“擴權強縣”改革的特征及經驗啟示

楊麗娟

（太原大學外語師范學院社科部，山西太原030012）

“擴權強縣”改革的特征及經驗啟示

楊麗娟

（太原大學外語師范學院社科部，山西太原030012）

“擴權強縣”改革走出了一條自上而下、減放并舉、循序漸進的路子。應客觀評價“擴權強縣”的現實作用，將“擴權強縣”置于改革前端，充分保障縣級層面的既得利益，注重事權、財權和人權的統一，還要有制度化的監督和考核作保障等。要從各方面加快推進改革措施，提升縣域經濟自主發展的能力和水平，努力開創縣域經濟發展的新局面。

擴權強縣；改革；特點；經驗

一、“擴權強縣”改革的特征

1992年，浙江省在全國率先開始了擴大縣域管理權限的嘗試。新世紀以來，全國多數省區不斷加快“擴權強縣”改革步伐，力圖通過賦予縣級政府更多的自主權，為縣域經濟騰飛“松綁”和“加油”，走出了一條自上而下、減放并舉、循序漸進的路子。

自上而下、重心下移是改革的基本路徑。在近20年的“擴權強縣”改革歷程中，全國各省區無一例外地按照“重心下移”的原則，在充分保留縣一級原有權限的基礎上，將法律允許的經濟社會管理權限通過省直接到縣或省—市—縣等方式下放到縣（市）層級。此外，各省區還采取了嚴格的基數認定、程序監督和事后考核等措施，進一步消除了發展面臨的體制性障礙，確保了下放權限及時到位不逆流、原有支持不減少，打通了一條縣域擴權的“綠色通道”。

應放盡放、減放并舉是改革的核心內容。與傳統的行政審批制度改革相比，各省區“擴權強縣”除對省、市現有管理權限應放盡放外，更加注重行政層級關系調整，力求做到“能減則減，減放并舉”。以廣西壯族自治區為例，2010年，在全區范圍一次性下放或委托下放721項管理權限，其中，直接下放縣級政府管理權限565項，委托下放縣級政府管理權限156項，占自治區、設區市全部管理事項（1316項）的54.8%，擴權主體涉及發改委、財政廳、國土廳、環保廳等55個部門。［1］可以說，除法律、法規、規章明確規定不允許下放的權限外，基本上做到了能放則放、應放盡放，進一步減少了市一級的中間管理環節，行政效能得到顯著提高。

次第推進、分步實施是改革的主要形式。在現行行政管理體制下，“擴權強縣”改革作為一次權限的再分配過程，必然會觸動各級各層面的深層次利益。正因為如此，“批次試點、逐步放權”成為了多數省區“擴權強縣”的現實選擇。［2］如浙江省20年間的9輪擴權，經歷了“小范圍和少量放權試點”到“普遍放權和依法強縣”的全過程。河北省將擴權縣市分為南北片區，并針對特定權限劃定實施區域，便于及時監督和分類指導。從客觀上看，步步為營、穩扎穩打的推進模式有效減少了改革的成本和阻力，為“擴權強縣”的深入開展贏得了寶貴的時間。

省直管縣、三級管理是改革的最終目標?！皵U權強縣”改革是適應經濟發展戰略重心轉移，進一步壯大縣域經濟實力的必然要求。國務院《關于2011年深化經濟體制改革重點工作的意見》進一步指出，在有條件的地方開展省直管縣（市）改革試點，擴大縣級政府經濟社會管理權限，進一步理順省、市、縣（市）政府間財政分配關系，積極探索省直接管理縣（市）的途徑和方式。在中央層面的強力推動下，各省區將“擴權強縣”改革的目標直指省直管縣，通過一系列針對縣域發展的簡政放權、減少環節，使不同層級政府職責權限得到合理劃分，事權與財權資源配置進一步優化，為“中央—省—縣”三級管理體制建設奠定了堅實的基礎。

從總體上來看，隨著“擴權強縣”改革的深入推進，各省區政府管理成本明顯降低，行政效率穩步提高，縣域自主發展能力顯著增強。20年的擴權之路使浙江的百強縣占全國三分之一強，城鄉居民收入長期獨占鰲頭；湖南省在2005年實施了“擴權強縣”“全覆蓋”，時至今日僅長沙一市就涌現出4個全國百強縣。各省區縣域經濟的突飛猛進更好地詮釋了“擴權強縣”的重要性和必要性，也為進一步探索省直管縣體制提供了現實依據。

二、“擴權強縣”改革的經驗啟示

回顧近20年的縣域擴權歷程，各省區在現行體制框架內，大膽改革、推陳出新，著力破除制約發展的體制障礙，積極營造寬松和諧的發展環境，為縣域經濟趕超跨越闖出了一條新路子。

一是必須客觀評價“擴權強縣”的現實作用?！皵U權強縣”實質上只是在現行基本行政管理體制下，為適應蓬勃發展的縣域經濟而做出的“碰撞反射式”調整和變革，不能簡單等同于“推倒重來”的制度重建，更不能將其作為解決發展問題的“萬能鑰匙”。從各省區改革的經驗來看，由于基本省情、發展水平的千差萬別，政策效果也不盡相同。

二是必須堅持將“擴權強縣”置于改革前端。“擴權強縣”改革的初始動力來自于經濟強縣迫切的發展需求。［3］進入新世紀以來，隨著一些新興縣域經濟實體異軍突起，經濟快速發展與傳統管理體制的矛盾日益突出，“腳大鞋小”成為重點縣域發展的重大掣肘，各省區縣域“擴權”改革的呼聲越來越高。作為區域經濟發展的“排頭兵”和“領頭雁”，經濟強縣自主發展能力強，趕超跨越潛力大，具有不容小覷的輻射、引領和帶動作用，是轉型跨越發展最有可能取得突破的地方，同時也是“擴權強縣”改革深入推進并取得最終成功的根本保證。

三是必須充分保障縣級層面的既得利益?？h一級是“擴權強縣”改革的直接受益者，權力下放虛實、執行效果關乎改革的最終成敗。但在目前市管縣的體制下，固有的行政權力運行機制和分配模式，極易導致多環節、多層面的慣性梗阻，一些省區也出現過權力下放虛多實少，市級扶持力度弱化，甚至出現市縣對峙爭權的現象，這在客觀上制約了擴權縣（市）的快速發展。要從縣域經濟發展的實際需求出發，做好做實權力的下放和交接，切實保持省市原有支持不減、縣域負擔不增，實現改革目標。

四是必須注重事權、財權和人權的統一?！皵U權強縣”只是當前行政管理體制改革的一個側面，經濟、社會管理權限等單純的事權減放，或許可能使政府體系內部權力配置得到些許優化，但難以從根本上解決傳統體制下的種種弊病。特別是缺少了財權和人權的配套支持，改革的成效有可能大打折扣。隨著改革的持續推進，必須適時啟動對應層級間的財政體制、干部管理體制調整，全力構建行政管理體制、財政管理體制和干部管理體制等配套互促的改革格局，從根本上給予改革最直接、最有力的支持和保障。

五是必須有制度化的監督和考核作保障。一項順應生產力發展的制度創新，要從根本上革除舊體制的種種弊病，必須依賴強有力的“制度推手”。部分省區“擴權強縣”之所以能夠在短時間內取得突出成效，很大程度上得益于科學、有效的組織協調和監督考核制度。湖南省“一個不減、兩個優先”，四川省“分類考核、動態管理”等制度建設，都成為深化改革的“保護傘”和“避雷針”。在“擴權強縣”改革的過程中，必須及時根據綜合經濟實力和競爭力變化，分類制定試點縣動態調整辦法，進一步量化百強進位要求，強化領導干部目標責任考核，建立常態化、制度化、差別化的考核激勵機制。

當前正值“十二五”發展的關鍵時期，“擴權強縣”改革必須與轉型發展、跨越發展相結合，輻射帶動城鄉經濟和區域經濟協調發展；必須賦予試點縣（市）在重大領域先行先試的權利，拓展縣域經濟發展壯大的空間和機會；必須與財權、人權制度改革相結合，全面落實已有的優惠政策和配套支持，為縣域經濟營造良好的發展環境；必須與轉變政府職能相結合，減少省、市兩級對縣域經濟社會管理的行政干預，提升縣域經濟自主發展的能力和水平。

［1］鐘振.放權改革激活縣域經濟——廣西全面啟動擴權強縣工作［J］.當代廣西，2011（10）.

［2］劉衛東.“擴權強縣”與地區公共產品供給研究［J］.學術交流，2007（8）.

［3］汪大海，劉金發.地方政府利益調整的角色重構與制度創新——從“市管縣”體制到以分權為特征的“擴權強縣”改革［J］.中國行政管理，2008（8）.

F127

A

1673－1395（2012）05－0074－02

2012－03－24

楊麗娟（1980—），女，山西太原人，講師，碩士，主要從事行政法學研究。

責任編輯 葉利榮 E－mail：yelirong＠126.com