保障性住房后期管理模式的多元化

□魏麗艷 [廈門大學 廈門 361005]

2012年12月的中央經濟工作會議提出要繼續加強保障性住房建設和管理工作，地方政府作為保障性住房供給和管理過程的主體，責任與壓力不斷增強。隨著保障性住房建設的不斷竣工、分配和使用，地方政府對保障性住房的后期管理任務與日俱增。本文在此背景下，對保障性住房后期管理，即，分配后的管理模式進行探究。從地方政府、社區、物業服務企業等服務主體的角度出發，對保障性住房后期管理模式的選擇與應用進行研究，以期提高我國保障性住房后期管理水平的同時，構建服務型政府和責任型政府。

一、地方政府為主體的后期管理模式研究

（一）顧客關系管理

1．顧客關系管理的基本理念

企業的顧客關系管理（Customer Relationship Management,CRM）的管理理念為政府提供了良好的借鑒。CRM管理流程包括四個階段[1]：一是信息管理階段，即提取公眾資料，進行轉換、清理和加工；二是價值分析階段，即在數據加工的基礎上，對其進行整理，生成公眾信息；三是活動管理階段，在取得公眾信息的基礎上，制定相關的政策和組織相應的管理活動；四是實施管理階段，通過各種途徑對其進行具體管理和監控。CRM的管理理念是建立回應機制的基礎，是對眾多信息的管理，是實現“以人為本”的管理。因此，在了解顧客和顧客需求的基礎上，科學合理地確定公民意見在政府績效評估中的比重就顯得尤為重要。隨著新公共管理運動的不斷深化，各國政府越來越關注公眾反應，這與他們倡導企業家政府、服務型政府、責任政府等理念息息相關。“公眾就是顧客”[2]，政府代表公眾行使管理公共事務的權利，必須對公眾負責，為其服務，接受其監督。

2．顧客關系管理在保障性住房后期管理中的 應用

地方政府作為主體，首先要建立“為顧客服務、對顧客負責”的新理念。以顧客導向的政府中，政府不再是凌駕于社會之上的統治者或管制者，而是公共服務的提供者。其次，實現從“管制型政府”到“服務型政府”的轉變。這種理念以公眾利益為目標，有利于增加政府行為的透明度，將導致特權意識的弱化和特權的消失。此外，還要建立政府的快速回應機制，加強政府與顧客之間的交流與溝通。要求政府把顧客對政府提供的公共服務的滿意度作為重要績效考核指標，為了提高服務的滿意度，政府必須加強與顧客的溝通，建立反饋機制，及時了解顧客的需求。最后，還要求政府要實行社會服務承諾制，制定顧客服務標準。顧客對公共物品和公共服務真實信息享有知情權，政府作為公共物品和公共服務的提供者，有義務向顧客提供有關的公共服務內容、服務方式、服務標準、服務成本和工作績效，并對此做出明確的服務承諾。形成一種履行契約的外部壓力，以實現公共服務水平和質量持續改進。

保障性住房后期管理中的顧客關系管理是對我國地方政府提出的新要求，在這一管理模式的運作中，要求地方政府對保障性住房的住戶信息進行收集、分析、整理。例如，如何了解居民對政府提供保障性住房的滿意度及管理有效性等問題是政府當前面臨的難題之一。地方政府可以建立信息平臺，例如采用電子政務、微博等手段對公眾信息進行收集和管理，不但可以增強政府的回應能力，還可以變被動式的回應為主動式的回應。為了增強公眾對政策的理解和認同，促進政策的有效執行，政府應及時準確的收集、整理、分析公眾需求，例如，補助標準是否與當前物價變動相適應，居民的承受能力是否適中等等。此外，通過管理公眾信息，整合機構，有效利用資源。在顧客關系管理的運作模式下，地方政府還可以適當考慮成立專門機構來進行管理，而非信訪部門的介入。保障性住房后期管理工作中，如果在監察部門下設管理機構，進行信息的收集、分析、整理、反饋，不但可以提高原來公房管理中心的辦事效率，還可以接受公眾的監督，抵制腐敗，同時可以作為對公務人員進行績效考核的一個指標。借鑒CRM管理理念對公眾的不恰當或不良輿論傾向給予正確引導，增強政策有效執行的力度。

（二）全面質量管理

1．全面質量管理的概念界定

早在20世紀六七十年代，全面質量管理（Total Quality Management,簡稱TQM）就是企業管理的重要手段。它是以質量為中心，為顧客服務，強調對全面質量的管理、全過程的管理、全員參與的管理和科學的管理[3]。也就是說，它以各種科學方法，致力于組織運行與其產品的質量控制，贏得客戶滿意和信任的管理理念、制度和方法。一般而言，全面質量管理都是以戰略、遠景和作業三者為基點，具體特征為：以客戶和市場為導向，以績效為中心，以前饋控制為重點，以全員參與為基礎，以全面和全程控制為主要內容。

2．全面質量管理在保障性住房后期管理中的 應用

地方政府實施全面質量管理的特點可以概括為：主體是地方政府、客體是保障性住房后期管理工作，包括管理和服務等各方面，手段是運用全面質量管理的理念和原則，目標是政府工作的全面優質和高效以及達到社會滿意。首先，政府全面質量管理的目的是充分滿足保障性住房居民的需求。其次，產品質量應當是“最好的服務”與“充分滿足居民需求”的統一。政府所提供的公共服務無法用一定的價格來衡量，因此，只能從行政管理的要求來確定標準。如，是否反映了人民群眾的利益，是否符合法制的要求，有沒有實現預期對社會有益的行政目標等等。全面質量管理有助于政府重新樹立以服務對象為中心的意識，以此來提供優質的服務；有利于提高地方政府的工作效率、降低行政成本，增加公眾滿意度。

地方政府對簽約企業，例如，對保障性住房的物業服務企業實行全面的監督控制，以居民要求的質量為目標，逐漸改進政府管理、提供服務質量和改善政府形象。首先，要求地方政府領導的重視、親自參與和支持；其次，要進行策略規劃的設計，確定保障性住房后期服務的質量標準；第三，以客戶為導向，調查和反映低收入居民的住房需求，作為全面質量管理的重點；第四，專門的組織機構在全過程中進行不間斷的檢查、考評和分析，不斷改進質量；第五，加強對相關機構和人員的培訓，建立適當的獎懲標準，提高質量管理的能力和水平。第六，建立政府承諾制，制定服務標準的同時，有利于公眾對政府服務的監督。政府實行全面質量管理，將有效地糾正在保障性住房的建設中重投入輕管理、追求數量忽視質量以及片面追求結果而放松過程管理等傾向。

（三）公眾參與

1．公眾參與的內涵

公眾參與是民主行政發展的要求和途徑，是原來自上而下的政府決策和行政管理轉變為上下互動、管制和服務的新公共管理模式[4]。在公共政策制定過程中，公眾的政治參與是衡量一個國家政治民主化和現代化的重要標志，增強政策制定與公眾互動的同時，又是確保政策符合民意和政策合法化的有效途徑。一般情況下，公民參與的形式可以包括投票、信訪、網絡參與以及民間組織的公共治理行為等。公眾參與是民主行政的表現形式，是政策制定的基石。在新公共管理模式下，強調“公民中心”，不但重視“效率”，而且更加重視服務質量和公眾滿意度，改變自上而下的控制，強調爭取成員對組織使命和工作績效的認同。公民參與的動力來自于與利益關聯的程度、自身的行動能力和占有社會資源的狀況[5]。因此，在新公共管理中，公民參與變得更為重要，需要加強和提高公民的參與度。“以顧客為導向”的定位確立了公民的主體地位，公民參與公共生活有利于對公共管理者和公共管理活動的監督，促進“陽光管理”。公民通過充分運用知情權和參與權，既能限制政府濫用權力，也能避免市場的盲目性使其發揮資源配置的效率。

2．公眾參與在保障性住房后期管理中的應用

中低收入困難家庭作為保障性住房的享有群體和公民參與的利益主體，他們是一種潛在的、非組織化利益集團。他們掌握的經濟資源僅能維持生存，大規模地轉換成為政治資源的可能性很小，幾乎沒有政治上和文化上的話語權，因此，要提高對這部分弱勢群體的參與度就必須給他們創造參與的機會，表達訴求，并能及時對其提出的需求進行反饋，以激發他們的積極性。我國保障性住房的管理引入公眾參與，使政府準確了解居民對保障性住房的需求，為政府在制定保障性住房政策時能更加客觀真實的反映民意奠定基礎；此外，在政策的執行過程中通過公眾參與發現問題，不斷糾偏，減少政策的執行成本，使保障性住房政策的目標能夠及早準確的實現。在住房使用的過程中，引入公民參與，以其自身的實際利益出發，不斷對保障性住房的管理進行完善，與基層主管部門共同配合構建和諧街區。在保障性住房的后期管理工作中，一般是針對政策制定是否合理、是否具有可行性進行再論證。例如在廉租房的租金劃定上、物業費用的收取上，以及周邊環境的改善，基礎設施的配套、教育、醫療以及就業等問題上，政府相關部門應該積極鼓勵公眾參與，廣泛征求群眾意見，以民主、科學的方法來制定政策，同時，遵循公開、公正、參與的原則提高行政效率。

二、社區為主體的后期管理模式研究

目前，我國大力發展社區建設和社區服務，社區治理和志愿服務以及非營利組織的介入是重要而有效的管理方式。通過開發和利用社區文化資源，在社區內建立相應的福利和保障機構，完成對弱勢群體的照顧；調動社區居民和志愿服務人員參加社區的管理，加強社區治安管理；發揮非營利組織的作用，完善社區管理等等。

（一）社區治理

將治理理念引入社區管理體制和機制的創新實踐中，形成社區治理，是一種政府、社區組織、居民及轄區單位、贏利組織、非贏利組織等基于市場原則、公共利益和社區認同，協調合作，有效供給社區公共物品，滿足社區需求，優化社區秩序的過程與機制。社區治理的目標就是通過多元權力對社區治理的參與，在多元權力格局職責分明而又相互依賴的基礎上促進社區的良治，最終達到發揚民主、整合資源、促進社區建設的目的。在目前行政體制改革的大背景下，要創造條件向小政府、大社會的多元治理結構的轉變，整合市場組織、民間力量參與社區治理。構建社區多元中心秩序是社區治理的理想模式[6]。社區多中心秩序的建立將促進居民互動和社區化，促進居民對社區事務的有序參與。社區黨組織、自治組織、非營利組織、營利組織將是多中心秩序的主要構建者。現實的和經驗的社區治理模式是多種多樣的。例如，“一會兩委”模式(一會，即社區居民代表大會；兩委，即社區協商議事委員會和社區居委會)。社區居民代表大會對社區發展和建設負有議事、決策和監督職責。社區協商議事委員會是居民代表大會的補充和完善。社區居委會是自治組織的主體，其成員、數量根據社區規模由社區居民選舉產生。此外，還有采取“兩會一站”的方式，即，社區成員代表大會-社區居委會-社區工作站。社區工作站的建立是政府職能部門在社區的職能得到充分的整合和實施，社區居委會可以騰出更多的時間和精力處理居民自治范圍內的事情。

（二）志愿服務

志愿者組織是因共同的經濟、社會、文化以及心理等需求而自發形成的自愿性組織，不以盈利為目的的機構。社區志愿者服務實際上就是倡導居民參與、鼓勵居民參與，使居民養成參與社區事務的良好習慣，為構建和諧社區做基礎工作。通過對有需要的人和社會弱勢群體提供幫助，實現社會資源合理配置。目前要開展的志愿服務，即社區求助、社區優扶、社區助殘、社區就業、社區敬老等服務項目，其服務類型主要有救濟型、互助型、公共服務型、公民參與型，目的是幫助社區居民解決困難。同時，積極開展社區文化活動，豐富居民物質和精神生活，逐漸完善整個服務體系。而我國目前仍存在一些不足：志愿服務缺乏穩定的經費來源；志愿服務組織缺乏有效的引導和規范化管理，志愿服務社會化發展也存在一定的障礙；缺乏統籌協調的工作機制等，這些都成為了限制志愿服務的方面。在歐美等志愿服務比較發達的國家，支持志愿服務的網絡比較完善，各項機制較健全，除了政府外，還有宗教機構、企業、基金會、民間團體等支持，志愿服務的資金來源很廣泛。因此，要結合我國實際，借鑒西方國家的經驗，真正把“志愿服務的靈魂是為國家服務”的理念引入實踐中，將精神激勵與利益機制的結合、不同機構間的協調配合、民間組織的巨大貢獻、網絡信息技術的廣泛應用等因素發揮其應有的作用，力圖推動志愿服務事業的持續發展，并建立長效機制。

在保障性住房后期的日常管理上，我國應積極采用社區治理和志愿服務的管理方式，提供相應的服務，減少政府的財政負擔和管理責任。這樣，不僅可以減輕政府及物業服務公司的管理成本，還同時降低了消費者的支付成本。目前，我國部分大城市的社區管理中已經引入了社區治理和志愿服務的方式，但由于保障性住房剛剛開始大規模的建設，作為民生工程，其所在社區才剛剛形成。因此，今后在保障性住房所在社區要積極推行，提高管理效率，增強社區的集體精神和歸屬感，滿足居民需求，構建和諧社區。

（三）非營利組織的介入

在社區這一自治性極強的領域中，非政府組織相比較于政府而言，在整合社區資源、滿足社區生活多樣化需要、援助弱勢群體、推動社區自治、開拓就業機會等方面具有獨特的優勢，是社區建設的一支重要力量。政府職能轉變為我國非政府組織提供了廣闊的生存和發展空間，非政府組織面臨著前所未有的機遇。非營利組織可以彌補政府在提供公共物品方面職能的不足，防止社會公眾的“搭便車”現象。非營利組織將其非營利性和社會公眾的志愿者行為有機結合，可以更加有效地提供社會需要的公共物品。

隨著保障性住房供給規模的逐漸擴大，我們要進一步明確政府與非營利組織之間的關系，要充分發揮非營利組織在保障性住房管理中的作用。在現有的制度設計下，非營利組織不僅能擴大保障性住房管理規模、促進社區建設、慈善服務、而且還能整合社會資源。但是，我們不得不看到，目前我國非營利組織相關的制度還不健全，經常會出現以下情況：非營利組織強調少數人利益而影響政府政策的偏好，反之，政府也可能通過規范去改變非營利組織的行為；政府與非營利組織之間也會經常因為各自成本和利潤的分歧而無視社會總成本與總利潤。所以在運用到保障性住房管理領域中既要看到它的優勢，同時又要發現它的問題，找出不利于運作的環節，改變方式加以優化組合，從而完善保障性住房供給機制，提高保障性住房供給的質量和水平。例如，依法成立的各種非營利組織：業主委員會、健身組織、志愿者協會、老年協會、讀書會、書法協會、釣魚協會、愛鳥協會等以及國際國內的非營利組織在社區的延伸，都是居民社會化、公民化以及自我管理、自我服務的平臺。

上述對公民參與、社區治理與志愿服務、非營利組織等社會化的手段的分析是建立在以社區為主體的保障性住房后期管理的基礎之上的。明確各管理模式的選擇與應用特點，分析其優劣，根據實際情況調整其在應用過程中的方式，優化組合，以達到保障性住房后期管理的有效目的，真正實現從法治到人治的管理。

三、物業企業為主體的后期管理模式研究

（一）績效管理

績效管理是企業為實現其目標，針對部門和員工所進行的一系列管理活動，包括績效目標的設定及分解、績效考核、績效結果的應用、績效目標提升等環節。績效管理不是單一的行為，而是由許多環節和步驟組成的循環系統流程。依據組織使命、戰略和價值，制定績效計劃是整個績效管理程序的前提。績效計劃的實施包括績效狀況的監測和反饋、績效目標和績效計劃的調整、績效改進的行動計劃。績效評估階段首先要規劃績效評估項目，建構評估指標體系，實施績效評估和完善績效評估結果。最后要應用績效評估結果，改進管理和服務績效。

物業服務企業在保障性住房的后期管理中應用績效管理，可以把以下標準作為評價標準或者是指標。首先，質量標準。衡量提供保障性住房服務的質量和預期目的是否達到承諾標準，配套設施的維護及日常管理水平是否讓居民滿意，是作為服務質量標準和管理水平考核的重要指標。企業要根據居民反饋的實際情況對組織成員進行客觀評價，包括服務態度。其次，成本標準。作為企業，成本標準在績效管理中是必不可少的一個重要指標。雖然成本并不能衡量出企業提供住房管理和服務的效率和效果，但它能體現出預算與實際成本之間的差距。有效的物業服務企業會在保證服務質量的前提下，合理控制成本，這是考核管理者和服務者的一個重要的指標。在圍繞上述標準進行績效管理時，物業服務企業在設定目標時就應明確保障性住房管理和服務的特殊性，在不降低服務質量的同時，壓縮成本，減少利潤，以服務為核心，為中低收入家庭在有限的服務購買中提供優質的服務。例如，物業企業作為保障性住房后期管理的主體之一，可以采用KPI關鍵績效指標法進行管理。

（二）標桿管理

20世紀70～80年代，以施樂公司為首的現代企業成功實施了標桿管理。它是一種從自身與最佳實踐的對比、分析的過程中找出二者的差距，并采取相應的對策消除差距，以實現績效的持續改進和賦予企業強有力的競爭優勢的管理工具。因此標桿管理的關鍵是比較、學習和提高[7]。首先，企業要在充分分析自身的基礎上與最佳對象進行比較，找到本質區別，明確二者之間的差距。不僅僅在本行業范圍內尋求最佳對象，更可將視野擴至全球，在不同地區、不同行業之間尋找最佳實踐。學習是一個過程，要不斷的學習最佳實踐對象的業務、流程、管理等方方面面。在漸進式的學習中推進企業自身的變革，最終實現企業的目標。同時，通過選擇標桿，學習最佳實踐來制定企業的戰略規劃，提升企業的競爭力，為企業未來發展奠定基礎。

物業服務企業對保障性住房的后期管理和服務之所以引入標桿管理，是由于它可以使企業在制定戰略發展規劃的同時，關注保障性住房管理質量的可持續性。建立內部的標桿，以部門或個人為標桿，相互比較、確立榜樣，減少比較信息或資料收集的成本，促進內部競爭；同時可以通過咨詢、培訓、考核等方式達到人力資源管理的有效目的。建立外部的標桿，有助于提高企業的管理績效，但這要求企業要獲取及時準確的信息，以保證管理活動的質量。此外，外部的標桿可以有助于雙方的合作，以此達到雙贏。因此，在引入外部的標桿管理時，給企業注入了新的動力，在某種程度上實現了創新管理，為保障性住房后期的管理提供科學、可行的管理實踐，以使中低收入家庭在較少支付物業管理費用的同時，享受更優惠、更優質的服務。

[1]楊路明,巫寧.客戶關系管理——理論與實務［M］.北京:電子工業出版社,2004 :20.

[2]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].北京:中國人民大學出版社,2001:277.

[3]陳振明.政府工具導論[M].北京:北京大學出版社，2009.

[4]朱德米.回顧公民參與研究[J].同濟大學學報,2009,(12):89-96.

[5]張洪武.多中心秩序與社區治理模式選擇[J].寧夏黨校學報,2005,(5):61-64.

[6]卓越,趙蕾.公共部門績效管理:工具理性與價值理性的雙導效應[J].蘭州大學學報,2006,(9):27-32.

[7]厲偉.非營利組織建設與住房供給[J].城市問題,2007,(12):55-59.