嘉興“兩分兩換”政策群眾滿意度調查

□文/周國勝

（嘉興學院商學院浙江·嘉興）

一、嘉興“兩分兩換”試點背景

2008年4月，浙江省政府在嘉興、義烏等地開展了統籌城鄉綜合配套改革。結合實際，嘉興市推出了以“宅基地與承包地分開、搬遷與土地流轉分開，以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障”為主要內容的“兩分兩換”政策。其中，“兩分”是指：將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開；“兩換”是指以承包地經營權換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式；以宅基地使用權換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。

嘉興區域經濟發達，農村主要勞動力已經從第一產業向第二、第三產業轉移就業。根據2009年6月公布的《嘉興市農村勞動力資源普查報告》，嘉興市農村勞動力從事非農產業的比例達82.8%；工資性收入和經營性收入占農村勞動力收入總量的89.4%，農業收入僅占6.5%。嘉興經濟的快速發展造成土地資源要素的緊缺。根據新一輪土地利用總體規劃需求預測，嘉興2000～2020年共需建設用地82.32萬畝，城鄉建設用地總體規模985平方公里，而浙江省分配給嘉興市新增建設用地規模只有33.36萬畝，城鄉建設用地總規模必須控制在782平方公里，需求與供給缺口為60%，總規模缺口為203平方公里。“兩分兩換”政策的實施正是以城鄉統籌發展，挖掘農村宅基地的復耕潛力為目標的，是解決經濟發展、城鄉統籌和資源緊缺之間矛盾的一種制度創新。

二、嘉興“兩分兩換”試點進展情況

自2008年5月嘉興開展“兩分兩換”工作以來，七星、余新、新塍、王江涇、姚莊、當湖、百步、許村和龍翔等9個鎮（街道）首先展開，后增加了斜橋等5個試點鎮，共14個鎮（街道）。到2009年底，在577.43平方公里的試點范圍內，已簽約換房（或搬遷）農戶達到11，649戶，完成農房拆遷8，174戶，共流轉土地承包經營權4.82萬畝。以平均每戶節約0.6畝宅基地計算，在試點區域內將復耕近7，000畝土地。

三、群眾滿意度調查

（一）調查的組織

1、調查對象的選擇。在首批試點的七星、余新、新塍、王江涇、姚莊、當湖、百步、許村和龍翔等9點試點鎮中，根據各鎮的進展情況，選擇了開展較早，推進比較快的南源區的七星鎮（高豐村、東進村、大樹村、莊浜村）、南湖區余新鎮（明星村、金星村、余西村、曹王村）、秀洲區王江涇鎮（長虹村、太平村、雙橋村）和嘉善姚莊（桃源村）、海寧市百步（百聯村、德勝村）作為本次調查的對象。

2、調查形式。根據農民總體文化層次不高的情況，調查過程中以調查問卷為依據采用個別訪談的方法進行。每一道問題，我們都對被調查農民進行了詳細介紹，力求能得到較為準確的信息。訪談對象的選擇上，以40～60歲的“戶主”為主要訪談對象，同時充分考慮受談者的年齡結構的合理性。調查共計收回訪談問卷278份，有效問卷256份。

（二）調查基本情況分析

1、農民對“兩分兩換”的了解程度。從調查的結果看，農民對于“兩分兩換”了解程度還是較高的，77%以上的受訪農民選擇了十分清楚和基本知道，只有2%的人回答了不知道。這說明，農民對“兩分兩換”政策的認識比較深入，在自愿的基礎上，農民能夠較好地做出參與和不參與的決定。（圖1）

2、從農民對“兩分兩換”總體評價分析滿意程度。從調查的數據來看，農民對于“兩分兩換”政策基本認同，總體評價趨向正面。在受調查的農民中，完全支持“兩分兩換”的人數19人占到總人數的7.6%，基本認同的人數達到了94人，占37.6%。在調查中許多村民認為“‘兩分兩換’政策是好的，關鍵執行不好”，一定程度上表現了農民對“兩分兩換”政策方向的支持。在調查中，對于“兩分兩換”的抵觸情緒較大的人也比較多，近30%的人認為該政策“不太好”以及“很不好”。一些農民表示“現在生活很好”、“‘兩分兩換’沒有一點好處”；其次，“隨大流”成為當前農民對待“兩分兩換”的主要態度之一，這部分農民認為：“‘兩分兩換’是政府強制執行的”，別人怎么樣，他就怎么樣。（圖2）

圖1 農民對“兩分兩換”的認識程度

圖2 農民對兩分兩換的支持度

調查還發現群眾對“兩分兩換”的支持度存在明顯的地區差異性，而且差距比較大。以南湖區七星鎮和余新鎮為例進行對比。七星鎮是嘉興唯一全部行政村都參與“兩分兩換”的鎮，但是在調查中我們卻發現七星鎮農民的整體滿意度要明顯低于余新鎮。從數據的分析來看，七星鎮的調查中，沒有一個農民認為“兩分兩換”是“很好”的，認為還行的農戶也只有17.9%，認為“很不好”的人數也達到了17.9%。而余新鎮認為“很好”的農民占了7.5%，更有45.8%的農民認為“還行”。（圖3、圖4）

圖3 七星鎮農民的態度

圖4 余新鎮農民的態度

3、未來生活的信心影響農民滿意程度。“兩分兩換”預期的生活狀態及與當前狀態的比較會直接影響農民的滿意程度。然而，調查的結果充分顯示了農民對未來生活狀態缺乏信心。在對未來收入預測的調查中，只有5.1%的農民認為“兩分兩換”后他們的收入會增加，也只有3.9%的農民認為“兩分兩換”會使他們的生活過得“很好”，相反卻有27%的農民認為“會不太好”。（圖5）

圖5

這些數據之間的差異充分說明了農民對未來信心的缺乏。造成這一現象的原因可能有三個方面：（1）生活成本壓力的增加。調查中農民對未來生活成本的增加都有一定擔心。盡管“兩分兩換”使農民的現金收入增強了，但是“什么都要花錢”的生活，大大增加了農民的生活成本，降低了農民對未來凈收入的預期；（2）擔心政策的不穩定。“政策是鎮里定的，經常會變”這是調查中許多農民所反映的問題。農民擔心現在的這些政策在未來能不能兌現；（3）政策缺乏宣傳。嘉興“兩分兩換”是嘉興統籌城鄉發展，推進城鎮化建設的一部分。政府已經圍繞著“兩分兩換”政策出臺了大量的配套政策，許多農民擔心的就業、公共服務、文化建設等問題都已經提出切實可行的規劃或方案，但是大部分農民對此都沒有了解。政府對已有政策缺乏有效的宣傳，增加了農民對未來不確定性的擔憂。

4、受訪者特征對滿意度的影響。調查中發現受訪者的年齡、家庭收入及收入來源等因素一定程度上影響了農民對“兩分兩換”政策的態度。結果顯示：40歲以下的受訪者對“兩分兩換”的支持度要明顯高于40歲以上的受訪者。40歲以下的受訪者中支持或部分支持“兩分兩換”的比例高達81.9%，而40歲以上的比例只有66.7%，50歲以上的比例只有64%。

其次，家庭收入來源成為影響農民對“兩分兩換”態度的重要因素。受訪者中家庭收入不依賴于“務農”的農民對“兩分兩換”政府的支持度高達76.5%，而依賴于“務農”的村民只有56.3%的人支持“兩分兩換”。不僅家庭收入來源，家庭收入的大小也有一定影響。高收入高庭（年收入4萬元以上）的農民對“兩分兩換”的支持度高達83.3%，其次是年收入在1萬元以下的低收入家庭也對“兩分兩換”有較高的支持率達到72.7%，家庭收入在1～2萬元之間農戶的支持率比較低，只有57.7%。

（三）調查中發現的問題

1、標桿水平影響農民個人期望。滿意來源于個人期望與感知價值之間的差，當個人期望很高時很難達到滿意的程度。調查分析發現，在“兩分兩換”的推行過程中，農民個人期望的產生并不是絕對的，而是以某一個標桿值來確定其基礎期望。標桿值的來源主要有兩種：第一種是當地已執行過的拆遷標準；第二種是其他地區實行“兩分兩換”的最高標準。并且房產成為農民個人期望的主要載體，農民主要通過房產置換標準來衡量政策的合理性。

2、公平感成為主要影響因素。調查中，“公平”是被許多受訪者所提及，農民對政策不滿很大程度上來源于他們的不公平感。這些不公平感主要來源于兩個方面：（1）對政策的不公平感。由于經濟發展水平和城市化水平的差異，各個試點鄉鎮采取了不一致的轉換標準，造成一些較低標準的鄉鎮農民產生了明顯的不公平感，導致政策滿意度的降低；（2）對政策執行過程的不公平感。在“兩分兩換”的執行過程中，由于缺乏有效的監督，使得執行標準具有較強的主觀性。例如，在房屋評估過程中，部分人由于特殊關系而執行了高標準，使其他農民形成了很強的不公平感，導致對政策不滿。

3、配套政策考量群眾信心。由于在政策實施過程中缺乏有效的宣傳與溝通，并在部分地區表現出“趕工冒進”的形勢，配套政策沒能很好地跟進，導致農民中出現了懷疑政策、懷疑未來等情緒。“兩分兩換”作為嘉興“十改聯動”推動城鎮可持續發展中的一個環節，政策體系設計是相對成熟的，配套政策也比較完善。使農民建立對未來的信心應該成為推進“兩分兩換”政策的基礎性工作。

四、幾點建議

（一）防止基層政府實施慣性，保護農民利益。農民是農村土地的真正所有者、占有者和使用者，對于任何涉及農民土地權屬關系的調整和制度安排都必須考慮和尊重農民群眾的意愿。“自愿”和“公平”應該成為“兩分兩換”政策的首要原則，必須切實防止基層政府實施慣性，不能搞行政命令，強迫農民流轉土地，不能下指標、限時間、限面積流轉土地。同時，應加強監管，確保“兩分兩換”實施過程中的“公平”性，對農民財產進行科學的估價并給予合理的補償，提高農民社會保障水平，保護農民利益。

（二）防止冒進，求進更求“穩”。“兩分兩換”的實施要以科學發展為指導，謹慎做好試點工作。以負責的態度，充分認識土地對于農民的特殊意義，它不僅是農民經濟的來源，也是農民最后的生活保障線。科學預測“兩分兩換”后，農村和城市間要素轉移的規模和速度，從而合理規劃“兩分兩換”的推進速度和規模。防止由于政績評價慣性，過度冒進，給農民群眾帶來不可逆轉的損失并阻礙城鎮可持續發展的順利推進。

（三）進行模式創新，增強政策的適應性。“兩分兩換”僅是原則性的規范文本，由于各鎮鄉在經濟發展水平、基礎條件及文化傳統等方面的差異明顯，因此在具體實施中應該因地制宜，進行模式創新，提高政策的適應性。首先，應充分理解“兩分兩換”的核心理念，明確“分”作為“兩分兩換”的關鍵和重點，通過區分宅基地和承包地，并根據當地的具體情況采取“換”的形式，可以“兩分兩換”也可以“兩分一換”。其次，必須從農村可持續發展的角度出發，創新實施模式，把“兩分兩換”與新市鎮建設結合起來，與推進現代農業發展結合起來。

（四）加快配套改革措施跟進。“兩分兩換”改變了傳統的農民與土地的關系，是一個復雜的生產關系調整過程，必須處理好多方面的關系。應重點解決兩大關鍵問題：第一，失地農民的就業問題。就業是農民失地以后保證獲得可持續收入的主要途徑。實現從農民向農業工人或產業工人的轉變；第二，流轉土地的集約經營問題。土地的集約經營是實現農民就業及租金收入的保證。此外，要確保社會保障、戶籍制度、新居民管理、涉農體制、村鎮建設、金融體系、公共服務等配套措施的跟進速度，盡快實現農村向城鎮、農民向市民的轉變。

[1]朱興祥.法律突破與利益均衡—農村土地使用權“兩分兩換”制度路徑探索[J].法治研究，2009.8.

[2]莫曉輝.鼓勵農民勇于放棄—浙江省嘉興市“兩分兩換”試點調查[J].中國土地，2008.8.

[3]鮮開林.大連市農村土地流轉調查報告[J].農業經濟問題，2010.2.