論職業教育法律體系的可訴性及其程度①

彭 君

（北京工業職業技術學院社會科學系，北京100042）

論職業教育法律體系的可訴性及其程度①

彭 君

（北京工業職業技術學院社會科學系，北京100042）

我國已經建立了以憲法為核心，包括教育法和職業教育法在內的職業教育法律體系。由于法律文本從未考慮實施這些法律的手段，特別是訴訟途徑和機制，使司法對職業教育法律的適用性不強，最終造成職業教育法律體系的可訴性低下。對此，應該在法律、法規中明確告知公民有權提起訴訟的條款；增加行政權的行使者承擔法律責任的方式。經由申訴或者司法程序，可以有效地實現對受教育權、受職業教育權權利的救濟，正是在這個意義上，職業教育法律的可訴性按其發展的程度可以分為兩類：可申訴性和可司法性。

職業教育；職業教育法；受職業教育權；可訴性

一、職業教育法律可訴性的內涵

可訴性是英文單詞“justiciability”的中文譯法。早期研究行政法的學者最先注意到可訴性這一問題，這是因為，圍繞行政法的成長爭論可能比其他的因素更多地激發了人們對法律的可訴性的思考［1］。作為行政法體系的一部分，職業教育法律體系的可訴性并未完全被國家機關及其國家工作人員，主要是人民法院的法官們確認下來，只有隨著受教育權、受職業教育權利被司法適用，相關的職業教育法律、法規被作為裁決依據，職業教育法律的可訴性才能充分凸顯出來。

筆者認為，職業教育法律的可訴性是指主體以職業教育法律為依據，訴諸法律公設的機構按照特定的程序（主要是訴訟程序）予以適用的可能性。具體來說，糾紛的當事人可以職業教育法律為依據提起訴訟的可能性；人民法院依法通過具體的訴訟程序解決糾紛的可能性。

二、職業教育法律體系可訴性的立法保障

當下針對職業教育法的缺憾而提出修訂建議的文章很多，一個共同觀點即是建議加強法律責任、法律監督環節，對此筆者非常贊同。因為加強法律責任和法律監督，這是對一部法律可訴性的制度保障。從法律的可訴性層面來說，既然法律的可訴性一方面意味著可爭訟性，當事人據此可以提起訴訟；另一方面則是法院依法受理的可能性。與此相適應，立法機關的第一項舉措即是大大增加當事人提起訴訟的條款，以此作為當事人進行權利救濟的直接法律依據。而對于行政機關來說，則要增加明確承擔法律責任的方式條款，從而避免權力與法律責任的不配套現象的大量涌現。為此，解決途徑之一是使法律必須包含明確的裁判規范。這也符合權利和義務一致、權力和責任一致的原理。

對法律規范進行分析的一個重要思考路徑是考察規范的對象，在這個基礎上可以把法律規則分為裁判規則和行為規則兩大類。黃茂榮先生認為，制定法所提供的法律規則可分為行為規則和裁判規則。所謂行為規則，是向一般人提供的如何行為的法律規則。所謂裁判規則，是向裁判者提供的裁判糾紛的標準的法律規則。行為規則在規則邏輯上同時也為裁判規則，因為如果行為規則不同時為裁判規則，則行為規則所預示的法律效果不能在裁判中被貫徹，行為規則便失去命令或誘導人們從事某種行為或不從事某種行為的功能。但是裁判規則并不必然是行為規則，因為裁判規則所規范的對象是裁判者，其規定中有一部分只適用于裁判者，不像行為規則首先系對行為者而發，然后載明規范該行為的法律意義，才能進一步要求裁判者依據訟爭行為的行為規則做出相應的裁判，從而使這些行為規則兼具有裁判規則的性質［2］（P111）。

從廣義上來說，因為行政執法和法律適用都屬于執行法律的范疇，所以約束法官的裁判規范同樣構成對行政職權的約束，這些規范構成了行政機關的義務性規范。行為規范，是針對公民、法人和其他組織的，這一類規范構成了他們的法律義務。所以在行政法律法規中，應該遵循權利與義務一致的原則來立法，不能把義務全部推給行政相對人，而把權利全部授予行政主體。如果立法機關缺乏相關的理念，推行“有職權無訴權”的立法模式，造成行政法律規范基本上是行政規范，而不是裁判規范的時候，行政法律規范則無法實現對行政權的控制這一價值追求，而只有裁判規范才能構成對具體行政行為的約束和控制。具體來說，高職教育行政法律、法規增強其可訴性可以從三個方面展開。

第一，在法律、法規中明確告知公民有權提起訴訟的條款，且毫無任何限制性規定。比如《行政處罰法》第35條設定了不服處罰的救濟：“當事人對當場作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟”；《政府信息公開條例》第33條第二款：“公民、法人或者其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提前行政訴訟。”

《職業教育法》于1996年9月1日起施行，包括總則、附則在內共有五章40條，與高等教育法的立法進路相似，缺乏法律責任的專章規定，對于違反法律義務所要承擔的法律責任只是在附則中的第三十九條有所表現：“在高職教育活動中違反教育法規定的，應當依照教育法的有關規定給予處罰。”再次表明高職教育法是根據教育法制定而來的子法地位。

《高等教育法》于1999年1月1日起施行，包括總則、附則在內共有八章69條，缺乏法律責任專章，對于違反法律義務所要承擔的法律責任只是在附則中的第六十六條有所涉及：“對高等教育活動中違反教育法規定的，依照教育法的有關規定給予處罰”。那么，我們不妨轉過頭來看看《教育法》的相關規定，畢竟《高等教育法》是根據憲法和教育法制定的。《教育法》是1995年9月1日起施行的，包括總則、附則在內共有十章84條，其中第八章專門規定了法律責任。該法關于法律責任共有11條，主要包括教育行政部門作為行政機關，對相關責任人給予的行政處分。而對行政處分不服的，采取何種救濟途徑，是向上一級行政機關申訴還是依法提起行政訴訟，卻無明確的法律依據。

具體來說，該法對于違反國家財政制度、財務制度，挪用、克扣教育經費的行為；明知校舍或者教育教學設施有危險，而不采取措施，造成人員傷亡或者重大財產損失的行為；在招收學生工作中徇私舞弊的行為等三種情形，構成犯罪的，對有關主體，依法追究其刑事責任。

該法在兩處提到了追究相關人員的民事責任。侵占學校及其他教育機構的校舍、場地及其他財產的，依法承擔民事責任。值得指出的是，該法第八十一條載明：“違反本法規定，侵犯教師、受教育者、學校或者其他教育機構的合法權益，造成損失、損害的，應當依法承擔民事責任”。作為一條兜底式規定，對教師、受教育者、學校等教育機構的合法權益的保障做了原則性的規定。但是，違反教育法規定的主體的范圍，法律沒有明確規定，也少有地方法院依據高職教育法等教育類法律受理或裁決法律糾紛。教育法作為基本法，沒有明確地載明可以起訴的條款難辭其咎。

又比如職業教育法第六條第二款規定：“行業組織和企業、事業組織應當依法履行實施職業教育的義務”。這是一條義務性規定，具有強制性，如果上述義務主體沒有履行這方面的義務，應當承擔何種法律責任呢？行業組織和企業、事業組織沒有履行實施職業教育的義務，職業院校可否依據《教育法》的第八十一條提起民事訴訟呢？諸如此類的問題均沒有明確的法律依據。

第二，在法律、法規中既要明確行政機關的職權，更要詳細地規定行政相對人受到行政行為的侵害所享有的救濟措施。我國多數法律、法規的一大軟肋就是對行政機關的職權的列舉極其詳實，卻對包括訴權在內的行政相對一方的補救權利只字不提。就《職業教育法》文本來看，國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門、縣級以上各級人民政府等均享有一定的實施職業教育的職權，但作為教育行政類法律，缺乏行政相對人的救濟條款，使得這些法律、法規的可訴性程度較低。盡管在司法實踐中，行政相對人雖然對某些具體行政行為有權提起行政訴訟，人民法院也可以依照行政訴訟法規定的受案范圍應該而且能夠予以受理，但是從理論上來說，行政法并不僅僅是一部“管理行政相對人的法”，而是“調整行政關系及基于此而產生的監督法律關系的原則和法律規則的體系”［3］，立法機關顯然應該有義務制定結構完整的法律、法規，確保權利義務的一致，權力與責任的相適應，實現法律的可訴性的保障。

第三，制定對行政起訴權的完整保護。這種立法模式的典型立法例如《行政處罰法》第35條的規定：“當事人對當場作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”《計算機信息系統安全保護條例》第26條規定：“當事人對公安機關依照本條例所作出的具體行政行為不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”這一立法模式的優越性表現在兩個方面：一是可訴范圍涵蓋了全部具體行政行為，司法裁判權對具體行政行為的合法性進行全面地審查，體現了對行政相對人的司法救濟。二是在判斷可訴性范圍的標準上，行政實體法對訴權的保護與行政訴訟法的受案范圍獲得了一致，這種立法模式應該在行政立法中大為推廣［4］。

三、職業教育法律體系的執法［5］（P388）保障：可訴性的程度

（一）職業教育法律具有可申訴性

在職業教育法律體系中，《教師法》、《教育法》等兩部法律明確規定了申訴制度，從而將教師、學生等特定人員的憲法上賦予的申訴權利得到了具體化和法律化。

《教師法》在1993年實施，用今天的眼光來看，對教師的申訴的規定相當簡單，缺乏具體的程序上的保障。《教師法》第39條實際上規定了教師所享有的兩種申訴模式：即教育行政申訴，是指“教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益的，或者對學校或者其他教育機構作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴”；還有一種即校內申訴，是指“教師認為當地人民政府有關行政部門侵犯其根據本法規定享有的權利的，可以向同級人民政府或者上一級人民政府有關部門提出申訴，同級人民政府或者上一級人民政府有關部門應當作出處理。”在建國初期，教師屬于國家行政干部管理系列，學校與教師之間的關系主要表現為學校行政領導下的支配與服從關系。現在學校與教師之間是一種聘任關系，在保留當下的行政申訴救濟的體制下，應該將申訴、行政復議和行政或者民事訴訟有機結合起來，形成行政救濟優先，司法救濟最終保障的態勢。

在教育領域，除了學校與教師的關系外，還存在學校、教師與學生之間的關系。《教育法》明確了受教育者有權提出申訴或者依法起訴的權利，這樣的條款賦予了《教育法》很強的可訴性。《教育法》第42條第4款明確規定：“受教育者享有對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟的權利。”教育部制訂的《普通高等學校學生管理規定》，對《教育法》中比較原則的學生申訴權，作了具體而完整的規定。學生申訴處理委員會，受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規、違紀處分的申訴。申訴機關對申訴進行復查后，必須在15個工作日內將復查的結論告知申訴人。學生不服申訴決定的，可以向學校所屬的省級教育廳書面申訴。除了以上法律對申訴進行規定外，《行政復議法》僅僅在第8條規定了相關內容：“不服行政機關的行政處分或者其他人事處理的，依照法律、行政法規的規定申訴。”但沒有具體的程序規定，缺乏操作性。

教育法對老師和學生等特定群體賦予申訴權，一方面說明教育法出臺時學生、老師對學校的行政管理行為不服未納入行政復議或行政訴訟的受案范圍；另一方面說明立法者對科教興國基本國策的回應。

（二）職業教育法律體系具有可司法性。

可司法性是可訴性的高級階段，它意味著法律法規所規定的合法權益受到侵害時，受害者可以在申訴以后向法院起訴或者直接向法院起訴，將該法或某條款作為直接主張權利的依據，從而獲得司法救濟的可能性。

我國三大訴訟類型已趨于穩定和制度化，為保障當事人的合法權益提供民事、行政及刑事的三種司法救濟途徑。由于刑事法律主要是指《刑法》及其修正案，其依據罪行法定原則，形成保護性法律關系，所以刑事實體法律的可司法性還是比較充分的。問題的關鍵主要是探討民事法律和行政法律的可司法性問題。涉及到教育法律關系平等主體之間的財產關系和人身關系的糾紛，一般依照民事實體法律按照民事訴訟程序進行；涉及教育行政機關為被告的行政案件適用行政訴訟程序，現行的《行政訴訟法》對受案范圍采以列舉的方式，規定了對人身權、財產權的司法救濟；而沒有對受教育權作出相應法律規定。

從理論層面來說，在職業教育法實施的過程中，由人民法院對教育類糾紛予以審查、裁判，監督職業教育法律關系的義務主體履行國家相關法律的過程，體現審判權力對職業教育法律實施的司法監督。

從司法實踐的層面來看，在教育權糾紛案例中，我們通過幾個典型的教育權糾紛案例，可以發現諸如受教育權以及受職業教育權等新型權利糾紛的發展前景。在劉燕文因未能獲得博士學位訴北京大學案中，第一次起訴法院以“無法律依據”為由不予立案；時隔兩年之后，再次向同一法院起訴卻幸運地獲得受理。因為只有法官能夠準確地判斷“法律、法規授權的組織”的范圍，及其可能實施的某些具體行政行為后，對于受教育者提起的針對“法律、法規授權的組織”的行政訴訟，他們才可能受理。對于像北京大學此類高等學校，只有當法官們意識到他們能夠成為行政法意義上的法律、法規授權的組織的法定情形和條件時，法官面對具體的糾紛或者爭議，才會首先在相關的法律法規中搜索具體的法條和依據，在此基礎上才會判斷他們的某些行為是否屬于具體行政行為。正是在這樣的規范出發型的思維方式下，法官對該案進行了廣義的理解和擴充性的解釋，以論證高校行使學位授予的權力屬于行政訴訟法的受案范圍。

現有的職業教育類糾紛，從程序上遵循了法定的訴訟程序，但仍沒有突破依照職業教育法來起訴抑或裁決。值得肯定的是，法官們仍然給予了職業教育法一定的地位，并且判決書在演繹推理中援引了職業教育法。

公民享有受教育的權利和義務，這是82憲法確認的一項公民基本權利。職業教育法依據憲法的精神，對憲法上公民享有的受教育權的內涵具體化為“公民有依法接受職業教育的權利”。受教育權，受職業教育權的實現，仰賴于權利主體依法享有行政申訴，乃至最終的司法救濟的可能性。經由法律的可訴性，使我們無論在立法層面，還是在司法層面作出一些技術上的改進，從而促進職業教育法律體系可訴性的提高。

［1］Robert S.Summers，Justiciability［J］.The Morden Law Review，1963（5）.

［2］黃茂榮.法學方法與現代民法［M］.北京：中國政法大學出版社，2001.

［3］羅豪才.行政法性質的反思與概念的重構［J］.中外法學，1995（3）.

［4］趙正群.行政之訴與訴權［J］.法學研究，1995（6）.

［5］朱景文.法理學［M］.北京：中國人民大學出版社，2008.

D648.1

A

1673－1395（2012）09－0034－04

2012－07－09

彭君（1975－），女，湖北漢川人，副教授，博士，主要從事法理學研究。

① 本文屬北京工業職業技術學院資助項目（bgzyky201240）產出論文。

責任編輯 胡號寰 E－mail：huhaohuan2＠126.com