城市舊區改造中社會第三方作用與參與機制

黎明琳

（上海市黃浦區行政學院 公共管理系，上海 200011）

舊區改造是一項復雜的民生工程。而舊區改造動拆遷被稱為“天下第一難”的工作，甚至成為制約民生改善和城市發展的主要因素之一。由于舊區改造涉及政府、開發商與被拆遷人三方的利益博弈，政府、開發商與被拆遷人之間的利益平衡就成為影響城市舊區改造的關鍵所在。上海目前制約舊區改造動拆遷工作的因素很多，包括政策法規配套問題、資金房源籌措問題、隊伍素質以及社會輿論環境等問題，但更主要的是在動遷過程中，少部分人對動拆遷政策的不理解、對動拆遷操作的不信任、對利益訴求的不理性。因此，有必要引入社會第三方全程參與和監督動拆遷工作，保障整個動拆遷過程“公平、公開、公正”，進而有力推進上海的城市舊區改造工作。

一、社會第三方參與城市舊區改造的作用

本課題所指“第三方”，是指與城市舊區改造無直接利益關系的主體，獨立于舊區改造中的拆遷方、被拆遷方以及其他利益相關主體。第三方在拆遷工作中具有“潤滑劑、粘合劑、清潔劑”的作用，主要表現在以下幾個方面。

（一）利益博弈方之間的平衡作用

博弈理論認為，博弈方的行為始終都是為實現自身利益的最大化為唯一目標，除非為了自身利益最大化目標的需要，否則不會考慮其他博弈方或社會的利益。在這種非合作的博弈中，由于博弈各方均尋求一種自身利益最大化的決策，因此容易出現“納什均衡”局面。［1］從經濟學的博弈思維來看，政府的城市拆遷政策行為，常常處于沖突和競爭的環境。城市拆遷中包含有許多隨機的、不確定的因素，城市拆遷政策的行為過程糾纏著許多沖突對抗的利益關系，充滿了私人目標與社會目標、個人利益和公共利益的矛盾。城市拆遷中的許多問題，都反映了這些利益主體博弈的特定后果。城市拆遷政策的出臺過程，要么是政府與政府之間博弈的結果（中央政府與地方政府），要么是政府與某一特定博弈方（拆遷人或被拆遷人）進行博弈的結果，要么是政府、拆遷人和被拆遷戶等各個利益集團博弈的均衡結果。顯而易見的是，一項城市拆遷政策最終能否有效和可行，也就取決于這個博弈均衡解與政府政策目標是否吻合，即所采取的策略和配套的法律法規是否符合動態博弈均衡達成的條件。

因此，建立市場經濟條件下的利益均衡機制，是解決社會矛盾和沖突的根本途徑。而社會獨立第三方的參與和介入，則是一種有效的利益均衡機制，可以抑制利益格局日益傾斜的危險趨勢，協調不同社會群體之間的利益關系。

（二）矛盾沖突的調解與緩和作用

解決糾紛的過程是一個博弈的過程，博弈需要占有更多的有效信息，但任何一方當事人都不可能占有能夠準確決定糾紛解決結果的信息，也就是說任何一方都不可能絕對預測糾紛解決的結果。這是因為在高速發展的信息社會中，任何人都無法事先掌握完整的信息然后再據此做出行為決策。從某種意義上說，有限理性的存在決定了機會主義的必然，所以解決糾紛的目的在于以當事人各自的有限理性促成某一可能結果的實現。選擇有第三方參與的糾紛解決機制的原因在于，當事人在心理上認為第三方能夠從中立公正的角度，更加充分地收集和運用信息進而對糾紛進行處理。在城市舊區改造中，居住在舊區中的市民作為被拆遷方，一方面既迫切希望政府早日進行征地拆遷，但另一方面又希望盡可能多的獲取征地拆遷補償。因此在征地拆遷談判的過程中，作為拆遷方的政府、開發商與被拆遷方之間始終是利益博弈的矛盾方。加上被拆遷方對一些問題和拆遷政策的不了解以及對拆遷方的不信任，因此矛盾和沖突便不可避免。［2］

這就需要在拆遷方和被拆遷方之間引入一個雙方都可信賴的獨立第三方。一方面通過具有公信力的社會第三方的解釋和說明，相關的拆遷政策方案更容易被拆遷方所認可和接受，從而緩和矛盾氣氛；另一方面，通過具有公信力的社會第三方的調解，一些沖突和矛盾可以得到調解和化解。畢竟城市舊區改造說到底是惠民工程，拆遷方與被拆遷方并非是零和博弈關系，雙方之間的博弈沖突只要有相應的調解機制，是可以緩和化解的。

（三）動拆遷全過程的監督作用

舊區改造是涉及重要的民生問題，必須體現社會公平的價值追求。因此，不能采取簡單化的處理方式，而應該將舊區改造作為一個完整的社會問題，對問題的各個階段、各個過程和環節加以綜合考慮。從全過程來看，舊區改造涉及的重要環節有：拆遷改造意愿的征詢；動遷安置房的規劃、建設；拆遷補償安置方案的制訂；拆遷協議的談判、簽訂與執行等。這些重要的環節，如果沒有有效的監督，則難以保證公開、透明和公平公正。而在現有的監督體制中，法院的監督顯然是滯后的，因為司法的職權本身沒有主動性而是被動性的；檢察機關的監督、紀檢監察機關的監督雖然不完全是被動性的，但主動性仍然是不足的；行政機關自身的監督又無法完全讓社會公眾信服；人大、政協由于職權和權力行使程序的問題，難以進行及時和有效的監督。而作為社會力量的第三方，則既能夠全過程的主動參與到舊區改造中，進行全過程的監督，而且由于其具有社會性和公信力，其監督的效果也大大增強，并被社會所認可和接受。［3］（P59）

二、社會第三方參與城市舊區改造的主要機制

上海市楊浦區和黃浦區的舊區改造任務都十分繁重。為了順利推進舊區改造和城區發展，兩個區都積極開展探索創新，率先試點引入社會第三方參與舊區改造動拆遷工作。從楊浦區平涼西塊拆遷、黃浦區董家渡13B、15B動遷地塊的試點實踐來看，引入第三方平臺參與到舊區改造的動拆遷中后，既保障了整個拆遷過程的公開、公平和公正，較好的平衡了拆遷各方的利益，增強了被拆遷人對拆遷政策、拆遷操作的理解、信任與支持，對推進舊區改造工作起到了重要的作用。主要有以下幾方面的機制。

（一）第三方公信平臺組成機制

社會第三方要在城市舊區改造中發揮重要作用，關鍵在于必須保證其獨立性和公信力，才能獲取拆遷利益相關各方尤其是被拆遷民眾的支持。因此，社會第三方公信平臺的搭建便成為重中之重，第三方人員組成應具有代表性和公信度。應該整合經濟、法律、社會等多方資源，建立由人大代表、政協委員、法律人士、專業人士、新聞工作者、社區工作者等具有一定社會知名度和公信力的人士組成第三方機構，努力增強第三方的社會公信力。而在這方面，政府應發揮積極的主導作用。黃浦區的董家渡13B、15B動遷地塊系上海市實行“兩輪征詢”、“數轉頭、套型保底、拖地保障”政策的舊區改造試點基地，區政府從全區眾多律師事務所中選派具有專業特長和豐富經驗的優秀律師組成“董家渡13B、15B地塊法律服務律師志愿團”，作為社會獨立第三方參與動拆遷工作全過程提供法律服務。“法律服務律師志愿團”嚴格遵守“三個不”，即不曲解政策法規，不損害動遷居民合法權益，不代理所涉案件被拆遷人、拆遷人或拆遷實施單位的動遷案件，從而確保了拆遷工作依法合規，維護被拆遷人合法權益，及時化解動遷矛盾，維護社會穩定。而楊浦區在平涼地塊18街坊拆遷啟動之初，就成立了由人大代表、政協委員、法律專業人士等組成的公信評議組，而后又在這一基礎上總結發展，增加了社區工作者和新聞工作者，以增強第三方公信平臺的代表性和公信力，使拆遷工作更好地接受社會和媒體的監督。

（二）全過程參與機制

舊區拆遷改造是項復雜的系統工程，涉及城市拆遷規劃、民意征詢、拆遷安置房源配置建設、安置補償方案設計等眾多環節。其中任何一個環節如果缺乏民眾的信任和支持，都容易產生矛盾沖突，從而阻礙拆遷工作的進程。［4］（P104）為此，黃浦區的動遷“法律服務律師志愿團”、楊浦區的社會第三方公信平臺等社會第三方對動拆遷工作的參與是全過程和全方位的，貫穿于舊區改造動拆遷的整個過程。從改造動遷意愿的征詢，到動遷補償安置方案的設計，再到動遷協議的協商、簽訂和履行等，第三方全程提供法律咨詢、政策解讀、溝通協調、監督保障等。對動遷雙方在房屋面積、房屋評估、應安置人口、動遷政策口徑、拆遷補償安置標準等發生爭議時，對相關事實進行調查核實，搭建溝通平臺，依據事實和法律，以“第三方”法律服務工作者的公正立場，及時消除分歧。以楊浦區為例，在平涼地塊動遷過程中，僅第三方公信平臺中的律師們，通過舉行動遷基地現場集中咨詢接待、個別訪談、上門約談等形式，共接受動遷居民咨詢6000余次，出具各類法律文書400余份，搭建調解平臺900余次，獲得了拆遷民眾的廣泛贊譽，順利推進了拆遷工作。

（三）個性化服務機制

在城市舊區改造拆遷的利益博弈各方中，被拆遷人由于掌握政策和信息的不足，相對于政府和開發商來說，始終是處于被動地位，處于相對弱勢狀態。因此，極易產生抵觸情緒和不信任，進而引發矛盾沖突。楊浦區和黃浦區在引入第三方參與動拆遷中，十分注重對被拆遷人的解釋和引導工作，注重對被拆遷人的個性化服務，以增加對拆遷相關政策的理解、信任和支持。比如黃浦區董家渡13B、15B動遷地塊拆遷中，“法律服務律師志愿團”積極掌握動遷政策、操作口徑、操作流程，促進拆遷工作依法合規，確保公開、公平、公正。除了設立律師咨詢接待室、舉行動遷基地現場集中咨詢接待形式外，還通過個別訪談、上門約談等個性化服務形式，向動遷居民講解動遷政策法規，解答居民遇到的法律問題。對動遷雙方在房屋面積、房屋評估、應安置人口、動遷政策口徑、拆遷補償安置標準等發生爭議時，“法律服務律師志愿團”還對相關事實進行調查核實，搭建溝通平臺，依據事實和法律，以“第三方”法律服務工作者的公正立場，及時消除分歧，化解矛盾沖突，維護了被拆遷人合法權益和維護社會穩定。而楊浦區的第三方公信平臺更是在動遷前期階段即介入到動遷工作中。他們不僅對房屋拆遷告居民書文本和對房屋拆遷意愿征詢書文本等相關文件進行修改審定，還親自上門針對“兩次征詢制”為動遷居民細心講解政策，有的甚至還親自把《房屋拆遷告居民書》和《房屋拆遷意愿征詢意見書》交到動遷居民手中。這些人性化的服務，使參與動拆遷改造的社會第三方獲得了動遷利益相關各方的信賴和支持。

三、結語

在公民權利意識覺醒、利益日漸多元化的今天，唯有在舊區改造全過程中增強公開透明度，增強社會的監督，讓陽光照耀著舊區改造的每個環節，方是根本之策。

當然，第三方參與城市舊區改造在發揮著重要作用的同時，也存在需要不斷完善的地方。一是第三方參與的制度化、規范化問題。要將楊浦、黃浦兩區的試點經驗進行總結提煉，而后加以規范化和制度化，使這項好的做法加以推而廣之。二是如何防止社會第三方與政府之間形成利益共同體的問題。從上海目前的探索實踐來看，楊浦區和黃浦區在動拆遷工作中引入的社會第三方，都是在政府主導下建立的。必須努力在第三方公信平臺與政府之間建立一道防火墻，確保第三方的人員組成具有代表性和公信度。可以整合經濟、法律、社會等多方資源，建立由人大代表、政協委員、法律人士、專業人士、新聞工作者、社區工作者等具有一定社會知名度和公信力的各方人士組成第三方機構，而不僅僅是法律界人士諸如律師，以增強第三方的社會公信力。三是如何充分發揮社會第三方在舊區動拆遷改造中的作用問題。不僅要使社會第三方能全過程的參與到舊區改造的每個重大環節中來，更要通過健全科學的參與的程序和制度，來確保社會第三方作用的發揮更加全面有效。

［1］郭磊.博弈論簡介［J］.山東經濟，1999（6）.

［2］彭小兵.城市拆遷中的公共利益與博弈［J］.中國經濟時報，2007（5）.

［3］陳華.吸納與合作，非政府組織與中國社會管理［M］.北京：社會科學文獻出版社，2011.

［4］王克穩.城市拆遷房屋問題研究［M］.北京：中國法制出版社，2007.