我國民間融資監管及其完善

宋 萍

（蘭州商學院法學院，甘肅蘭州730020）

我國民間融資監管及其完善

宋 萍

（蘭州商學院法學院，甘肅蘭州730020）

民間融資作為我國金融市場的重要組成部分，對金融業的影響日益加深。我國對民間融資缺乏監管的現狀，制約了民間融資的發展，不利于金融市場的穩定，并在一定程度上阻礙了經濟的發展。完善我國民間融資監管，應建立健全民間融資法律體系，明確民間融資的監管主體、監管對象和監管內容。

民間融資；監管；完善

一、我國民間融資法律體系

在經濟領域，融資活動可以分為兩類：一是正規金融，指集中于政府控制之下的銀行和其他非銀行類金融機構，以及集中于有組織的金融市場上的金融活動；二是非正規金融，指金融體系中沒有受到國家信用控制和中央銀行管制的部分，既包括合法融資，也包括非法融資。［1］目前，我國尚未出臺專門規制民間融資行為的法律法規，有關民間融資的法律規定散見于憲法、法律、行政法規中。由于缺乏統一的民間融資法，法律沖突現象處處顯現。這些法律、法規大體可分為兩類：

一是認可類。《憲法》第13條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯”，“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。”《民法通則》第90條規定：“合法的借貸關系受法律保護。”《合同法》第196條規定：“借款合同是借款人向貸款人借款，到期返還借款并支付利息的合同。”另外，最高人民法院《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》第6條規定：“民間借貸的利率可以在超過銀行同類貸款利率的四倍以下的范圍內適當高于銀行的利率。”最高人民法院《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》和《關于確認公民與企業之間融資行為效力問題的批復》等司法解釋明確了個人和非金融企業均可作為民間融資行為的主體。上述法律以及司法解釋從不同側面承認了民間融資行為的合法性，保護合法的民間借貸等民間融資行為，并將其作為公民的一種合法權利予以認可。

二是禁止類。《刑法》第175條規定：“以轉貸牟利為目的，套取金融機構信貸資金高利轉貸他人，違法所得數額較大的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處違法所得一倍以上五倍以下罰金；數額巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處違法所得一倍以上五倍以下罰金。”《貸款通則》第2條規定：“本通則所稱貸款人，系指在中國境內依法設立的經營貸款業務的中資金融機構。”《貸款通則》第61條規定：“各級行政部門和企事業單位、供銷合作社等合作經濟組織、農村合作基金會和其他基金會，不得經營存貸款等金融業務。企業之間不得違反國家規定辦理借貸或者變相借貸融資業務。”《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》第4條規定：“本辦法所稱非法金融業務活動，是指未經中國人民銀行批準，擅自從事的下列活動：（一）非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款；（二）未經依法批準，以任何名義向社會不特定對象進行的非法集資；（三）非法發放貸款、辦理結算、票據貼現、資金拆借、信托投資、金融租賃、融資擔保、外匯買賣；（四）中國人民銀行認定的其他非法金融業務活動。”以上法律法規及司法解釋均否認民間融資行為的合法性，嚴格禁止未經批準的金融機構從事民間融資行為，將其作為違法行為予以禁止。

不難看出，目前我國對民間融資的規定混亂不清，存在沖突。司法執行操作難度大，實踐中難以區分合法的民間借貸與非法的民間融資，進而導致對同一事件的不同評判結果。盡管存在相關的法律規定，但依據哪些法律規定就成為民間融資面對的兩難選擇。立法的缺失使得在法律適用上難以界定民間融資行為的合法性，導致了民間融資活動不能很好地被規范和引導，這不利于金融市場的穩定，并在一定程度上阻礙了經濟的發展。

二、我國民間融資監管存在的問題

監管主體不明確。民間融資作為一種游離于政府監管和國家宏觀調控范圍之外的非正規金融，在現有的分業監管模式下，監管主體缺位，致使民間融資活動在管理上處于“真空”地帶，存在較大的風險隱患。社會上的集資現象，基本上處于無人審批、無人監督、無人管理的狀態，如果長期得不到規范引導和有效監管，必然會向非法融資轉化。國務院于2005年規定銀監會負責非法集資的認定、查處和取締及相關的組織協調工作，中國人民銀行、公安部、工商總局、證監會、保監會等有關部門及非法集資行為發生地的地方政府，密切配合銀監會開展有關工作。由于缺少《中國人民銀行法》和《銀行業監督管理法》等相關法律法規的配套規定，導致如何分工、如何配合等一系列具體問題缺乏可操作性。由于缺乏監管部門，民間融資作為一種非正規的當事人之間自發的借貸行為，雙方都有很大的不確定性，存在信息不對稱，極易引發糾紛，影響經濟健康發展和社會穩定。

監管對象與監管內容不明晰。民間融資的歷史源遠流長，期間有繁榮也有衰落，但總的趨勢是由簡單到復雜，由無組織到有組織，由落后到先進。我國民間融資活動最早可追溯到西周時期農奴間的初級融資活動，以后各朝代也都有高利貸等民間融資行為。建國后，國家對金融業進行了整頓和改造，在特定的制度和政策導向下民間融資基本處于靜止狀態。改革開放以來，民間融資又重新煥發活力，產生了眾多形式，其中主要有民間自由借貸、合會、私人錢莊和集資等。［2］正是在民間金融充分發展的基礎上，由政府或其代理人對民間金融活動進行規范，才誕生了各種正規的金融活動。但是，民間金融活動并沒有完全退出歷史舞臺，即使在正規金融體系高度發達的西方，仍然可以看見民間融資的影子。而現今由于民間融資的監管對象與監管內容不明晰，合法民間融資行為與非法民間融資行為的界限混淆不清，使得非法融資行為不能及時受到有關部門的打擊和取締。

即使是合法的民間融資行為，也無需將其全部納入政府的監管范圍之內。一方面，從理論層面看，若將規模小，僅對借貸雙方產生影響的小額民間融資等行為納入政府的監管范圍，勢必會造成金融監管資源的浪費，同時會抑制金融市場的活力。另一方面，在實踐中將所有的民間融資行為全部納入政府監管的范圍之內，其可操作性也比較差。事實表明，無論是片面地打擊取締民間融資行為，還是不加區分地對民間融資行為進行監管，都是違背市場規律的，且收效甚微，不利于社會經濟的繁榮發展。

三、完善我國民間融資監管的建議

建立健全民間融資法律體系。當前，我國民間融資活動尚處于地下和半地下狀態，必須構建完善的法律體系以規制民間融資活動，使其陽光化。首先，應以人大立法的形式盡快出臺確認民間融資合法性、規制民間融資行為、打擊非法民間融資活動的《民間融資法》。其次，應完善有關配套法律規定，加強法律體系的協調性。制定《放貸人條例》、《私募基金管理辦法》、《企業委托貸款管理辦法》和《民間融資中介機構行業管理辦法》等專項法規、規章。［3］修改《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，明確界定非法吸收公眾存款或變相吸收公眾存款行為、非法集資行為的構成要件，明晰其與合法民間融資行為的界限，取消對“非法發放貸款”的限制。廢止《貸款通則》中有關禁止非金融企業之間融資的規定。最后，還應結合我國《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》及其他金融法律法規，完善民間融資監管法律制度，使之更加科學、規范。

明確民間融資的監管主體。我國現行法律對有關民間融資的監管主體規定不明確，《中國人民銀行法》和《銀行業監督管理法》都沒有對民間融資的監管職權予以明確細化，我國民間融資尚處于無人監管的尷尬局面。因此，當務之急是建立民間融資監管體系，設立專門的監管機構——民間融資監管局。鑒于我國現有的金融監管的職能部門為銀監會，可以考慮將民間融資監管局設在銀監會之下，負責對民間融資的監管。由于民間融資建立在血緣、地緣、業緣的基礎上，涉及面廣，單靠某一部門的力量很難實現有效的監管，因此，應在民間融資監管局的主導下，地方政府、工商、稅務、司法等部門共同參與，各司其職，協調一致，鼓勵、引導合法的民間融資行為，提高資金使用效率；打擊取締非法的融資形式，保證金融秩序的安全穩定。

明確民間融資的監管對象。對民間融資的金融監管，應區分不同的情形分別對待，實行有針對性的分類監管。對于民間融資中的黑色地帶，即非法集資、非法吸收公眾存款等嚴重擾亂國家金融市場秩序的違法行為，應當堅決取締，以維護我國金融市場的良性運作。而對于民間融資中政府持默認態度的灰色地帶，也應區分兩種情況分別對待：首先，針對灰色地帶中規模大、業務廣、影響范圍大的民間融資，應當使其合法化，將其納入到國家金融監管體系之中，使其陽光化，成為正規金融。其次，對于規模小、業務窄、影響范圍小、僅從事小額貸款的民間融資活動，可以以現有形式活躍于民間，通過相應的民事法律法規予以規范。對符合條件的親友間主要體現互助精神的民間借貸予以承認，并依據意思自治原則通過《民法通則》、《合同法》等相關民事法律制度予以保護，鼓勵其向著規范化、契約化方向發展。

明確民間融資的監管內容。對民間融資的監管內容，應當實現由靜態監管向動態監管的轉變。首先，對民間融資機構的市場準入進行監管。制定嚴格的審核條件和程序，對民間融資機構的主體資格、最低資本要求、業務范圍、資金來源渠道、利率上限等相關事項進行監管。其次，對民間融資機構應當采用動態監管的方式，對民間融資機構的風險予以持續性的跟蹤、控制、預防和規避。民間融資機構的資金規模較小，信用級別較低，貸款的資金來源主要依賴存款，其流動性風險比正規金融機構大。因此，目前我國一些地方的人民銀行分支機構已經建立了地方民間融資市場監測系統，開展定期的利率月度監測和不定期的專題監測，為監測民間融資的利率水平和發展趨勢提供了實時信息。在此基礎上，金融監管部門可以進一步健全監測指標體系，擴大監測網點，以便對民間融資機構的融資規模、資金流向、利率變動等情況定期采集有關信息，并協同政府綜合經濟部門一起進行研究分析，定期發布民間融資運行和風險狀況的相關信息，特別是要定期公布民間融資市場的利率水平，以便正確引導民間融資活動和投資方向。［4］最后，建立完善的民間融資機構市場退出機制。［5］民間融資的經營風險較高，缺乏相應的法律規范來引導民間融資機構的破產退出，這必將影響金融市場的健康發展，最終損害主體的金融利益。因此，有關民間金融組織破產清算制度亟待建立。融資機構可以依法兼并、重組和破產退出，金融監管機構則可依法對風險達到一定程度或者有重大違法違規行為的融資機構，強制進行兼并、重組和破產退出。這有助于促進金融市場健康發展，建立公開、公平、公正的市場秩序，完善民間融資環境。

［1］姜旭朝，丁昌峰.民間金融理論分析：范疇、比較與制度變遷［J］.金融研究，2004（8）.

［2］曹珊.金融危機下的民間融資——發展中小企業的另一種融資選擇［J］.理論月刊，2010（1）.

［3］吳永明，王從容.民間融資：法律困境與制度創新［J］.江西師范大學學報（哲學社會科學版），2010（10）.

［4］馬洪雨.試析我國農村民間金融監管制度的完善［J］.科學·經濟·社會，2011（1）.

［5］蔡四平.規范我國民間金融發展的路徑選擇［J］.中央財經大學學報，2011（2）.

D922.28

A

1673－1395（2012）05－0034－03

2012－03－02

宋萍（1987—），女，遼寧凌源人，碩士研究生。

責任編輯 葉利榮 E－mail：yelirong＠126.com