大中城市行政區劃改革路徑的探討

楊志剛

（深圳廣播電視大學龍崗分校 人文科學系，廣東 深圳 518172）

大中城市行政區劃改革路徑的探討

楊志剛

（深圳廣播電視大學龍崗分校 人文科學系，廣東 深圳 518172）

針對我國大中城市行政區劃還存在的諸多問題，實施“市－區－社區”式的“二級政府，三級管理”模式作為大中城市行政區劃改革的一條路徑，具有一定的意義。在這種模式中，“市”下設“區”，“區”是城市地區最小的行政區劃單位，“區”下設非政府機構性質的社區管理服務機構。這種模式的順利實施，要以省直管縣（市）、增加省級行政單位等其他不同層級的區劃改革為前提，并以大力發展各種社會組織、全面推行社區居民自治作為配套措施。

大中城市；行政區劃；改革路徑；市－區－社區

長期以來，我國大中城市行政區劃改革都局限在“縣改區”、“鄉鎮改街道”、增加或減少區的數量等方面。這些改革雖或多或少取得了一些成績，但從本質上講，都只是對現行大中城市行政區劃體制的修修補補，無法解決深層次的問題。“市－區－社區”式的“二級政府，三級管理”模式成為我國大中城市行政區劃改革的一條可行路徑。

一、我國大中城市行政區劃的現狀

“大中城市”可以說是我國特有的一個概念，大量媒體都在廣泛使用。但在我國，究竟哪些城市可以被稱作“大中城市”，卻沒有一個明確的界定。為了研究的方便，筆者對“大中城市”的界定基本上和《中華人民共和國立法法》中對“較大的市”的界定相同，即“較大的市是指省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市。”

（一）我國大中城市行政區劃的基本情況

目前，我國大中城市的行政區劃和管理體制是由憲法、地方組織法和其他相關法律所規定的，存在以下幾種不同類型的行政區劃和管理體制。

完全城市化地區，也即城市的中心城區，是市、區兩級行政區劃，但存在市、區、街道、社區四級管理；半城市化地區，也即城市的郊區，是市、區兩級行政區劃與市、區、鄉（鎮）三級行政區劃并存，但管理層次上也是四級管理；非城市化地區，也即市所轄的縣，是市、縣、鄉（鎮）三級行政區劃，管理層次上也是市、縣、鄉（鎮）、村四級管理；城鄉結合地區，也即大中城市所代管的市（縣級市），這部分區域的情況和城市的郊區相同，也是存在市、區兩級行政區劃與市、區、鄉（鎮）三級行政區劃并存，但管理層次上都是四級管理。

（二）我國大中城市行政區劃存在的問題

第一，行政管理層級過多，管理體制不順。在我國大中城市中，普遍存在4個管理層級，管理層級明顯偏多。且由于“市管縣”、“市管市”體制的存在，導致管理體制不順，嚴重影響了行政效率。

第二，行政區劃混亂，違背了城鄉分治的慣例。目前在世界大多數國家的行政管理中，都是實行“城鄉分治”。但在我國，由于“市管縣”、“市管市”等體制的存在，不僅造成了城市行政區通名矛盾、行政區劃層級混亂等問題，而且城市行政區的地域性傾向非常明顯，城市與鄉村的性質被混淆甚至扭曲，嚴重違背了城鄉分治的慣例［1］。

二、“市－區－社區”式的“二級政府，三級管理”模式

“市－區－社區”式的“二級政府，三級管理”模式即在“市”下設“區”，“區”是城市地區最小的行政區劃單位，“區”下設非政府機構性質的社區管理服務機構。

這種模式的第一個要點是將城市地區現有的四個實際管理層級減少為三個管理層級，也即取消區和社區之間二傳手——街道，讓區和社區直接對接。當然，區和社區的直接對接必然要求對區和社區的規模進行重新設定，因此，這種模式的第二個要點就是增加市的管理幅度，縮小區的規模，變“大區”為“小區”，最終使市的管理幅度在20～30個之間。這種模式的第三個要點則是構建全新的社區管理服務機構，擴大社區的管理范圍，最終實現每個區大概管理20～25個，人口規模在20000～30000之間的社區。以深圳為例，目前深圳的實際管理人口在1500萬左右，如按照這種模式，深圳可以劃分為25個左右的區，每個區之下設25個左右的社區管理服務機構，每個社區管理服務機構的服務人口數為25000人左右。當然，根據城市不同區域的人口密度，也可以對各個管理層級的管理幅度進行適當調整。人口密度比較大的區域，社區管理服務機構的服務人口數量可以適當增加，相反，人口密度較小的區域，社區管理服務機構的服務人口數量也可以適當減少。

要實現上述模式，首先必須突破一個問題，即這種模式之下區的數量的問題。按照我國目前的法律規定，市級行政區劃調整的決定權在國務院，而國務院出于控制行政機構和人員數量的考慮，對地方增加新的行政區劃的申請一般都不會同意。管理學理論告訴我們，管理層級和管理幅度是成反比的，因此，要減少實際管理層級，勢必要增加市轄區的數量，但這又是和國家控制行政機構和人員數量的總體要求相悖的。筆者認為，關于增加市轄區數量這一問題，如果能突破原有思路，從另一個角度來考慮，就可以迎刃而解。在“市－區－社區”模式下，區其實也就相當于過去的街道，過去大中城市隨便哪一個都有七八十甚至上百個街道，而現在街道辦事處已經不存在了，換個角度來講，我們也可以把這種模式看成是取消過去的區級政府，合并過去的街道而形成的。總之，只要不一味拘泥于區的數量，用20來個區換過去的10來個區加上百個街道，無論是從結構數量上講，還是從人員的數量上講，“市－區－社區”模式都比現行的“市－區－街道－社區”要精簡。

其次，社區管理服務機構的性質也應該被認真界定。在“市－區－社區”模式之下，社區管理服務機構絕對不能再走“行政化”或“政府化”的老路，而應該把其界定為非營利性社會組織。社區管理服務機構為社區提供各種公共服務，協助政府進行管理，政府則向其購買各種公務服務。

三、大中城市行政區劃改革應和不同層級的區劃改革相結合

（一）大中城市行政區劃改革應和“省直管縣”體制的建立相結合

第一，“市”制的本來含義。“市”是世界各國城市政區的通名，“市”作為行政建制的一種，在被引入我國之初時，一般都是指純粹的城市。我國原來的城市設置模式也是以“切塊設市”為主，保證了城市的真實性質。但是，從20世紀80年代開始，隨著“市管縣”體制和“縣（市）改區”模式的推行，“市”制在我國被異化，“市”逐漸失去它原有的含義，成為地域行政區的一種。目前，我國的大中城市雖名為“市”，但實際上都不是真正的城市行政區，而是屬于被異化了的地域行政區［2］。

第二，推行“省直管縣”是建立合理的大中城市行政區劃模式的前提。目前，世界上大多數國家都實行“城鄉分治”。城市行政區和地域行政區是兩個性質完全不同的行政區類型，兩者在區域發展景觀、土地利用結構、產業構成、城市化水平、管理重點等許多方面存在本質差別［3］，在管理體制上也存在著巨大差異。城市行政區應該有城市行政區的管理方法和機構，同樣，地域行政區也應該有地域行政區的管理方法和機構。

第三，逐步取消“市管縣”體制，實現“省直管縣”。目前，我國絕大部分的縣都還是以農業和工業為主，第三產業的比重較低，城市化水平也不高，因此，對絕大多數地級市和縣，都應該毫不猶豫的取消“市管縣”體制，現實“省直管縣”，恢復市的本來意義和面貌，以城立市，進而實現城鄉分治。在城市職能上，簡化城市職能，使其職能專一，不再負責管理農村地區的職能，主要管理城市社會職能［4］。

對極少數縣域經濟非常發達，城市化水平很高，且地理位置非常靠近地級市城區，地級市城區基本實現了一體化或一體化程度非常高的縣，可慎重考慮取消縣的建制，將其改設為地級市的市轄區，實現“撤縣建區”。但在這一過程中，必須嚴格把關，以取消“市管縣”實現 “省直管縣”為一般原則，以 “撤縣建區”為特例，防止虛假城市化的現象再度出現。

（二）大中城市行政區劃改革應與“市管市”體制的取消相結合

我國現行的“市管市”（地級市代管縣級市，以下皆簡稱為市管市）體制源于“市管縣”體制。“市管市”體制不僅缺乏法律依據，還導致城市行政區通名矛盾和層級混亂的問題，因此，必須取消“市管市”體制，實行“市改區”或“省直管市（縣級市）”。但由于縣級市和縣在經濟發展水平、城市化程度、政府工作重心等方面存在諸多不同，故取消“市管市”體制與取消“市管縣”體制在操作上也應有所區別［5］。

在東部沿海地區，特別是在長三角、珠三角這些地方，縣級市的經濟發達，城市化水平也相當高，而且從地理位置上看，這些縣級市往往和代管其他的地級市的中心城區距離非常之近，與代管的市之間經濟聯系也非常緊密，基本上已現實了一體化或一體化程度非常高。在這種情況下，則可以取消縣級市的市建制，將其改設為地級市的市轄區。

（三）大中城市行政區劃改革應和增設省級行政單位相結合

行政區劃的調整是一項系統工程，往往是牽一發而動全身。“省直管縣（市）”體制的確立，雖會帶來很多益處，但同時也會帶來一個問題，即省級管理幅度過大的問題。因此，在我國單純的只推行“省直管縣（市）”體制，雖可解決大中城市行政區劃的問題，但卻會引出省級管理幅度過大的問題。要解決這一問題，必須通過適當增設省級行政單位，以便減少省級行政單位的管理幅度［6］。

（四）大中城市行政區劃改革應和合并規模偏小的縣、縣級市相結合

目前，我國大部分省（自治區）的縣級區劃數量都太多，如最多的四川省這一數量達到138個，大多數省的縣級區劃數量都在60個以上。因此，若在全國全面推行“省直管縣（市）”體制，大多數省的管理幅度都將明顯過大。要解決這一問題，僅僅通過增加省級行政單位的數量還是不夠的，因為省級行政單位的數量只能適度增加，所以，合并規模過小的縣、縣級市是必然之舉。關于這一問題，筆者在《從“省直管縣”角度淺談規模過小的縣、市合并問題——以河北省、江蘇省為例》一文中進行了詳細的分析論證，故在此直接引出結論。筆者認為，為了在政府的管理層級和管理幅度之間獲得一個較好的平衡點，且在省級行政區劃改革完成之后，我國的大多數省級行政單位直接管理的縣、市數量為50個左右是比較合適的，當然，直轄市和人口較少的省（自治區）可以少些。

四、路徑的配套措施思考

第一，大力發展各種社會組織，鼓勵政府購買公共產品和服務。新公共管理理論認為，政府不是公共產品和服務的唯一提供者，也可以通過政府購買的方式來實現。發達國家的經驗也證明，很多公共產品和服務如果由政府直接提供，往往比由社會組織提供成本更高。但目前在我國，能提供公共產品和服務，承擔政府職能轉移的社會組織還遠遠不夠。在美國能獨立承擔公共服務的非盈利組織有150多萬種，還有8萬多個行業協會，而我國現有社會組織大多附著于行政職能部門，缺乏自主性，也不具備相應資質，難以承擔公共服務職能。因此，各級政府應指導、培育、發展民間社團，并致力于發展專業社會工作者隊伍，不斷壯大公共服務實施主體。

第二，全面推行社區居民自治。社區自治是指不需要外部力量的強制性干預，社區利益相關者習慣于通過民主協商來合作處理社區公共事務，并使社區進入自我教育、自我管理、自我服務、自我約束秩序的過程［7］。在西方發達國家，社區自治是非常普遍和發達的，但我國由于長期實行計劃經濟體制，形成了“國家一元結構”，缺乏社區自治的歷史與傳統，因此，社區自治發展嚴重不足。因此，全面推行社區自治不僅可以提高對社區管理的效率，降低政府在社區管理上的經濟成本、政治成本、道德成本和社會成本。

［1］馬彥琳.城鄉分治與城鄉合治——中國大陸城市行政區發展的回顧與展望［J］.華中科技大學學報（社會科學版），2006（3）.

［2］浦善新.中國行政區劃改革研究［M］.北京：商務印書館，2006.

［3］周慶行，向政枝.論市縣脫鉤、城鄉分治與社會主義新農村建設［J］.南方農村，2006（3）.

［4］何斌.關于省直管縣體制的可行性研究［D］.湖南大學，2007.

［5］王英津.市管縣體制的利弊分析及改革思路［J］.理論學刊，2005（2）.

［6］周振鶴.從歷史角度看劃小省區［N］.學習時報，2005－01－12（2）.

［7］陳偉東.城市社區自治研究［D］.華中師范大學，2003.

F299.21

A

1673－1395（2012）02－0044－03

2011－12－17

楊志剛（1982－），男，湖北隨州人，講師，碩士，主要從事行政管理理論研究。

責任編輯 胡號寰 E－mail：huhaohuan2＠126.com