行政法案例的合法性與正當(dāng)性分析方法——以“唐福珍自焚案”為例

李 壘

（浙江大學(xué) 光華法學(xué)院，浙江 杭州310008）

一、引言

合法性的案例分析方法是一種以司法為本位的分析方法，即從法官的立場(chǎng)分析案件中系爭(zhēng)雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、案件事實(shí)如何認(rèn)定、法律如何適用、責(zé)任如何承擔(dān)等問(wèn)題，這種方法在本質(zhì)上服務(wù)于權(quán)利的救濟(jì)和糾紛的解決［1］。然而，這種分析方法只是靜態(tài)地對(duì)個(gè)案中的法律問(wèn)題進(jìn)行蜻蜓點(diǎn)水式的評(píng)析，并未動(dòng)態(tài)地深入剖析個(gè)案背后折射出的深層次問(wèn)題及其制度面向。合法性分析只是就案件本身存在的法律問(wèn)題進(jìn)行分析，對(duì)于該案之所以發(fā)生的深層次原因卻未能觸及。本文意圖透過(guò)“唐福珍自焚”案，突破傳統(tǒng)的單層次案例分析模式，嘗試在合法性案例分析的基礎(chǔ)上嵌入正當(dāng)性的案例分析方法，即超越案件本身對(duì)案情背后制度層面這一根本問(wèn)題進(jìn)行深入的剖析和拷問(wèn)，以探究案件之所以發(fā)生的深層次原因，進(jìn)而達(dá)到透過(guò)現(xiàn)象認(rèn)識(shí)本質(zhì)的目的。

二、案情簡(jiǎn)介

為響應(yīng)村招商引資政策，1996年8月，唐福珍前夫胡昌明與成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村村委會(huì)簽訂了建房用地協(xié)議，雙方約定：胡昌明在金華村投資興建廠房，從事服裝加工業(yè)務(wù)以促進(jìn)當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)，同時(shí)享受村土地優(yōu)惠政策。金華村村委會(huì)負(fù)責(zé)辦理相關(guān)建房用地手續(xù)。其間，金華村村委會(huì)曾向金牛區(qū)國(guó)土局申辦企業(yè)用地手續(xù)，因局內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)班子面臨調(diào)整未能給與辦理；2004年8月4日，金牛區(qū)規(guī)劃局經(jīng)過(guò)實(shí)地察看，認(rèn)定胡昌明的廠房建筑位于紅線以?xún)?nèi)，并加注公章，但允許其補(bǔ)辦手續(xù)。2005年金華村村委會(huì)再次向金牛區(qū)國(guó)土局申辦企業(yè)用地手續(xù)，相關(guān)部門(mén)以修建市政道路，即將進(jìn)行動(dòng)工搬遷為由再次拒絕辦理。

2007年8月，為推進(jìn)成都市污水處理配套工程建設(shè)，有關(guān)部門(mén)決定實(shí)施拆遷，而唐、胡的房屋正處于規(guī)劃紅線以?xún)?nèi)。金牛區(qū)相關(guān)部門(mén)通知胡昌明必須自行拆除其違建廠房。2007年10月，金牛區(qū)城管執(zhí)法局向胡下達(dá)《限期拆除違法建設(shè)決定書(shū)》，胡對(duì)限期拆除決定不服，于2007年12月提起行政復(fù)議。2008年2月，成都市城管執(zhí)法局作出復(fù)議：維持金牛區(qū)城管執(zhí)法局限期拆除違法建設(shè)的決定。此后，胡未在法定期限內(nèi)尋求救濟(jì)，并拒絕拆除其所建房屋。

2009年4月10日，金牛區(qū)城管執(zhí)法局對(duì)胡的廠房強(qiáng)制拆除，遇當(dāng)事人阻撓被迫停止。11月13日，金牛區(qū)城管執(zhí)法局再次實(shí)施強(qiáng)制拆除，唐福珍以自焚方式予以阻止，后因醫(yī)治無(wú)效死亡。12月3日，成都市金牛區(qū)政府對(duì)事件作出處理：認(rèn)定唐、胡所建房屋系違章建筑，應(yīng)予拆除；金牛區(qū)城管執(zhí)法局拆除唐、胡違章建筑系合法行為；因有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)處置不力，決定對(duì)金牛區(qū)城管執(zhí)法局局長(zhǎng)鐘昌林予以停職并接受調(diào)查；同時(shí)認(rèn)定：胡、唐及其親屬的行為構(gòu)成妨害公務(wù)罪，行政機(jī)關(guān)對(duì)其采取強(qiáng)制措施系合法行為。

三、合法性考量

作為傳統(tǒng)行政法案例分析方法，合法性分析的特點(diǎn)是以司法救濟(jì)為中心，對(duì)已發(fā)生的案件爭(zhēng)議作事后合法性的判斷。這種分析方法注重具體的個(gè)案分析，并就個(gè)案爭(zhēng)議談?wù)摵戏ㄐ詥?wèn)題，以探求案件事實(shí)與法律之間的契合程度。其目的在于監(jiān)督公權(quán)力的合法行使，為個(gè)案中的權(quán)利人提供合法有效的救濟(jì)。當(dāng)然，通過(guò)這種方法對(duì)某些同類(lèi)的典型案件進(jìn)行梳理，在某種程度上也可以幫助我們發(fā)現(xiàn)某一部門(mén)法中存在的共性問(wèn)題，同時(shí)有助于將該問(wèn)題的研究推向具體化［2］。就本案而論，合法性分析的爭(zhēng)點(diǎn)主要表現(xiàn)在拆遷的主體、依據(jù)、程序、爭(zhēng)議事實(shí)的性質(zhì)以及適用的法律等幾個(gè)方面。

（一）實(shí)施強(qiáng)制措施的主體不合法

本案中，金牛區(qū)城管執(zhí)法局以唐、胡及其親屬暴力抗拒拆遷涉嫌妨害公務(wù)為由，對(duì)受害人采取刑事拘留、監(jiān)視居住等限制人身自由的強(qiáng)制措施，在主體上構(gòu)成違法。根據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第三條規(guī)定：“對(duì)刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。檢察、批準(zhǔn)逮捕、檢察機(jī)關(guān)直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負(fù)責(zé)。審判由人民法院負(fù)責(zé)。除法律特別規(guī)定的以外，其他任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都無(wú)權(quán)行使這些權(quán)力。人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟，必須嚴(yán)格遵守本法和其他法律的有關(guān)規(guī)定。”其第四條規(guī)定：“國(guó)家安全機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，辦理危害國(guó)家安全的刑事案件，行使與公安機(jī)關(guān)相同的職權(quán)。”其第五十條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)根據(jù)案件情況，對(duì)犯罪嫌疑人、被告人可以拘傳、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。”可見(jiàn)，除公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院和國(guó)家安全機(jī)關(guān)外，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人都無(wú)權(quán)對(duì)公民采取限制人身自由的強(qiáng)制措施。本案中，金牛區(qū)城管執(zhí)法局既非公安機(jī)關(guān)，也非司法機(jī)關(guān)，無(wú)權(quán)對(duì)被受害人采取刑事拘留、監(jiān)視居住等限制人身自由的強(qiáng)制措施。

（二）實(shí)施拆遷的依據(jù)無(wú)效

本案中，實(shí)施拆遷的依據(jù)在程序上嚴(yán)重違法。根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》）第六條規(guī)定：“拆遷房屋的單位取得房屋拆遷許可證后，方可實(shí)施拆遷。”可見(jiàn)，拆遷方若實(shí)施拆遷，必須獲得房屋拆遷管理部門(mén)頒發(fā)的房屋拆遷許可證。本案中，拆遷方在實(shí)施拆遷時(shí)縱使已有拆遷許可證，仍然構(gòu)成違法。因?yàn)樽鳛榉课莶疬w依據(jù)的拆遷許可證在程序上存在嚴(yán)重的瑕疵。眾所周知，行政主體頒發(fā)房屋拆遷許可證的行為屬于行政許可行為，根據(jù)我國(guó)《行政許可法》第四十六條的規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽(tīng)證。”其第四十七條規(guī)定：“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽(tīng)證的權(quán)利。”其第四十八條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證記錄，作出行政許可決定。”就本案而言，對(duì)于攸關(guān)公民生存利益的房屋拆遷明顯關(guān)涉到相對(duì)人的重大利益，因此，行政主體在許可之前理應(yīng)舉行由相對(duì)人、利害關(guān)系人參加的聽(tīng)證。舉行聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)是行政主體的一項(xiàng)法定義務(wù)，也是其作出拆遷許可的依據(jù)。

縱觀本案，作為行政主體的房屋拆遷管理部門(mén)在作出拆遷許可的過(guò)程中不僅沒(méi)有舉行過(guò)聽(tīng)證，也未告知利害關(guān)系人唐、胡享有要求聽(tīng)證的權(quán)利，由此可以推知：房屋拆遷管理部門(mén)作出的拆遷許可證根本未依聽(tīng)證記錄作出，在程序上存在重大瑕疵。因此，本案中作為實(shí)施拆遷依據(jù)的拆遷許可證是無(wú)效的。

（三）實(shí)施強(qiáng)制拆遷的程序不合法

依照相關(guān)法律規(guī)定，拆遷方若實(shí)施房屋拆遷，必須對(duì)被拆遷方合理補(bǔ)償之后，方能實(shí)施。對(duì)此，我國(guó)憲法第13條、物權(quán)法第42條均作了明確規(guī)定。根據(jù)建設(shè)部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第十八條第一款規(guī)定：“房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷前，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)管理部門(mén)、拆遷當(dāng)事人代表以及具有社會(huì)公信力的代表等，對(duì)行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)、程序、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算依據(jù)等內(nèi)容，進(jìn)行聽(tīng)證。房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷，必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定后，方可向政府提出行政強(qiáng)制拆遷申請(qǐng)。未經(jīng)行政裁決，不得實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷。”其第十九條規(guī)定：“拆遷人未按裁決意見(jiàn)向被拆遷人提供拆遷補(bǔ)償資金或者符合國(guó)家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，不得實(shí)施強(qiáng)制拆遷。”國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》也明確規(guī)定，拆遷資金以及被拆遷人安置不落實(shí)的堅(jiān)決不準(zhǔn)實(shí)施拆遷，確保被拆遷人的合法權(quán)益。對(duì)涉及拆遷的，在規(guī)劃審批前應(yīng)以適當(dāng)形式予以公示，充分聽(tīng)取被拆遷人等利害關(guān)系人的意見(jiàn)。由此可見(jiàn)，在實(shí)施強(qiáng)制拆遷之前，拆遷方必須充分聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)，經(jīng)政府作出同意行政強(qiáng)制拆遷的裁決，同時(shí)向被拆遷人提供拆遷補(bǔ)償資金或符合國(guó)家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的安置用房、周轉(zhuǎn)用房的情況下方能實(shí)施強(qiáng)制拆遷。本案中，金牛區(qū)城管執(zhí)法局在未認(rèn)真聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn)、未經(jīng)金牛區(qū)政府作出同意強(qiáng)制拆遷的行政裁決以及未對(duì)被拆遷人唐、胡提供補(bǔ)償?shù)那闆r下，實(shí)施強(qiáng)制拆遷，違反了法定程序。

（四）違章建筑的定性有誤

本案中，相對(duì)人唐福珍、胡昌明（以下簡(jiǎn)稱(chēng)相對(duì)人）起初所建廠房被金牛區(qū)政府定性為違章建筑，值得懷疑。違章建筑如何認(rèn)定？認(rèn)定違章建筑的合法主體是誰(shuí)？這些都是房屋拆遷案件中經(jīng)常爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。不可否認(rèn)，本案中相對(duì)人當(dāng)初所建房屋自始自終未辦理相關(guān)的建房用地審批手續(xù)，也未辦理規(guī)劃許可證，但是，并不能由此認(rèn)定該房屋一定屬違章建筑。

就本案而言，認(rèn)定房屋是否屬違章建筑，應(yīng)當(dāng)分別依房屋初建時(shí)和房屋拆遷時(shí)而有所不同。根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第三十七條、《四川省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第四十四條以及《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四十條的規(guī)定，違章建筑是指在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未按規(guī)劃審批程序批準(zhǔn)或違反規(guī)劃的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的建筑或者在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的建筑。違章建筑的認(rèn)定屬于房屋所在地縣級(jí)人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)的職權(quán)范圍，判斷某一建筑是否屬于違章建筑，必須由房屋所在地縣級(jí)人民政府規(guī)劃行政主管部門(mén)出具證明。從以上規(guī)定可知，只有嚴(yán)重影響村鎮(zhèn)規(guī)劃或城市規(guī)劃的建筑才能定性為違章建筑。

本案中，有權(quán)認(rèn)定相對(duì)人的房屋系違章建筑的行政主體應(yīng)是金牛區(qū)人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)，金牛區(qū)城管執(zhí)法局在本案中是無(wú)權(quán)認(rèn)定違章建筑的，也無(wú)權(quán)向相對(duì)人下達(dá)《限期拆除違法建設(shè)決定書(shū)》。依據(jù)本案案情，為解決本村村民就業(yè)問(wèn)題，胡昌明1996年回村投資建房，并受到當(dāng)?shù)卣某浞挚隙ǎ耆袭?dāng)時(shí)的村政策。相對(duì)人之所以未辦理建房用地手續(xù)，主要是因主管部門(mén)內(nèi)部原因或當(dāng)時(shí)的客觀情況造成的，相對(duì)人對(duì)此并不存在主觀過(guò)錯(cuò)。可見(jiàn)，相對(duì)人起初所建廠房并未違反村鎮(zhèn)規(guī)劃。即便未辦理合法手續(xù)在程序上存有瑕疵，也并不影響房屋實(shí)體上的合法性。依據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四十條的規(guī)定，相對(duì)人完全可以通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)的方式，消除其程序上的瑕疵，使其恢復(fù)合法狀態(tài)。對(duì)此，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》中也作了強(qiáng)調(diào)：對(duì)拆遷范圍內(nèi)由于歷史原因造成的手續(xù)不全房屋，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)補(bǔ)辦手續(xù)。由此得出結(jié)論：相對(duì)人1996年初建的房屋雖然存在程序上的瑕疵，但并非違章建筑。

至2007年8月，成都市為推進(jìn)污水處理配套工程建設(shè)，決定實(shí)施拆遷，而相對(duì)人的房屋恰恰位于紅線以?xún)?nèi)。此時(shí)，相對(duì)人的房屋由于嚴(yán)重違反變更后的城市規(guī)劃必須予以拆除，但并不能由此得出相對(duì)人1996年初建的房屋為違章建筑的結(jié)論。這與2007年城市規(guī)劃變更后相對(duì)人新增建的房屋（如果有的話）違法狀態(tài)之間存在根本區(qū)別。前者雖存在程序瑕疵，但實(shí)質(zhì)上屬于合法建筑，即使已不再符合變更后的城市規(guī)劃必須予以拆除，也應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。后者則自始自終因嚴(yán)重違反變更后的城市規(guī)劃，在本質(zhì)上構(gòu)成違法，屬于違章建筑。即使予以拆除，也無(wú)權(quán)獲得補(bǔ)償。

本案中，金牛區(qū)政府認(rèn)定相對(duì)人1996年初建的房屋系違章建筑，實(shí)質(zhì)上是在用2007年之后的城市規(guī)劃來(lái)約束規(guī)劃變更之前的行為，這顯然違背了法不溯及既往原則。

（五）適用的法律本身違反上位法，自始無(wú)效

目前，我國(guó)房屋拆遷及其爭(zhēng)議解決的主要法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院制定的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，但這一條例本身卻從根本上違反了上位法的規(guī)定。

眾所周知，房屋拆遷涉及到對(duì)私人房屋所有權(quán)的征收，私人房屋所有權(quán)屬于非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的范疇。根據(jù)我國(guó)《立法法》第8條的規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：……（六）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；……”也就是說(shuō)，對(duì)私人房屋這一非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，只能由法律規(guī)定，其它任何規(guī)范性文件包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)均不得規(guī)定，否則違反立法法。因此，作為行政法規(guī)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》本身無(wú)權(quán)對(duì)我國(guó)房屋拆遷的事項(xiàng)作出規(guī)定。當(dāng)然，對(duì)于房屋拆遷這一涉及非國(guó)有財(cái)產(chǎn)征收的事項(xiàng)，也并非絕對(duì)不能由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)加以規(guī)定，對(duì)此，我國(guó)《立法法》第九條已有所規(guī)定。關(guān)鍵問(wèn)題是：全國(guó)人大及其常委會(huì)是否已經(jīng)授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)此事項(xiàng)制定行政法規(guī)。我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第六條似乎對(duì)此已作了肯定的回答，但是，通過(guò)各個(gè)法律實(shí)施時(shí)間先后的比較，我們不難發(fā)現(xiàn)這一結(jié)論存在重大疑問(wèn)。我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》是由國(guó)務(wù)院2001年6月13日發(fā)布，2001年11月1日起施行，而《城市房地產(chǎn)管理法》是在2007年8月30日才作出修正，并授權(quán)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)對(duì)房屋拆遷補(bǔ)償事項(xiàng)予以具體規(guī)定的，由此推知：《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》實(shí)際施行之日并沒(méi)有得到全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)。也就是說(shuō)，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》從生效實(shí)施之日起就是違法的，從根本上違反了《立法法》的規(guī)定。即使2007年8月30日修正的《城市房地產(chǎn)管理法》第六條對(duì)此作出了授權(quán)，也并不能由此認(rèn)定《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》在2007年8月30日之后就由無(wú)效轉(zhuǎn)化為有效。因?yàn)閲?guó)務(wù)院在2007年8月30日獲得法律授權(quán)后，并沒(méi)有根據(jù)授權(quán)制定一部新的法規(guī)，并賦予其法律效力，而是繼續(xù)沿用以前無(wú)效的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，此時(shí)可以推斷國(guó)務(wù)院并沒(méi)有制定授權(quán)法。因?yàn)槭跈?quán)法若要發(fā)生法律效力，不僅需要法律的正式授權(quán)，而且必須經(jīng)過(guò)正式的發(fā)布程序。顯然，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》在2007年8月30日法律授權(quán)之后并沒(méi)有經(jīng)過(guò)這樣一道正式程序，那么，我們完全有理由相信《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并不因后來(lái)的法律授權(quán)就自然成為新的授權(quán)法，獲得與法律相同的地位，而是自始自終就是違反《立法法》的無(wú)效行政法規(guī)。

四、正當(dāng)性思辨

（一）正當(dāng)性案例分析方法的引進(jìn)

為什么提出正當(dāng)性的案例分析方法？這是因?yàn)楫?dāng)代行政法的任務(wù)已發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向。傳統(tǒng)行政的領(lǐng)域僅僅限于維持秩序、不侵犯公民基本權(quán)利的消極行政，行政法的任務(wù)表現(xiàn)在：嚴(yán)密控制行政權(quán)的濫用，保障相對(duì)人的合法權(quán)益，并以司法救濟(jì)為中心。要求一切行政行為必須具有法律依據(jù)，遵循嚴(yán)格的依法行政，凡違反法律的行為一律無(wú)效，違法行政行為必須接受司法審查。因此，行政法案例分析動(dòng)輒以合法性分析為主要模式。其特點(diǎn)：對(duì)已發(fā)生的案件爭(zhēng)議作事后合法性的判斷。這種案例分析模式往往造成研究者只關(guān)心個(gè)案合法與否，缺乏宏觀分析能力。當(dāng)代行政的領(lǐng)域已不再局限于傳統(tǒng)的消極行政，還包括行政主體為公民提供包括生存給付、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等服務(wù)的積極行政［3］。行政法的任務(wù)不再滿(mǎn)足于形式上的依法行政，而且要求實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的行政法治。表現(xiàn)在：行政行為不僅必須符合形式上的法律，而且要求其所依據(jù)的法律制度本身必須具有正當(dāng)性。正如亞里士多德所言：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律。”［4］因此，行政法案例分析必須在原有合法性分析方法的基礎(chǔ)上，引進(jìn)正當(dāng)性的分析方法。

正當(dāng)性的案例分析方法是行政法案例分析的一種創(chuàng)新手段，具有重大的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。面對(duì)一個(gè)復(fù)雜的行政法案例，通過(guò)傳統(tǒng)的合法性案例分析方法，往往很難透過(guò)法律的演繹得出完全正確的結(jié)論，許多案例問(wèn)題本身不僅涉及合法性問(wèn)題，有時(shí)還涉及到法律制度設(shè)計(jì)的優(yōu)劣等價(jià)值判斷問(wèn)題，此類(lèi)問(wèn)題的合理解決將關(guān)系到合法性分析本身存在的意義。試想：如果合法性分析所依據(jù)的法律本身出現(xiàn)了問(wèn)題，那么合法性分析還有何價(jià)值？傳統(tǒng)單層次的合法性案例分析方法存在許多缺陷：首先，案例中所呈現(xiàn)的，有時(shí)并非合法性問(wèn)題，而是政策選擇是否合理的問(wèn)題，傳統(tǒng)的合法性案例方法對(duì)此難以觸及。面臨一個(gè)具體的行政法案例，往往很難透過(guò)理論的推演，便能自然地導(dǎo)出“正確”答案。許多問(wèn)題本身涉及價(jià)值判斷、政策方案的選擇或優(yōu)先次序的排定等考慮，并沒(méi)有對(duì)錯(cuò)之分，更難簡(jiǎn)單地化約為是否合法的問(wèn)題［5］23。例如我國(guó)房屋拆遷中屢屢發(fā)生當(dāng)事人自焚事件，探討這一原因僅僅依賴(lài)合法性分析很難作出合理的解釋。其次，案件所涉的利益，并沒(méi)有在案例分析中作完整的呈現(xiàn)。有些利益雖然隱藏在案件背后，在案例分析中并不顯現(xiàn)，但卻是影響案件中其他利益的重要因素。另外，傳統(tǒng)的合法性案例分析及其相應(yīng)的案例分析步驟，大都與法官視角密切相關(guān)［6］。而法官在個(gè)案分析中多多少少帶有個(gè)人主觀傾向和片面性，考慮問(wèn)題不夠客觀、全面。法官往往關(guān)注的是個(gè)案合法與否，缺乏宏觀的政策分析能力［5］10。由于偏重特殊和個(gè)別問(wèn)題，對(duì)案例分析過(guò)于片面，“只見(jiàn)樹(shù)木，不見(jiàn)森林”。最后，也是最重要的，案件所彰顯的價(jià)值，并不局限于合法性層面，即僅僅給予權(quán)利人以權(quán)利救濟(jì)，監(jiān)督公權(quán)力的合法行使，而是透過(guò)案件本身，揭示案件背后制度設(shè)計(jì)方面存在的根本問(wèn)題。單從合法性方面去分析案情結(jié)構(gòu)，是根本無(wú)法探討這些深層次問(wèn)題的。如果說(shuō)合法性分析是對(duì)案例表層分析的話，那么，正當(dāng)性分析則是對(duì)案例本質(zhì)層面的深層次分析。

本文所提倡的正當(dāng)性案例分析方法，并非推翻既有的合法性案例分析方法，而是在了解既有合法性案例分析方法的局限之后，賦予其合理的定位。既有的合法性案例分析方法，應(yīng)是我國(guó)行政法案例分析的基礎(chǔ)，任何案例研究都應(yīng)從合法性分析入手，先行考慮當(dāng)事人的救濟(jì)問(wèn)題。但在此基礎(chǔ)之外，研究者應(yīng)更進(jìn)一步地探討整個(gè)案例背后的制度本身在設(shè)計(jì)上是否存有漏洞，架構(gòu)進(jìn)一步的分析空間，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)案情背后制度層面隱藏的重大問(wèn)題，以作為立法部門(mén)和行政部門(mén)以后決策時(shí)的參考。

本文將正當(dāng)性案例分析定位于制度設(shè)計(jì)方面的分析，包括制度設(shè)計(jì)本身是否優(yōu)劣以及制度本身所采行的程序是否合理兩個(gè)層面。制度層面以案件本身所涉相關(guān)制度為出發(fā)點(diǎn)，超越案情合法性分析本身，對(duì)與本案有關(guān)的整體制度設(shè)計(jì)中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入的剖析，探究案件之所以不斷發(fā)生的背景原因，進(jìn)而思考制度變革的方向。程序?qū)用嬉猿绦蚬秊槌霭l(fā)點(diǎn)，超越制度層面的考量，探討案例背后政府部門(mén)采行的程序是否合理、公正以及為此應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)之策。

合法性分析與正當(dāng)性分析之間存在密切的關(guān)聯(lián)。由前一層次的分析，容易引發(fā)第二層次的思考，而經(jīng)過(guò)第二層次的探討，則更能深刻地看出案件的動(dòng)態(tài)面與背景面。由此，通過(guò)合法性與正當(dāng)性相結(jié)合的案例分析方法，我們不僅可以從微觀上靜態(tài)地把握案件表面所涉的法律問(wèn)題，而且可以從宏觀上動(dòng)態(tài)地發(fā)現(xiàn)案件背后隱藏的制度和政策是否優(yōu)劣等深層次的問(wèn)題，從而獲得對(duì)案件更加全面、深刻的認(rèn)識(shí)。

（二）正當(dāng)性分析

正如上文所述，案例分析如果單從合法性方面著手是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。就案例的合法性分析而言，只是將現(xiàn)有的法律制度適用于具體的案件，以論究案件本身是否違法。合法性分析是以現(xiàn)有有效的法律制度為基礎(chǔ)，案例分析必須緊緊圍繞整個(gè)現(xiàn)有的法律制度進(jìn)行。然而，現(xiàn)有的法律制度并非完美無(wú)缺，許多制度本身事實(shí)上存在著法律漏洞，如果依據(jù)這些存在缺陷的法律制度來(lái)分析問(wèn)題，必然會(huì)得出錯(cuò)誤的結(jié)論。因此，經(jīng)過(guò)合法性分析之后，我們有必要超越案件本身，就案件背后的制度設(shè)計(jì)是否合理進(jìn)行深入的反思和追問(wèn)。

1.程序?qū)用?/p>

根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，我國(guó)房屋拆遷程序包括以下幾個(gè)階段①參見(jiàn)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第6、7、8、13、15、16、17條。：

（1）領(lǐng)取房屋拆遷許可證：拆遷人向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)并領(lǐng)取房屋拆遷許可證。

（2）發(fā)布拆遷公告：房屋拆遷管理部門(mén)發(fā)布拆遷公告，將拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)，向社會(huì)公布。

（3）訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，實(shí)施拆遷：由拆遷人與被拆遷人就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項(xiàng)，訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。分為兩種情形：①雙方達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，由被拆遷人或者房屋承租人在協(xié)議約定的期限內(nèi)搬遷；拒絕搬遷的，拆遷人可以向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁或者向人民法院提起民事訴訟②參見(jiàn)最高人民法院（1996）法復(fù)字第12號(hào)《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問(wèn)題的批復(fù)》。。訴訟期間，拆遷人可以申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行。②雙方達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以向人民法院提起行政訴訟②。拆遷人依法已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。被拆遷人或房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。

從中可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的房屋拆遷程序存在嚴(yán)重弊端：首先，理論上講，對(duì)公民個(gè)人房屋若進(jìn)行拆遷，必須先依法對(duì)該房屋予以征收，并給予補(bǔ)償，使私人的房屋所有權(quán)消滅，收回該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，然后才能考慮是否實(shí)施拆遷。但我國(guó)的房屋拆遷程序卻規(guī)避這一必經(jīng)步驟，將土地使用權(quán)的收回與房屋拆遷同步進(jìn)行，房屋拆遷管理部門(mén)不用事前與被拆遷人達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議，可以通過(guò)發(fā)放拆遷許可證的方式直接實(shí)施拆遷，通過(guò)邊拆遷邊補(bǔ)償，甚至先拆遷后補(bǔ)償?shù)姆绞剑贡徊疬w人被迫接受苛刻的條件。如此做法不僅嚴(yán)重侵犯了被拆遷人的房屋所有權(quán)，而且使被拆遷人在隨后的補(bǔ)償安置協(xié)議中處于被脅迫的地位，失去了應(yīng)有的話語(yǔ)權(quán)。其次，我國(guó)房屋拆遷程序缺乏有效保護(hù)被拆遷人利益的救濟(jì)機(jī)制。拆遷程序規(guī)定拆遷雙方達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決，不服裁決的，被拆遷人可以向人民法院起訴，但訴訟期間不停止執(zhí)行。被拆遷人若在裁決規(guī)定的期限內(nèi)未執(zhí)行的，由政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制執(zhí)行③參見(jiàn)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第16條。。可見(jiàn)，無(wú)論是否達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，只要經(jīng)過(guò)裁決，被拆遷人即使不同意也必須搬遷，這嚴(yán)重剝奪了被拆遷人的意志，顯然是不公平的。而且，發(fā)放拆遷許可證以及對(duì)房屋安置補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行裁決均由房屋拆遷管理部門(mén)決定，難以保證裁決的公正。即使被拆遷人對(duì)裁決不服可以起訴，但是訴訟期間不停止執(zhí)行，顯然堵住了被拆遷人尋求司法救濟(jì)解決機(jī)制的大門(mén)。

2.制度層面

我國(guó)房屋拆遷適用的最高法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院制定的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，但是，自條例實(shí)施以來(lái)，我國(guó)房屋拆遷不僅沒(méi)有取得預(yù)期的社會(huì)效果，反而使矛盾更加激化，極端惡性事件屢屢發(fā)生，原因就在于條例本身的制度設(shè)計(jì)存在根本缺陷：

（1）拆遷制度中主體錯(cuò)位、法律關(guān)系混亂。房屋拆遷分為公益拆遷和非公益拆遷。就公益拆遷來(lái)說(shuō)，整個(gè)房屋拆遷過(guò)程應(yīng)當(dāng)包括房屋征收和房屋拆遷兩個(gè)階段。在房屋征收階段，征收方應(yīng)當(dāng)是政府，被征收方應(yīng)當(dāng)是房屋被征收的公民、法人或其他組織，征收法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)是政府與被征收方的公民、法人或其他組織之間的行政法律關(guān)系，而不是開(kāi)發(fā)商與被征收方之間的民事法律關(guān)系，開(kāi)發(fā)商沒(méi)有權(quán)力單方面征收公民、法人或其他組織的房屋，只有政府出于重大公共利益的需要并予以合理補(bǔ)償?shù)那闆r下才能單方面征收公民、法人或其他組織的房屋，征收的完成應(yīng)以政府對(duì)被征收方的房屋予以合理補(bǔ)償，從而消滅被征收方的房屋所有權(quán)為標(biāo)志，同時(shí)，政府對(duì)房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)予以收回；在拆遷階段，拆遷方應(yīng)當(dāng)是政府或政府委托的具有拆遷資質(zhì)的單位，被拆遷方應(yīng)當(dāng)是房屋被征收的被拆遷戶(hù)，拆遷方與被拆遷方之間同樣也應(yīng)當(dāng)屬于行政法律關(guān)系。

然而，我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》通過(guò)房屋拆遷管理部門(mén)直接向拆遷人發(fā)放拆遷許可證的方式變相隱匿了房屋征收關(guān)系，同時(shí)把征收階段應(yīng)當(dāng)完成的補(bǔ)償轉(zhuǎn)移到拆遷階段進(jìn)行，將拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系定位為民事法律關(guān)系①參見(jiàn)最高人民法院（1996）法復(fù)字第12號(hào)《關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問(wèn)題的批復(fù)》。，將拆遷人視為拆遷補(bǔ)償主體②參見(jiàn)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第4條。，而本應(yīng)作為征收補(bǔ)償關(guān)系主體的政府卻轉(zhuǎn)變成擁有爭(zhēng)議裁決的第三方，把本應(yīng)由政府承擔(dān)的補(bǔ)償和拆遷的責(zé)任和義務(wù)全部轉(zhuǎn)移給了拆遷人（開(kāi)發(fā)商），整個(gè)房屋拆遷過(guò)程原本是政府與被拆遷戶(hù)之間的關(guān)系卻變成了拆遷人與被拆遷戶(hù)之間的關(guān)系，無(wú)形中混淆了政府在房屋拆遷中的角色定位，從而間接上把政府利益與拆遷人（開(kāi)發(fā)商）利益捆綁在一起，形成了政府與拆遷人（開(kāi)發(fā)商）合伙與民爭(zhēng)利的局面，進(jìn)而使被拆遷方在此利益博弈的過(guò)程中處于絕對(duì)的劣勢(shì)和不利地位。這恰恰就是我國(guó)房屋拆遷糾紛頻頻爆發(fā)的總根源。

（2）公益拆遷與非公益拆遷未作區(qū)分。公益拆遷必須是為了重大公共利益而進(jìn)行的拆遷，政府必須經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)恼魇粘绦颍诮o予被拆遷人充分、合理補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，方能實(shí)施拆遷。公益拆遷涉及政府與被拆遷戶(hù)之間的行政法律關(guān)系，在這一過(guò)程中，被拆遷戶(hù)沒(méi)有拒絕拆遷的權(quán)利，其行使房屋所有權(quán)的權(quán)利受到很大的限制，公益拆遷本質(zhì)上反映的是公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)公共利益的妥協(xié)和讓步；非公益拆遷主要不是為了公共利益，而是為了開(kāi)發(fā)商利益而進(jìn)行的拆遷。非公益拆遷必須由開(kāi)發(fā)商與被拆遷戶(hù)進(jìn)行協(xié)商，在雙方達(dá)成協(xié)議后開(kāi)發(fā)商方能實(shí)施拆遷。非公益拆遷涉及開(kāi)發(fā)商與被拆遷戶(hù)之間的民事法律關(guān)系，在這一關(guān)系中，被拆遷戶(hù)和開(kāi)發(fā)商之間始終處于平等的法律地位，被拆遷戶(hù)有權(quán)決定是否拆遷，如果雙方達(dá)不成協(xié)議，開(kāi)發(fā)商不得單方面強(qiáng)制實(shí)施拆遷，政府更不應(yīng)主動(dòng)采取強(qiáng)制手段予以干預(yù)。目前，我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并未區(qū)分房屋拆遷的性質(zhì)進(jìn)而將其予以區(qū)別對(duì)待，而是將兩種不同性質(zhì)的拆遷適用同一程序，導(dǎo)致公益拆遷與非公益拆遷相混淆，使得實(shí)踐中許多開(kāi)發(fā)商經(jīng)常打著公益拆遷的幌子變相進(jìn)行非公益拆遷，并借助政府的力量大肆掠奪被拆遷戶(hù)的利益。我國(guó)房屋拆遷中的惡性事件之所以頻頻發(fā)生，在很大程度上與此一制度缺失有關(guān)。

（3）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。首先，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》只對(duì)被拆遷的房屋予以補(bǔ)償，對(duì)房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)不予補(bǔ)償，不具合理性。在我國(guó)，由于房屋所有權(quán)與土地所有權(quán)的分離，房屋所有權(quán)人對(duì)土地只有使用權(quán)而沒(méi)有所有權(quán)，當(dāng)國(guó)家收回國(guó)有的土地或征收集體土地時(shí)，土地的補(bǔ)償長(zhǎng)期以來(lái)被立法理所當(dāng)然地排除在拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶狻！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第24條規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定。”從這一規(guī)定可以看出，拆遷補(bǔ)償中并沒(méi)有包含對(duì)被拆遷房屋土地使用權(quán)的補(bǔ)償。然而，城市房屋拆遷的目的并不是取得被拆遷人的房屋，而是在取得房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)后進(jìn)行投資以獲得最佳的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益或生態(tài)效益。房屋拆遷的實(shí)質(zhì)是對(duì)土地使用權(quán)的重新利用。在我國(guó)目前房地產(chǎn)市場(chǎng)交易機(jī)制日趨成熟的情況下，土地作為一種稀缺資源，也在迅速增值，土地使用的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)房屋建造的成本。以商品房為例，同一地區(qū)不同地段的商品房，其價(jià)格會(huì)相差懸殊，其中起決定作用的不是房屋的建造成本，而是不同地段的土地使用權(quán)價(jià)格，即“地價(jià)”，房屋的建造成本對(duì)此產(chǎn)生的影響越來(lái)越小。土地使用權(quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，在本質(zhì)上屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇，土地使用權(quán)人完全可以從中獲得一定的財(cái)產(chǎn)收益。對(duì)此，我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定中已有所體現(xiàn)①參見(jiàn)《城市房地產(chǎn)管理法》第28條。。因此，房屋拆遷中對(duì)土地使用權(quán)也應(yīng)給予合理的補(bǔ)償。

其次，根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十二條、第三十三條的規(guī)定，我國(guó)房屋拆遷實(shí)施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然屬于適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而非充分、合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在房屋拆遷過(guò)程中，對(duì)被拆遷人所受損失應(yīng)予以充分填補(bǔ)，使其生活品質(zhì)不因征收而降低，方能合乎正義。然而，適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然不能對(duì)被拆遷人因房屋拆遷所受損失予以充分填補(bǔ)，實(shí)際補(bǔ)償?shù)臄?shù)額往往遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被拆遷人合理范圍內(nèi)的預(yù)期，適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)只補(bǔ)償直接損失，對(duì)于間接損失或者預(yù)期可得利益的損失往往不予補(bǔ)償，這對(duì)被拆遷人來(lái)說(shuō)是不公平的。例如本案中政府答應(yīng)補(bǔ)償給相對(duì)人的補(bǔ)償款（270萬(wàn)元）遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于相對(duì)人的預(yù)期（700萬(wàn)元以上），充分說(shuō)明了現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很不合理。

五、結(jié)語(yǔ)

本文旨在提出一種新的案例分析方法，并嘗試通過(guò)對(duì)“唐福珍自焚”案的分析，力圖使合法性與正當(dāng)性的案例分析方法得以充分的體現(xiàn)。正當(dāng)性分析看似與本案無(wú)關(guān)，但卻是分析本案不可或缺的重要一環(huán)。本文的正當(dāng)性分析緊扣我國(guó)房屋拆遷這一制度展開(kāi)，而這一制度本身存在的問(wèn)題恰恰卻是本案現(xiàn)象之所以發(fā)生的根源和癥結(jié)，因此，正當(dāng)性分析在本案中自有其存在的意義。

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