軌跡運行。全運會制度自1959年恢復和重構之后，并沒有停留在原有的制度安排上，而是不斷地演進創造出新的制度安排。這種演進歷程在正常時期和關鍵節點時期均體現出了路徑依賴特征。圍繞全運會出臺的解放軍兩次計分政策、協議計分政策、奧運計分政策、項目設置等各種制度規定均是在路徑依賴的推動作用下不斷的漸進式發展變遷的。這種強烈的路徑依賴性特征不僅使全運會附帶計分政策多而復雜，而且，致使全運會規模越來越大，在一定程度上影響了全運會運行的效率和效益。適當剔除處于“路徑鎖定”狀態的政策，優化全運會的制度供給，是未來時期全運會突破路徑依賴的主要路徑選擇。

5.4 全運會制度變遷歷程總體上體現出以政府為主導的漸進式變遷

由于自發的誘致性變遷具有高昂的交易費用和“搭便車”問題，因此，需要政府采取行動來彌補制度供給不足。全運會舉辦城市遴選政策、奧運計分政策、解放軍兩次計分政策、協議計分政策的發展演變均以政府供給為主，其中每一項政策都體現了國家意識形態對制度的型塑作用，主導著制度的變遷與發展，并為制度的改革劃定了特定的軌跡和范圍。

5.5 實現制度創新是未來全運會發展的路徑選擇

制度創新是全運會未來時期發展的路徑選擇。若實現全運會的制度創新，應繼續堅持漸進式變遷的發展道路，充分發揮政府在制度創新中的重要作用；重視關鍵節點，把握好全運會制度創新的有利時機；重視全運會制度變遷過程中的文化認知，使全運會在建設體育強國的進程中肩負更多的責任。

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