里根政府的中美洲公眾外交戰略評析

王 欣

從20世紀70年代后期起，中美洲和加勒比地區的局勢持續動蕩不安，成為美蘇爭奪的熱點之一。在里根看來，中美洲對美國來說有著生死攸關的利益，20世紀80年代初的尼加拉瓜桑地諾政權的存在與薩爾瓦多游擊隊對親美政府的對抗是里根政府所不能容忍的。因此在面臨中美洲如此“嚴峻的考驗”時，里根政府推出了配合其意識形態斗爭的工具——中美洲公眾外交戰略。本文擬通過對里根政府的中美洲外交戰略進行評析，進而揭示冷戰背景下美蘇對抗的復雜性，及里根政府中美洲公眾外交戰略的實質是在政治、經濟、軍事上控制中美洲，最大限度地維護美國在中美洲的利益。

一

1980年11月4日，美國共和黨保守派代表人物羅納德·里根戰勝在職總統卡特當選美國第40任總統。里根上臺之際正是冷戰的又一個高潮，面對蘇聯的強大攻勢和國際形勢的變化，特別是中美洲和加勒比地區出現的新形勢，里根政府調整了美國的對外政策，較之前任卡特執政時期，發生了重大轉變。里根及其保守主義外交班子常被稱為“冷戰原教旨主義者”，突出反共意識形態的主導作用以及在各條戰線上對前蘇聯采取“進攻性”的“推回”戰略是構成里根政府對前蘇聯戰略的兩大支柱[1]。配合里根對蘇進攻性戰略的意識形態斗爭工具即是公共外交。由于里根對“公共外交”的極度青睞，他因此被冠以“偉大的交際者”之名。在他任內，公共外交自羅斯福政府以來第一次在橢圓形辦公室安全著陸[2]。

公眾外交（Public Diplomacy）①“Public Diplomacy”在國內有兩種譯法：“公眾外交”與“公共外交”。除引文外，本文采用“公眾外交”。作為一個概念，人們由于認識上存在的差異，對其界定也各不相同。1985年斯坦福大學胡佛研究所舉行了一次公眾外交學術討論會，美國公眾外交咨詢委員會主席小埃德溫·J·弗爾納（Edwin J.Feulner，Jr.）在會上宣讀了該委員會年度報告中提出的公眾外交的定義：“公眾外交通過向外國民眾解釋美國的政策、向他們提供有關美國社會和文化的情況、使他們許多人親身體驗我們國家的多樣性，以及為美國駐外大使和美國對外政策決策者預測外國公眾輿論，來補充和加強傳統外交。”[3]31-35

里根執政伊始即顯示出利用宣傳活動推動美國對外政策實施的濃厚興趣，認為有必要強化美國的對外電臺廣播和美國國際交流署②1982年又恢復為美國新聞署（United States Information Agency），這一時期的美國新聞署集中了對外文化交流和宣傳的主要手段，利用廣播、新聞出版、影視等各種媒體，宣傳美國的對外政策和意識形態，推銷和宣傳美國的形象。（United States International Communication Agency，USICA）的宣傳職能，以加強美國的海外宣傳[4]。1981年，后來擔任“軍備控制與裁軍署”（Arms control and Disarmament Agency）署長一職的肯尼思·L·阿德爾曼（Kenneth L.Adelman），在《外交》季刊上撰文指出：“作為傳播人類價值觀念的一種方式和美國對外政策的一個工具，公眾外交在過去沒有得到充分的應用，里根上臺后用公眾外交來”促進美國國家利益的“時機已經成熟”。他認為，“公眾外交是里根在國際事務中所知道的、也是他做得最好的部分。它有可能成為里根政府對外政策的一個標志。”[3]124正是因為里根對美國公眾外交的重視，美國新聞署的經費得以不斷增加，并為其加強美國的對外宣傳活動和文化交流活動提供了有利的條件。如1983年4月27日，里根召集國會兩院聯席會議專門談中美洲問題，強調中美洲事關美國切身利益，美決不讓中美洲落入蘇古之手，要求“國會同意包括1984財年在內共給予中美洲各國6億美元的經濟援助”。

1983年1月14日，國家安全委員會宣布了名為“對與國家安全有關的公眾外交的管理”的國家安全委員會第77號決議（National Security Decision Directive（NSDD）-77）。NSDD-77是里根政府對美國對外政策的現實需要所做出的反應，有效地保證了美國政府的機構和部門與公眾外交活動的合作與協調，正式確立了一種美國公眾外交活動的協調機制[5]。正是NSDD-77為里根政府對中美洲的公眾外交順利實施打下了堅實的基礎，并為推行里根政府的公眾外交活動提供了重要保障。

二

曾在里根政府第一任期內任國務卿的亞歷山大·黑格在其18個月國務卿生涯的回憶錄中寫到：每屆政府剛成立時是向世界傳遞信號的最好時機。里根執政伊始，即向世界發出了兩個信號：一是明白地警告蘇聯在第三世界不受阻礙的進行冒險行徑的時代已一去不復返，美國不會再容忍蘇聯及其代理人、古巴及利比亞等國繼續危害別國利益；二是讓其他國家相信，與美國保持友好關系只會為其帶來各種好處而不會使其處于險境。針對蘇聯發出的第一個信號里所提到的第三世界即主要指中美洲[6]。由此可見，在同蘇聯爭奪第三世界的斗爭中，里根政府首先把重點聚集于中美洲地區。

中美洲接近美國腹地，美國一直將該地區視為傳統的勢力范圍，把在政治、經濟、軍事上完全控制中美洲置于其國家利益的范疇之內，失去對中美洲的獨有控制被視為對其世界霸主地位的威脅[7]。1979年尼加拉瓜（Nicaragua）的桑地諾民族解放陣線（Sandinista National Liberation Front，FSLN）推翻了索摩查（Somoza）的獨裁統治，取得了民族民主革命的勝利。1980年薩爾瓦多（EL Salvador）國內的游擊隊迅速成長，這使美國突然面臨中美洲兩個國家的直接挑戰。里根政府認為尼加拉瓜桑地諾政權的存在對美國的安全構成了極大的威脅，是中美洲不得安寧的根源。維護中美洲和加勒比地區的安全已經成為里根政府拉美政策中最緊迫的目標，明確地將中美洲危機上升到美國全球戰略和美蘇爭霸的高度。1983年3月10日，里根在對全國制造商協會的講話中宣稱，在中美洲，“戰略利益關系是如此之高，以致我們不能忽視一個意識形態和軍事上與蘇聯有密切聯系的政府掌握權力的危險”[8]。

基辛格于1984年1月提交了一份報告，分析了中美洲地區發生危機的本土因素，并得出了一個與里根政府班子看法不同的結論，認為“中美洲革命本身對美國不構成威脅”[9]。然而，很顯然，里根政府十分贊同報告的另一個結論，即面對蘇聯—古巴介入這一態勢，美國需要做出更強烈的反應。這一結論為里根政府的中美洲政策提供了部分依據。總之，里根政府的中美洲政策的核心就是不惜一切代價扼殺尼加拉瓜桑地諾政權，支持薩爾瓦多政府進攻游擊隊以阻止蘇聯利用中美洲危機制造“第二個古巴”和“第二個尼加拉瓜”，徹底打破蘇聯─古巴─尼加拉瓜的三角聯盟，維護美國在中美洲的戰略利益。為此，除了上述傳統的政治、軍事、經濟等手段外，出于現實需要，積極主動地推行公眾外交戰略則成為里根政府中美洲政策的另一重要工具。

三

美國的公眾外交有兩個主要目標：一是對外宣傳美國的政策，特別是外交政策，目的在于贏得外國民眾和外國政府對美國的支持；二是使外國民眾更好地了解美國，了解其社會制度和社會文化，從而加強美國人民和其他國家人民之間的相互理解。第一個目標著眼于美國政策的近期利益，尋求美國政策的順利實施，政治色彩較為明顯；第二個目標側重于文化交流，其目的是為了有助于形成支持或理解美國政策的國際環境，著眼于美國的長期利益。顯然，里根政府的中美洲公眾外交戰略目標是第一種。專為實現中美洲政策目標而制定的中美洲公眾外交戰略更注重直接宣傳美國政策的職能，即推行中美洲公眾外交戰略的目的是尋求短時間內獲得外國民眾與政府對里根政府的中美洲政策的支持。

總結里根時期的中美洲公眾外交戰略，應該有以下特點：

第一，著眼于近期利益是中美洲公眾外交戰略的主要特點。為獲得支持，里根政府宣傳美國的中美洲政策時，分別要從有利于民眾接受其政策的角度出發，針對不同地區的民眾制定不同的公眾外交計劃。如針對中美洲民眾時，著重宣傳中美洲政策：有利于中美洲地區和平與發展；符合當地民眾的物質利益追求；維護該地區安全。在針對歐共體國家民眾開展公眾外交活動時，時刻不忘提及尼加拉瓜桑地諾政權的“非民主性質”、“踐踏人權”、與“恐怖主義組織聯系”、與蘇聯—古巴關系密切等背景，以使勸說歐洲民眾反對桑地諾政權，進而影響政府對尼加拉瓜桑地諾政權的態度。

第二，制定公眾外交的目標不只為影響外國的公眾輿論，而且要影響美國國內輿論，是里根政府的中美洲公眾外交戰略最特別之處。通過與外國民眾的交流，對他們的思想產生影響，在一個國家形成有利于美國的公眾外交輿論，進而影響該國政府的對外政策，這是美國公眾外交的主要目的，這也從根本上界定了公眾外交的對象是外國民眾。然而在中美洲公眾外交戰略框架內運作由國務院設立的“拉美及加勒比海地區公眾外交處”卻將公眾外交的對象擴展了，既包括美國國內民眾與外國民眾兩類，而且在國內還要分為國會議員與普通公眾類。“美國國務院用公眾外交來意指其為使美國人民相信美國對外政策正確性而采取的舉措，是對公眾外交的濫用。”[10]

第三，為影響公眾輿論，實施公眾外交計劃的背后進行秘密交易，也是中美洲公眾外交戰略實施的一個特點。盡管與公眾外交的宗旨相悖，美國似乎一直不愿放棄其秘密行事的機會。中央情報局一直請代理人私下組織那些對桑解政權不滿的尼加拉瓜人為其服務，主要幫助美國搞一些宣傳活動。這些活動漸漸引起了國務院與國會的不滿。1985年5月13日，眾議院常設宣傳委員會主席漢米爾頓（Hamilton）在回復舒爾茨的信中告知：“閣下曾要求取消與一個有突出表現的反桑地諾政權的受中央情報局雇用的尼加拉瓜人之間的交易，目前這一問題已得到解決。不過我發現同樣的情況出現在另一個反桑地諾政權的尼加拉瓜人身上，此人出現在一個由某組織發起和主辦的會議上。”[11]

不可否認的是，為服務于里根政府的中美洲政策，里根政府的中美洲公眾外交戰略在許多方面取得了預期效果，公眾外交執行部門相互協調、監督，使各項公眾外交計劃得以順利實施，發揮了公眾外交的職能作用。總之，中美洲公眾外交戰略作為里根政府實施中美洲政策的工具，為獲得國內外公眾對里根政府的中美洲政策的支持，最大限度地體現了公眾外交與政治、經濟、軍事政策相比有著不可替代的優勢。

歸根結底，里根政府的中美洲政策是為美國利益服務的，是為了與蘇聯對抗、爭奪第三世界的霸權。對此，美國研究中心學者帕特麗沙·弗林（Patricia Flynn）指出：中美洲面臨的真正威脅，不是蘇聯—古巴的擴張主義，而是美國的擴張主義。對美國來說，政治上，失去對這一地區的控制被看作是對美國世界霸主地位的一種威脅。經濟上，該地區對美國有著尤其重要的作用：如果把這一地區作為一個整體，美國在這一地區的資產總額高達170億美元。1985年，美國商務部對整個拉美地區的投資評估后得出結論：在中美洲投資獲得的回報率遠高于拉美其他地區[12]。本質上，美國的這種國家利益的界定是要告知中美洲：中美洲是美國的利益，而不是該地區的國家和人民的利益。

[1]任曉，丁立.保守主義理念與美國的外交政策[M].上海：三聯書店，2003：276.

[2]唐小松，王義桅.從“進攻”到“防御”——美國公共外交戰略的角色變遷[J].美國研究，2003（3）.

[3]韓召穎.輸出美國：美國新聞署與公眾外交[M].天津：天津人民出版社，2000.

[4]Gifford D Malone.Political Advocacy and Cultural Communication：Organizing the Nation's Public Diplomacy[M].Lanham，MD：University Press of America，1988：63.

[5]洪玉沂.拉美國際關系史綱[M].北京：外語教學與研究出版社，1996：390.

[6]Robert A Pastor.Exiting the whirlpool：U.S.Policy Toward Latin America and Caribbean[M].Boulder，Colo：Westviewpress，copyright，2001：67.

[7]Leon Wofsy.Before the Point of No Return，An Exchange of Views on the Cold War，the Reagan Doctrine，and What is to Come [M].NewYork：Monthly Review Press，copyright，1986：73.

[8]徐世澄.帝國霸權與拉丁美洲：戰后美國對拉美的干涉[M].北京：世界知識出版社，2002：127.

[9]Carothers.In the Name of Democracy，U.S.Policy Toward Latin America in the Reagan Years[M].Los Angeles：University of California Press，copyright1991：29.

[10]Richard F Starr.Public Diplomacy：USA Versus USSR [M].Stanford，CA： Hoover Institution，Stanford University，1986

[11]Collection of Iran-Contra Affair.DNSA.IC00068-IC04302 [EB／OL].http：／／nsarchive.chadwyck.com.／Digital National Security Archive.

[12]Lynn Goodnignt，Eric Gander，Scott Deatherage.Establishing a U.S.Foreign Policy Toward Latin America：“What Changes are Needed in United States Foreign Policy Toward Latin America？”[M].Lincolnwood Illinois：National Textbook Company，Copyright，1998：127.