基于“共容利益”觀察視角的“國家悖論”治理

徐志國

基于“共容利益”觀察視角的“國家悖論”治理

徐志國

“國家悖論”被道格拉斯·諾斯稱為經濟發展的根本政治難題。經驗觀察表明,“國家悖論”在我國當前的改革實踐中具體體現為“國家建設”與“民主化”的兩難困境。借用奧爾森的“共容利益”概念,可以為我們擺脫這種困境提供一個較好的突破口。

國家悖論;共容利益;國家建設;民主化

學術界的已往研究表明,一個現代化的市場社會需要一個有效的現代國家。[1](229-230)市場經濟的發展是以國家能夠有效地保護產權和契約為前提的,弱勢國家或失敗國家帶來的不是人們希望的自由與繁榮,而是社會動蕩和落后。在構建現代有效國家的過程當中,一個非常大的挑戰是,有效國家的建設在實踐中將要遭遇“國家悖論”的挑戰。本文將結合我國國家建設的實踐,提出一種應對國家建設中“國家悖論”的新的思維方式。我們認為,從增進“共容利益”的觀察視角,可以更好解決我國改革實踐中已經呈現出的“國家悖論”問題。

一、作為經濟發展根本政治難題的“國家悖論”的概念

“國家悖論”這一概念首先是由制度經濟學派的代表人物之一道格拉斯·諾斯提出的。諾斯認為經濟學的研究必須關注國家問題,“國家理論之所以不可缺少,原因在于,國家規定著所有權的結構。國家最終對所有權結構的效率負責,而所有權結構的效率則導致經濟增長、停滯或經濟衰退”。[2](18)不同的國家結構將會對經濟的發展產生決定性的影響,“國家的存在是經濟增長的關鍵,然而國家又是人為經濟衰退的根源。”[2](20)那么,如何才能建設起能夠為經濟增長提供支持的國家制度呢?諾斯認為,這個問題可能是人類社會發展中最具挑戰性的問題之一,因為在國家建設中,人們常常需要面對一種兩難困境,“為了理解經濟學家們所提出的政治假設,需要了解經濟的根本政治難題:一切強大到足以保護產權、遵守契約、維護宏觀經濟穩定的政府,也足以沒收所有公民的財富。理解經濟長期發展的中心任務,就是發現是什么在決定政府何時選擇前者或何時選擇后者。”[3](23)諾斯所提出的這個問題在學術界被人們稱為“國家悖論”或“諾斯悖論”。

諾斯的上述研究表明,為了發展市場經濟,我們需要建設一個能夠保護產權的強有力的國家,這要求政府成為一個能夠為市場經濟發展提供產權保護和公平裁判的政府,為了完成這一基本職能,政府必須能夠保持對社會的控制力、足夠的財力以行使基本職能,要求政府要保持對暴力的控制以及政治權威的穩定和不受挑戰;另一方面,我們又必須通過一定的方式控制這個強有力的國家不能侵犯和掠奪公民的財富,必須對政府的負能力,即可能掠奪社會、壓迫社會的能力進行控制。這種加強國家正能力,同時又控制國家負能力的雙重任務可以說是現代政治秩序建設中最具挑戰性的問題,如果不能有效地處理這個問題,將會導致現代化建設事業的失敗。

二、“國家建設”與“民主化”的兩難困境

改革開放至今,我國已經初步過渡到一個市場經濟社會,市場經濟的完善和發展要求建立一個能為其提供公共產品和服務,同時又控制其危害性的政府。我國學術界對于這個問題已經進行了相當多的討論,面對有效國家建設中這種既要強化又要控制的兩難困境,學術界對于建設中的一些重大問題有著相當多的分歧和爭議。其中,強調國家應提供基本秩序和公共產品的學者往往突出國家建設的重要性,因為國家建設關注的核心是秩序和權威;而強調控制國家掠奪性的學者往往突出民主化改革的重要性,因為人們一般將民主看成是控制國家權力的最重要的手段。接下來我們將分析兩派學者的具體分歧。

強調國家建設重要性的學者認為,國家建設與民主化是不同的,甚至是對立的,在當前,我國必須首先進行國家建設,等到國家的基本制度已經建設完成之后,再進行民主化的改革。持這一觀點的代表性的學者有王紹光、鄭永年等人。

王紹光是我國較早關注國家能力建設的學者,他與胡鞍鋼1993年出版的《中國國家能力報告》,首先在我國學術界提出要加強國家能力建設,該書對于我國1993年末的分稅制改革產生了重要影響。[4](285)王紹光在后期的研究中將國家能力建設與民主化的問題聯系起來。在他看來,國家能力建設與民主化是兩個完全不同的概念,他引用西方學者邁克·曼的觀點,認為國家能力是“國家實際上能夠深入市民社會并在整個管轄領域內有效地貫徹其政治決定的能力”[5](126),對于這些能力,民主化不但不能增加這些能力,反而可能會破壞這些能力;而沒有國家建設,民主制度將不可能有效運行。他最終的觀點是:“沒有一個有效的國家,就不可能有穩固的民主制度。”[5](154)鄭永年也區分了國家建設與民主化這兩個概念的不同,認為“民主化往往不能成為國家建設(state-building)的一個過程,反而是國家的毀滅(state-destroying)過程”,[6](36)而且有一些國家建設的內容在民主化之后就“很難得到建立或根本沒有機會得到建立”,因此他主張:“中國要國家制度建設在先,民主政治在后。”[6](89-90)

認為中國當前必須進行民主制度建設的學者主要包括楊小凱、陳志武、丁學良等人,他們在表述其民主化的觀點時相對顯得比較含蓄,往往是在結合具體問題時進行表述。這些學者一般也不認為民主制度是解決一切問題的良方,但是認為當前如果不進行某種程度的民主改革,那么國家的掠奪之手將使得有效國家的建設無法實現。在他們看來,如果不通過民主化改革控制國家權力,那么權力將會與市場相結合形成特權集團,扭曲甚至控制公共政策,使之為自己的利益服務。經濟學家楊小凱在《后發劣勢》一文中提出,落后國家模仿發達國家有兩種形式:一種是模仿制度;另一種是模仿技術和工業化的模式。模仿制度特別是模仿發達國家的憲政制度比較難,因為這會侵犯很多有權勢者的既得利益,而模仿技術則比較簡單,并且可以在短時間內取得快速發展。許多發展中國家更喜歡模仿發達國家的技術而不是制度實現發展,這會給長期的發展留下很多隱患,甚至長期發展可能失敗。[7](133)楊小凱認為中國改革開放以來的發展已經呈現出“后發劣勢”的特征,中國必須加快憲政民主制度的改革以應對這種危機。經濟學家陳志武認為中國市場經濟進一步發展迫切需要民主制度的建設,他所提供的理由是:“民主是經濟增長的要素之一”,“技術進步使民主更迫切”,“民主意味著高收入的機會”。[8]社會學家丁學良則從印度的民主制度實踐的有益經驗的角度,間接地論證了民主制度對于發展中國國家治理的重要意義。[9](63-64)

我國學術界關于國家建設與民主化的爭論,實際上反映出有效國家構建中的“國家悖論”問題。持中國當前要首先進行國家建設,然后才能進行民主化改革觀點的學者認識到了“政府能力”對于現代市場社會的重要意義。在他們看來,民主化可能會弱化政府對社會的控制以及政府提供公共產品的能力,威權政府盡管存在著不完善之處,但是它在社會秩序的控制方面可能要好于一個不良的民主政府,因而,民主化必須要在完成基本的國家建設之后才能進行。認為中國當前必須通過某種方式推行民主改革的學者認識到了控制國家的重要性,在他們看來,當前中國的改革是在威權政府的主導下進行的,這種威權政府雖然保障了社會秩序的穩定,為市場經濟發展提供了一些基本的公共產品,但是由于缺少自下而上的選舉制約,社會沒有辦法控制政府官員的“掠奪之手”。政治領域滋生了大量的腐敗現象,政府的行為也具有非法治的、機會主義的特征,這會從根本上威脅到市場經濟的健康發展,使我國社會轉型難以順利進行。

三、“共容利益”觀察視角的引入

通過以上分析我們可以看出,有效國家建設的兩難困境使得強調國家建設或民主化這兩種非此即彼的選擇似乎都不能令人滿意。針對國家建設中的這種“悖論”,本文認為我們必須拋開僅僅從專制或民主這種較宏觀的概念來思考國家的建設,而是引入一個新的較為微觀的概念,即“共容利益”。通過這個概念我們可以從政治動機的微觀視角更好地把握國家建設中的兩難選擇。

“共容利益”是曼瑟·奧爾森在《權利與繁榮》提出的一個重要概念,他將共容利益定義為:“理性地追求自身利益的個人,或擁有相當凝聚力和紀律的組織,如果能夠獲得特定社會總產出增長額中相當大的部分,同時會因社會產出的減少而遭受極大的損失,則他們在此社會中便擁有了共容利益。”[10](152-153)借助“共容利益”這個概念來分析政府,我們可以發現,如果一個政府與社會的大眾有共容利益,那么,這就會誘使統治者關心全社會的長期穩定增長;如果一個政府與社會大眾缺乏共容利益或只有很少的共容利益,他們將只能享有或喪失產出增減量中的微不足道的部分,那么統治者在“狹隘利益”的指揮下,就會對增加社會的產出毫無興趣。他們就很可能在管理社會的過程中通過稅收、尋租及多種巧取豪奪的方式增加自身狹隘的收益,哪怕這種掠奪會傷害社會的長遠利益。

總的來說,決定一個政府做出某種行為取決于兩個方面的因素:一個方面是掌權者的動機;另一方面是掌權者的行政知識和能力。第二方面在決定政府的行政質量時固然有著很重要的作用,但相對而言,政府領導人的動機更為根本。因為如果一個掌權者在利益的驅使下只追求自己狹隘的個人利益,那么任何對增進社會公共利益有益的知識都不會得到運用。奧爾森的“共容利益”概念是從掌權者動機的角度來探討有效政府的建設問題的。通過這個概念,我們可以剝開表面的制度安排而直接洞悉掌權者行為取向的本質動因,“共容利益”這種作用被奧爾森形容為引導政府實現公共利益的“另外一只看不見的手”。[11](10)

奧爾森認為,一個專制政府可以比喻成為一個“固定的匪幫”。從政府與社會的“共容利益”的視角來看,專制政府有兩個方面的特征:一方面,這些定居下來的“土匪”為了在該地區獲得長遠的更大的收益,不能做出殺雞取卵的行為。因為如果為了眼前的收益掠奪人民所有的財物,將會因人們無法在未來創造出更多的財富而造成統治者收益上的損失。因此,專制統治者與社會大眾的福利之間存在著一定程度上的“共容利益”。為了追求自己的長遠利益,專制統治者必須限制自己的過度掠奪行為,并且為社會秩序提供一些基本的公共產品和服務,增進社會的總體利益。另一方面,專制統治者與社會大眾之間的共容利益是有限的,專制統治雖然比無政府狀態有益的多,但是專制統治者的最終目的畢竟是為了增加自己的收益,而這種收益與社會的總體福利之間并不一致,因此,專制統治者對社會公共利益所提供的服務是有重大缺陷的。[11](11-12)

奧爾森接下來又分析了民主政府的統治者與社會大眾之間的“共容利益”的關系問題。奧爾森發現,在一個較為健全的民主制度之下,由于統治者是由人民大眾中的大多數選舉產生的,統治者執掌權力與大多數人們的支持是分不開的,統治者的收益就與人們大眾之間有一種正相關的關系,存在著較大的“共容利益”,[12](13)也就是說,統治者只有在為社會大眾提供良好服務的情況下才能最大限度地增進自己的個人收益。不過,奧爾森的討論只適用于那種較為健全的代議制民主,對于那些不健全的,例如民粹式的、非法治化的、過度分裂難以達成共識的民主制度,當權的統治者甚至會比專制統治者與社會大眾之間更缺少共容利益。在這種不健全的民主制度下,由于缺少有效的法治規則,統治者追求自己的狹隘利益不會受到懲罰,而且由于他們的任期是固定的,因而會比專制者更缺乏對社會長遠利益的動機。

以上對專制、民主與“共容利益”關系的分析表明,在有效國家的建設中,民主化與非民主化這種非此即彼的選擇并不一定能解決“國家悖論”的難題。因為,專制政府并不是完全與社會缺乏“共容利益”,而壞的民主政府可能會與社會更加缺乏“共容利益”。為了擺脫這種選擇“理想類型”制度上的兩難,我們應當從一種更為微觀的視角出發,分析統治者提供公共服務的動機。拋開制度形式,專注于政府與社會的“共容利益”。我們可以設想,如果一國的統治者與社會大眾之間有著完全一致的利益,那么,他將會像追求自己的利益一樣追求社會的公共利益,在這種情況下,有效國家建設將會獲得重要保障。因此,應當將增進統治者與社會大眾之間的“共容利益”,作為有效國家改革與建設的重要方向和標準,以此來衡量在改革與建設的實踐中所應當采取的措施。由此,我們將會發現,在改革實踐中采取一種混和“國家建設”與“民主化”的策略可能更為成功。不過具體采用怎樣的“混和”方式,卻需要在實踐中根據“共容利益”這一標準進行動態的考察。

四、增進“共容利益”的政策建議

改革開放以來,我國的經濟取得了令人矚目的成就,已經基本上建立起了市場經濟體制的基本運行框架。這些成就的取得,表明我國改革開改以來的政府在有效政府的建設上做出了重要的努力和成就,也表明黨與全國人民的利益之間存在重要的“共容”之處。黨在實踐中還通過一系列的政策來促進黨與社會的利益共容,其中有兩項政策值得我們重點關注,它們分別是十六大黨章的修改和地方政府官員的政績考核制度。

2002年,黨的十六大通過的新黨章對黨的性質作了新的科學界定:“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊,同時是中國人民和中華民族的先鋒隊,是中國特色社會主義事業的領導核心。”黨章修改的直接政治影響就是改變了過去只允許工人、農民和知識分子入黨的規定,而開始允許民營企業家加入共產黨。這樣一種改革措施,從增進黨和政府與社會的“共容利益”的視角觀察有著十分重要的意義。改革開放以來,市場經濟已經逐漸成為我國占主導地位的經濟模式,民營經濟迅速發展壯大,一些優秀的民營企業家在國家經濟發展和社會建設中起到了重要作用。在這種情況下,如果還將民營企業家排斥在黨外,就會影響黨的執政基礎。通過允許民營企業家入黨,民營企業家可以通過黨內渠道影響表達自己的要求,而黨的政策也可以更好地為民營經濟的發展服務。這樣,黨與民營企業家之間就有了更多的“共容利益”,從而使黨獲得了民營企業家這一精英群體的政治支持。

自上個世紀八十年代起,黨中央在實踐中逐漸建立起以經濟發展成就為基礎的地方政府官員政績考核制度。根據經濟學家的研究,這種考核制度是在我國以地方分權為基礎的“M型組織”基礎上,[12](3-4)以“地方官員晉升的政治錦標賽”模型為基礎展開的。[13](17-18)地方官員為了獲得提拔和晉升,必須將經濟發展作為其施政的主要目標,創造出良好的經濟績效,黨中央的政策實際在地方政府官員與民眾之間建立起了較強的“共容利益”關系。地方政府在改革開放以來我國經濟發展中所具有的重要地位,表明了這種“共容”有著多么重要的意義。

不過,政治學理論的研究以及實踐的觀察都可以發現,雖然允許民營企業家入黨和以經濟發展成就為基礎的地方官員政績考核制度對于促進黨與社會的共容利益取得了非凡的成就,但是隨著經濟社會發展的進一步要求,其效果仍然呈現出較大的局限性。就民營企業家的入黨來說,雖然增進了民營企業家對黨的支持,但是黨的社會基礎又出現了過度精英化的特點,其表現就是工人及農民在黨內的地位以及意愿表達受到較大的限制,成了改革中利益受到政策忽視較多的社會群體,這有可能導致工人與農民對黨的支持度下降。對于地方政府競爭制度來說,雖然這種自上而下的政策考核制度確實促進了地方領導人致力于地方經濟發展和制度創新,不過由于缺乏民眾對地方政府的制約以及考核指標體系、考核制度不完善等原因,使得地方政府領導人在實踐中形成了“唯GDP”的經濟發展觀,甚至采取粗放式的、高度污染性的不科學的發展方式,這對于地方民眾的長遠福利構成了較大的傷害。

通過以上分析,我們認為,雖然黨和政府一直試圖增進為社會服務的職能,但不可否認的是,當前中國的政治發展已經非常明顯地表現出了“國家悖論”的兩難困境。我們認為在當前應當采取以下措施來促進國家建設的進一步完善:

第一,推進黨內民主制度的建設。黨的精英化對于改進黨的國家治理水平有著重要的意義,但是過度的精英化也會導致精英對于大眾利益的忽視。因此,通過增強黨內的民主機制,加大普通黨員對精英黨員的權力制約,不僅對防治腐敗有重要意義,而且還可以增加黨內的民意基礎,使得黨的領導人與廣大黨員之間有著更為一致的利益關系,從而也間接地加強社會大眾對黨的政策的支持。

第二,進一步完善我國地方政府的政績考核制度。我國地方政府的政績考核制度對于我國改革開放以來的經濟發展起到了非常大的促進作用,地方官員之間的競爭機制促使地方官員為地方經濟發展服務,我們必須在改革中保留這一制度所產生的有益效果,但又必須改革其不完善之處。具體來說,我們要加強“民生”考核在政績考核指標體系中的權重;建立更具有獨立性的績效評估機制;在考核中應減少任意性及領導人私人偏好等不良因素的影響。

第三,漸進地推進地方民主制度建設。地方政府與地方民眾的利益有著更為直接的關系,必須增加地方領導人與地方民眾之間的“共容利益”,從而增強其為地方民眾服務的責任意識,改變過去“對上不對下”負責的政績觀。民主制度具有迫使地方領導人更關心本地居民利益的功能,不過,社會秩序的穩定以及國家建設的長期性要求民主制度的建設不能采取激進的方式,而應當在實踐中根據具體情況漸進式地推行。當前我們可以采取的措施包括:增加地方人大在監督政府行政中的作用,改良人大代表的民意基礎,進一步推行政務公開制度建設,從而增進民眾在制約地方政府方面的作用。

[1]丁學良:《對印度尼西亞(1997-1998年)經濟危機的社會學觀察》,《社會科學戰線》,2000年第四期。

[2][美]道格拉斯·諾斯:《經濟史上的結構和變遷》,厲以平譯,北京:商務印書館,1999年。

[3][美]道格拉斯·諾斯,[美]威廉·薩默希爾,[美]巴里·韋恩加斯特:《秩序、無序和經濟變化》,[美]布魯斯·布恩諾·德·梅斯奎塔等主編:《繁榮的治理之道》,葉娟麗等譯,北京:中國人民大學出版社,2007年。

[4]王紹光:《中國國家能力報告》,香港:牛津大學出版社,1993年。

[5]王紹光:《祛魅與超越》,北京:中信出版社,2010年。

[6]鄭永年:《中國模式》,杭州:浙江人民出版社,2010年。

[7]楊小凱:《后發劣勢》,《新財經》,2004年第八期。

[8]陳志武:《中國為什么需要民主?》http://www.360doc.com/content/10/0224/22/193333_16721631.shtm l。

[9]丁學良:《印度政治發展對中國的啟示》,《理論參考》,2007年第九期。

[10]張宇燕:《強化市型政府》,《讀書》,2005 年第三期。

[11][美]奧爾森:《權力與繁榮》,蘇長各,嵇飛譯,上海:上海世紀出版集團,2005年。

[12]錢穎一,許成鋼:《中國的經濟改革為什么與眾不同——M型的層級制和非國有部門的進入與擴張》,張軍,周黎安編:《為增長而競爭:中國增長的政治經濟學》,上海:上海人民出版社,2007年。

[13]周黎安:《轉型中的地方政府:官員治理與激勵》,上海:上海人民出版社,2008年。

D602

A

1002-2007(2012)01-00106-05

2011-10-20

南京理工大學自主科研專項計劃“基本公共服務均等化背景下縣級政府官員激勵與治理”,項目編號:2011YBXM 35。

徐志國,男,滿族人。南京理工大學講師,南京大學博士生。研究方向為西方政治思想及中國政治發展。(南京210094)

[責任編輯 叢光]