城市綠色經濟發展戰略研究——以安徽省合肥市為

□文/ 蘇立寧 倪其潤

（1.安徽大學管理學院 安徽·合肥；2.南京農業大學公共管理學院 江蘇·南京）

一、合肥市綠色經濟發展概況

綠色經濟是以市場為導向、以傳統產業經濟為基礎、以經濟與環境的和諧為目的而發展起來的一種新的經濟形式，是產業經濟為適應人類環保與健康需要而產生并表現出來的一種發展狀態。綠色經濟與傳統產業經濟的區別在于：傳統產業經濟是以破壞生態平衡、大量消耗能源與資源、損害人體健康為特征的經濟，是一種損耗式經濟；綠色經濟則是以維護人類生存環境、合理保護資源與能源、有益于人體健康為特征的經濟，是一種平衡式經濟。

歷史表明，綠色經濟是人類社會繼農業經濟、工業經濟、服務經濟之后新的經濟結構，是更加效率、和諧、持續的增長方式，也是繼農業社會、工業社會和服務經濟社會之后人類最高的社會形態，綠色經濟、綠色新政、綠色社會是人類文明的全球共識和發展方向。

近年來，合肥市也將綠色發展作為一種新的發展理念和發展目標，并大力發展環保事業和生態建設，為綠色經濟發展奠定了良好基礎。“十一五”末，合肥市城市污水集中處理率由“十五”末的60%提高到85%以上，巢湖西半湖及南淝河、十五里河、派河水質得到改善。建成區綠化覆蓋率從37%提高到44.4%，人均公共綠地面積從8.7 平方米增加到12.2 平方米，基本達到國家生態園林城市標準，農村生態和農民居住環境顯著改善。（表1）

表1 合肥市“十一五”生態建設目標完成情況

合肥市“十二五”規劃中的生態環境發展目標提出，到2015年，城市垃圾無害化處理率達到100%，城市污水集中處理率達到95%以上，巢湖西半湖水質明顯改善；工業固體廢物處置利用率達到99%以上；全市森林覆蓋率超過20%，城市建成區綠化覆蓋率達到46%以上；空氣質量良好以上天數達到310 天?！耙巹潯边€指出，堅持生態環保優先，提升城市可持續發展能力。把節約資源和保護環境作為轉型發展的著力點，更加注重源頭治理和長效機制建設，著力推進資源節約、環境保護和生態建設。提升城市規劃建設管理水平，優化城市空間布局，進一步完善城市功能，避免無序建設和低水平開發。大力加強生態文明建設，堅持生態優先、資源節約、環境友好、經濟高效，構建資源節約型、環境友好型社會。

二、合肥市發展綠色經濟的優勢

（一）自然優勢。區位優勢明顯，轄區面積廣大，人力資源存量豐富。合肥地處沿海之腹地、內地之前沿，是全國重要的綜合性交通樞紐城市，現已成為長三角城市經濟協調會正式成員。以合肥為圓心、半徑500 公里范圍內，覆蓋中國東、中部7 省1 市，近102 萬平方公里、5 億人口，是中國經濟實力最強、發展活力最大的經濟區域之一。作為全省政治、經濟、文化、商貿、交通和信息中心，合肥是皖江城市帶承接產業轉移示范區核心城市之一，是合肥經濟圈的中心城市，是合蕪蚌自主創新綜合試驗區的龍頭。全市行政轄區總面積為11，408.48平方公里（其中巢湖水面面積769.5 平方公里）；全市常住人口746 萬，其中市區常住人口457 萬，流動人口127.9 萬。

（二）人文優勢。生態發展基礎堅實，科教優勢突出。改革開放以來，合肥市委、市政府高度重視環境保護工作，采取了一系列保護和改善生態重大舉措，加大了生態環境建設，該市生態環境保護得到了有效的保護和改善。全市建成區園林綠地面積達9，085.5 公頃，城市綠地率達到40.2%、綠化覆蓋率達到45%、人均公共綠地面積12.5 平方米，全年空氣質量良好率超過300 天。全市具有發展綠色經濟的良好氛圍。積極組織綠色文化宣傳周、綠色產品推廣等活動，并開展“綠色環保家庭”、“綠色文化社區”等專題行動，綠色理念廣泛傳播；黨政機關發揮表率作用，形成全社會發展綠色經濟的良好風尚。

作為全國“四大科教基地”之一，合肥自主創新能力較強，也是國家科技創新型試點市，具備發展綠色經濟的科技基礎。目前，合肥已成為全國重要的家電、汽車、裝備制造業生產基地，相繼成為“中部地區加工貿易梯度轉移重點承接城市”、“中國服務外包示范城市”；還擁有“中國城市環境綜合整治優秀城市”、“2011 中國十大最具幸福感城市”等稱號。

（三）政策優勢。合肥市“十二五”規劃明確指出：“堅持節約資源和保護環境的基本國策，樹立綠色、低碳發展理念，加快構建資源節約型、環境友好型的生產方式和消費模式，促進經濟社會發展與人口資源環境相協調，實現經濟增長與資源環境承載的良性互動，努力打造水清、天藍、樹綠、氣爽的生態宜居城市?！痹趯嵺`中，合肥市通過加強生態保護、發展循環經濟兩大政策落實綠色發展理念。

在生態保護方面：首先，實行基本生態空間控制。劃分生態底線保有區、生態建設緩沖區和生態引導區，引導城鎮建設與生態空間建設協調發展。制定地方性法規，嚴格保護生態底線保有區，禁止開發建設；加強生態建設緩沖區生態補償和生態恢復，保證生態環境的穩定與改善；在尊重和保護自然環境的基礎上，適度開發建設生態引導區，合理控制人口規模和建設強度；其次，建設功能完善的綠地生態系統。建設城市綠地生態系統，實施道路綠化、河道綠化、公園游園建設、綠色長廊建設、成片造林等工程，建設黃山路、濱湖岸線等公園，構建城市森林生態網絡，提高城市綠化水平。溝通城市水系，擴大河湖水面，加強城市景觀水治理，保護環巢湖等生態濕地。繼續實施江淮分水嶺綜合治理工程，完善防護林體系建設。加強生態保護，防治有害生物入侵，增加生物的多樣性。推進生態文明建設，扎實推進濱湖新區城市生態建設示范區建設，積極創建文明生態村、生態鄉鎮和生態區縣。積極引導市民參與環境保護和生態建設，倡導綠色、文明、健康的生產生活方式，爭創國家生態園林城市和森林城市。

在循環經濟方面：第一，建立循環經濟技術創新體系。以提高資源利用效率為目標，加強規劃指導和政策支持，推進生產、流通、消費各環節循環經濟發展。建立企業為主、政府推動的循環經濟技術創新體系，提高循環經濟技術支撐和創新能力。推進全國再生資源回收體系建設試點工作，發展資源循環利用產業，完善循環經濟產業鏈條，完善再生資源回收利用體系和垃圾分類回收制度，推進資源再生利用產業化；第二，全面推行清潔生產。鼓勵企業使用消耗少、效率高、無污染、少污染的工藝、設備、能源和原材料，綜合利用工業廢棄物，最大限度實現物料的循環使用，減少廢棄物最終排放量。合肥高新區不斷提高招商引資門檻，將高污染、高能耗、低附加值的企業一律拒之門外，同時鼓勵并扶持區內秸稈發電、污水處理、節能照明、新能源發電、空氣檢測等環保節能產業做大做強，對傳統產業加大升級改造和節能減排力度。據統計，全國高新區平均萬元GDP 能耗0.44 噸標準煤，而發展較好的合肥高新區平均萬元GDP 能耗僅有0.3 噸左右，約低于全國高新區平均萬元GDP 能耗水平的30%；第三，推進重點園區建設。如加快肥東循環經濟園建設，打造鹽化工、油化工、煤化工等產業鏈整合發展的循環經濟產業集群，建設科技型、生態型國家循環經濟試點工程；合肥高新區正努力打造一個占地1，454 畝、總投資約為4 億美元的新能源產業基地。依托良好的科技研發和人力資源優勢，吸引太陽能光伏發電、太陽能聚光跟蹤技術產業應用、太陽能照明設備、風力發電設備制造、熱泵等新能源項目入駐，逐步形成光能、風能及節能技術應用為主的新能源產業集群。

三、合肥市綠色經濟發展面臨的問題

雖然合肥市在推動綠色經濟發展時采取了較為有效的舉措，并取得了顯著成績，但合肥市綠色經濟的發展仍存在一些亟待解決的問題。

（一）社會各階層的綠色經濟理念和觀念有待更新。綠色經濟的理念尚未完全確立，一些政府決策者對綠色經濟的認識僅僅停留在概念上，在制定區域經濟發展規劃時，堅持單純的經濟主義，片面追求局部的經濟效益和短期利益。不少企業經營者甚至認為綠色經濟只是一種環保理念，是不切實際的幻想，不能為企業帶來任何經濟效益，還會增加成本。大部分當地居民認為發展綠色經濟是政府和企業的事情，與己無關。觀念的落后，使得政府的綠色發展措施在落實過程中遇到了困境。

（二）管理體制及相關的政策法規有待改進。依據現行的管理體制，“綠色經濟”往往由多方部門共同管理，許多職能分散在不同的委局辦，不能形成合力，這給綠色經濟的規劃、協調、監管留下了空白地帶，政府行為也缺乏資源整合、統一指揮。同時，轄區政府在制定綠色經濟的規劃時注重本地區的利益和短時期的利益，而忽視長期發展，造成綠色產業的重復建設或資源浪費。

合肥市在資源節約利用、生態環境保護、節能減排、循環經濟發展等方面雖然已經具有相應的發展戰略及制度安排，但是由于缺乏系統的技術管理，導致現有的綠色經濟發展的法律法規及制度安排還不全面。各方政策主體過分關注環境保護、能源開發等方面，對于“綠色財政”、“綠色金融”、“綠色消費”等領域涉及較少，政績考核、企業獎懲、公眾引導機方面的機制建設相對滯后，影響了政策的系統性。

（三）政策參與主體單一和相關人員素質有待提高。綠色經濟的發展需要多方廣泛的參與，而我國大多數城市現行綠色經濟政策的參與者主要是政府，合肥市也不例外，這將導致政府在這方面與企業、公民等社會各其他主體缺乏有效溝通與互動，進而影響綠色經濟政策的有效性、針對性以及執行的效率。此外，目前合肥市在綠色經濟研究和教育方面還比較落后，在高等院校中開設相關方面的專業課程的極少，專業社會管理人員也是鳳毛麟角，企業層面的研究和投入更是微乎其微。資料表明，現階段合肥市地區從事綠色經濟的工作管理人員，大多沒有經過專業的學習，缺乏專業知識做指導，多由相關部門及政府工作人員承擔。可見，綠色經濟的發展任重而道遠。

（四）綠色經濟政策工具設計需要增強針對性。財政支出力度有待加強，綠色經濟融資困難。一方面財政環保支出還遠遠不能滿足治理環境的需要；另一方面綠色產業融資渠道狹窄，主要依賴國家政策性銀行。政府通過政策性銀行以專項貸款形式為國有企業或大型環保項目融資，商業銀行往往因為綠色產業的投入高、風險大、收益不確定等原因，對環保項目信貸積極性不高，顯然與國際經濟金融機構采納“赤道原則”的大趨勢不符合。

政府“綠色采購”剛剛起步。根據《政府采購法》和《節能產品政府采購實施意見》，以及2006年出臺的《環境標志產品政府采購實施意見》和首批《環境標志產品政府采購清單》構成了我國政府綠色采購政策體系。但是，這些政策文件還缺乏對綠色采購的強制性規定和監督，而且采購目錄中產品種類還不夠廣泛，占現有環保認證產品的比重太低，難以滿足政府管理的實際需要。為此，合肥市可以在政府“綠色采購”方面出臺因地制宜的針對性政策。

四、完善合肥市綠色經濟發展的政策建議

針對上述合肥市綠色經濟發展中存在的問題及發展實情，借鑒綠色經濟發展較為成功的城市的實踐經驗，提出合肥市發展綠色經濟的如下建議：

（一）更新思想觀念，樹立綠色意識。觀念模糊對合肥市綠色經濟發展產生的障礙存在于兩個方面：一方面政府決策部門不了解，則難以制定出綠色經濟整體發展策略。政府及相關部門應充分認識到綠色經濟所蘊含的道德價值和工具價值。就道德價值而言，綠色經濟堅持以人為本，要求人類負擔起環境責任，遵守生態倫理，使之成為政府和各類市場主體的內在約束。就工具價值而言，綠色經濟代表著一種先進的經濟增長模式，是人類實現可持續發展必須選擇的道路。綠色經濟的發展能夠帶動整個經濟發展并促進就業，所以政府應積極推動合肥綠色經濟的發展，制定適合合肥市的發展規劃，同時對綠色經濟的具體發展方式定位，且應具備發展的前瞻性；另一方面應促進企業經營者和當地居民樹立堅持綠色經濟的經營消費理念。因此，從政府到企業，到每一個消費者都要更新觀念，樹立綠色意識，共同推進綠色經濟化進程。

（二）優化管理體制，梳理政策法規。首先，發揮政府主導作用，梳理現有規章制度和各類環保標準，根據“綠色經濟”發展趨勢和國家政策，及時調整本地政策內容，保證制度時效性；清理“政策打架”現象，例如關于節能、新能源利用等方面的技術標準，往往涉及環保、住建、發改委、交通等多個部門，應由相關部門聯合出臺統一的規范和標準，而不能“政出多門”。其次，加強組織管理體系建設，在政府各主管部門間進行必要的職責分工，規范各轄區政府的關系，統一政策執行者的人事財權限，避免政府間利益博弈影響政策效果。政府要充分發揮自身作用，為綠色經濟的健康快速發展創造一個良好的政策環境和氛圍。再次，構建本地“綠色經濟”法律體系，將制度設計固定化，發揮長效作用，避免政策反復。

（三）充分發揮政府作用，充實多方參與政策架構。企業、公民、NGO 等應成為“綠色經濟”的重要主體。“綠色經濟”的內在動力源自市場機制，市場參與者的充分競爭、優勢互補將實現經濟資源的有效配置，提高經濟效率，因此應形成一個全民參與的，政府、企業與第三部門互動的“綠色經濟”參與模式。例如，臺灣地區的第三部門為綠色經濟發展提供了重要的公共服務，2009年6月份臺積電公司及其供應鏈廠商在臺灣綠色生產力基金會的協助下，通過“供應鏈碳盤查輔導計劃”，完成首例碳盤查。

（四）運用多種政策工具，提高綠色經濟政策工具科學性。溫家寶指出，解決環境問題必須要實現“歷史性”轉變，從“主要用行政方法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”。合肥市政府應借鑒發達國家和地區的經驗，開發和運用多種政策工具。

1、實施“綠色激勵”，發揮財稅激勵作用。例如，擴大“排污費”征收范圍，排污費的范圍應從生產領域擴展到消費領域，比如對居民產生的污水、垃圾征收排污費；按照補償治理成本的原則，提高排污費征收標準，嚴格規范企業排污行為。

2、加大“綠色投資”，保證綠色經濟的資金支持。首先，加大政府財政對公益性經濟活動的投入力度，可以通過預算撥款、專項資金等方式投資諸如興建環保設施、新能源開發、節能減排、清潔技術開發、廢棄物再利用等項目。其次，加大轉移支付力度，建立統一的生態補償機制，對水源地、欠發達、生態環境惡劣的地區和環保產業實施轉移支付。例如，臺灣地區《再生能源發展條例》設置的再生能源發展基金，該基金主要來源于向非可再生能源發電廠商收取費用，其本質就是高能耗企業對低能耗企業的轉移支付。

3、探索“綠色采購”，發揮綠色消費示范作用。政府采購作為一項公共支出，不僅有利于刺激有關采購對象產業的發展，而且能夠對社會消費起到示范效應，也有利于促進公共利益。建立推行綠色采購的配套措施，如制定綠色采購的強制性條款、統一規范綠色產品目錄、設計綠色采購監督機制。在日本，國會頒布的《綠色采購法》規定，政府機關可以采用第三方認證體系或綠色產品信息系統作為綠色產品的參考依據。設計綠色采購政策，引入中介組織制定綠色采購標準，以此提高政府采購行為的合法性和透明度。

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