老年福利立法的內(nèi)涵與必要性探析

楊志超

（山東政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

老年福利立法的內(nèi)涵與必要性探析

楊志超

（山東政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

"福利"的概念有廣義和狹義之分，根據(jù)我國(guó)的立法和中央文件，福利屬于狹義的范疇。我國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，但我國(guó)的老年福利立法體系中還存在許多不足之處。我國(guó)應(yīng)修訂老年人福利的基本法并制定實(shí)施細(xì)則，出臺(tái)老年人教育權(quán)利和勞動(dòng)權(quán)利保護(hù)性法規(guī)，鼓勵(lì)民間力量參與福利事業(yè)，完善社會(huì)護(hù)理制度，適時(shí)制定老年看護(hù)保險(xiǎn)法。

福利；老年福利；福利立法

一、“福利”的內(nèi)涵與我國(guó)“老年福利”范圍的界定

福利是一個(gè)跨越多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的概念，在經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等任一領(lǐng)域都有著豐富的內(nèi)涵，其外在表現(xiàn)為社會(huì)提供的各種公共補(bǔ)貼、資助或社會(huì)服務(wù)及設(shè)施，而本質(zhì)在于國(guó)家基于特定國(guó)情和價(jià)值觀念而進(jìn)行的利益分配，從立法上看，現(xiàn)代意義上的福利立法始于17世紀(jì)初英國(guó)女王伊麗莎白所制定的《濟(jì)貧法》，這種通過(guò)制度化的立法由國(guó)家對(duì)社會(huì)貧困人員進(jìn)行最低生活標(biāo)準(zhǔn)的保障開(kāi)創(chuàng)了福利立法的歷史，自此之后，德國(guó)俾斯麥政府通過(guò)一系列立法政策建立起德國(guó)的社會(huì)福利，英國(guó)通過(guò)立法建立起“從搖籃到墳?zāi)埂钡凝嫶笊鐣?huì)福利體系，美國(guó)也建立起了“社會(huì)安全”制度。具體到各國(guó)的法律制度中，福利又有著廣義和狹義的理解。廣義的理解以英國(guó)、瑞典為例，其“大福利”國(guó)家的概念在社會(huì)保障的概念之上，是指提高廣大社會(huì)成員生活水平的各種政策和社會(huì)服務(wù)，涵蓋了社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫等內(nèi)容；狹義的理解以美國(guó)、日本為例，其“小福利”國(guó)家的概念在社會(huì)保障的概念之下，限于國(guó)家對(duì)于特殊需照顧的人群如生活能力較弱的兒童、老人、母子家庭、殘疾人等提供必要的保障，以滿足基本生活的利益安排。根據(jù)我國(guó)學(xué)者的理解，社會(huì)福利是指國(guó)家依法為所有公民普遍提供，旨在保證一定生活水平和盡可能提高生活質(zhì)量的資金和服務(wù)的社會(huì)保障制度，應(yīng)從廣義和狹義兩個(gè)方面理解社會(huì)福利，廣義的社會(huì)福利是指提高廣大社會(huì)成員生活水平的各種政策和社會(huì)服務(wù)，旨在解決廣大社會(huì)成員在各個(gè)方面的福利待遇問(wèn)題。狹義的社會(huì)福利是指對(duì)生活能力較弱的兒童、老人、母子家庭、殘疾人、慢性精神病人等的社會(huì)照顧和社會(huì)服務(wù)［1］。根據(jù)我國(guó)的立法和中央文件，社會(huì)福利屬于狹義的概念。黨的十七屆三種全會(huì)認(rèn)為社會(huì)福利的內(nèi)容主要包括“扶老、助殘、救孤、濟(jì)困和賑災(zāi)”。而民政部門(mén)出臺(tái)的文件中多認(rèn)為社會(huì)福利是專(zhuān)為社會(huì)弱者服務(wù)和提供基本的生活保障，如民政部制定的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)是指國(guó)家、社會(huì)組織和個(gè)人舉辦的、為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰提供養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、托管等服務(wù)的機(jī)構(gòu)”。

老年福利作為社會(huì)福利中的一個(gè)領(lǐng)域，是與婦女福利、兒童福利和殘疾人福利等并列的內(nèi)容。從我國(guó)老年立法的實(shí)踐考察，我國(guó)的老年福利屬于老年社會(huì)保障的下位概念。1996年制定的《老年人權(quán)益保障法》中第三章“社會(huì)保障”部分第二十條規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，第二十二條規(guī)定了老年福利制度，第二十三條規(guī)定了對(duì)老年人的救濟(jì)制度。我國(guó)最新出臺(tái)的《老年人權(quán)益保障法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）延續(xù)了這種立法的模式，《草案》第三章仍為“社會(huì)保障”部分，其中第二十八條規(guī)定了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，第三十二條規(guī)定了對(duì)老年人的救助制度，第三十三條規(guī)定了老年福利制度（具體法條內(nèi)容如下表所示）。可見(jiàn)，根據(jù)我國(guó)的立法，老年福利中不包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等社會(huì)保障的內(nèi)容，而是國(guó)家為保證老年人過(guò)上幸福安逸的晚年生活而提供資助或服務(wù)的立法安排和規(guī)范。狹義的老年福利是指根據(jù)老年人的特殊需求和老年人自身的特點(diǎn)，由社會(huì)提供給老年人的特殊的、照顧性的物質(zhì)和社會(huì)服務(wù)［2］。老年福利的內(nèi)容不應(yīng)僅僅限于社會(huì)的資助，還應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容。國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)保障老年人享有社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)建立和完善居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。國(guó)家還應(yīng)當(dāng)保障老年人享有社會(huì)優(yōu)待的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和老年人的特殊需要，制定優(yōu)待老年人的措施，提高社會(huì)優(yōu)待的水平。老年福利還應(yīng)當(dāng)包括加強(qiáng)老年人宜居環(huán)境的建設(shè)，為老年人居住、出行、就醫(yī)、休閑娛樂(lè)等提供安全、便利的環(huán)境。老年福利是一種社會(huì)服務(wù)措施，其目的在于提高老年人物質(zhì)和精神生活水平，使之得到更多的享受。同時(shí)，提供老年福利也是政府的職責(zé)，是在老年社會(huì)保障的基礎(chǔ)上延續(xù)社會(huì)有機(jī)體生命力的一種社會(huì)功能。

二、我國(guó)老年福利立法體系的現(xiàn)狀與不足

我國(guó)政府重視老年人社會(huì)福利制度的構(gòu)建和發(fā)展，經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)已經(jīng)形成了一個(gè)以憲法為基本依據(jù)、以《老年人權(quán)益保障法》為主要內(nèi)容、由相關(guān)的法律法規(guī)組成的保護(hù)老年人合法權(quán)益的制度體系。總體而言，我國(guó)的老年福利制度的立法體系還存在許多不足之處，面對(duì)日趨嚴(yán)重的老齡化問(wèn)題，我國(guó)還遠(yuǎn)未完成法律和制度層面的建設(shè)，存在許多空白之處，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)以法律確立老年福利制度的的目標(biāo)，也使許多政策的具體實(shí)施無(wú)章可循、無(wú)法可依。

我國(guó)關(guān)于老年福利的法律僅有《老年人權(quán)益保障法》這一部法律，而且制定距今已有十五年，許多內(nèi)容已不符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，其中關(guān)于老年福利的規(guī)定明顯落后于現(xiàn)實(shí)的需要。該法中雖有一些有關(guān)老年福利的規(guī)定，但都比較簡(jiǎn)單，而且缺乏老年福利中的重要內(nèi)容，如缺乏老齡津貼的規(guī)定。即使在《老年人權(quán)益保障法》中規(guī)定有老年福利機(jī)構(gòu)，但與老年福利相關(guān)的法律法規(guī)不健全，未涉及民營(yíng)老年福利機(jī)構(gòu)。盡管民政部在2001年2月出臺(tái)了《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》，但全國(guó)范圍內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并未形成統(tǒng)一的質(zhì)量管理規(guī)范。政府的監(jiān)督管理制度不到位，致使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理規(guī)章制度不健全、服務(wù)技術(shù)操作不規(guī)范、服務(wù)人員不專(zhuān)業(yè)，也造成了當(dāng)前的老年福利服務(wù)效果不能令社會(huì)滿意。我國(guó)現(xiàn)有老年立法的操作性存在不足，中央層面和地方層面的老年人權(quán)益保障法都缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和配套措施，即并未形成老年人福利制度的橫向法律體系。缺乏實(shí)施細(xì)則會(huì)使具體規(guī)定理解分歧，容易出現(xiàn)任意解釋?zhuān)狈ε涮状胧﹦t使好的規(guī)定難以執(zhí)行，操作性的缺乏致使老年福利制度的立法目的落空。當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于老年福利的規(guī)定大多體現(xiàn)在部門(mén)規(guī)章或者地方政府規(guī)章，而且多為意見(jiàn)、暫行性規(guī)范或者試行規(guī)范，如老齡辦頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見(jiàn)》、民政部制定的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、北京市《特殊老年人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼辦法（試行）》和濟(jì)南市《90周歲以上長(zhǎng)壽老年人生活補(bǔ)貼發(fā)放管理暫行辦法》。而且具體福利內(nèi)容在各地執(zhí)行中不統(tǒng)一，差別較大，以高齡津貼為例，雖然各地在民政部的要求下開(kāi)始發(fā)放高齡津貼，但在2010年時(shí)，“除了直轄市北京、上海、天津外，在省、自治區(qū)一級(jí)，只有寧夏做到了‘三統(tǒng)一’，即轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一發(fā)文、80歲以上按月發(fā)”［3］。

我國(guó)還缺乏老年福利服務(wù)合同、侵權(quán)的特殊民事立法規(guī)定。《老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》雖然明確要求福利機(jī)構(gòu)應(yīng)與入院老年人或其家屬簽訂入院協(xié)議書(shū)，但未對(duì)協(xié)議書(shū)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致各地福利機(jī)構(gòu)中的協(xié)議書(shū)存在內(nèi)容粗疏、權(quán)利義務(wù)不對(duì)等不明確等問(wèn)題，另外，由于我國(guó)欠缺對(duì)老年人保護(hù)的特殊的歸責(zé)原則，因而一旦老年人在福利機(jī)構(gòu)發(fā)生意外如財(cái)產(chǎn)損失、外傷、死亡或走失，法律無(wú)法有效保護(hù)老年人的權(quán)益。

今后我國(guó)在老年福利立法方面的首要任務(wù)是制定出涉及老年福利問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，如權(quán)益保障法、福利法、保健法和看護(hù)保險(xiǎn)法等，并且在相關(guān)法律中，將涉及老年人生活的各個(gè)層面，包括津貼福利、就業(yè)教育福利、養(yǎng)老設(shè)施福利、居住環(huán)境福利等內(nèi)容納入其中。

三、我國(guó)老年福利立法的體系建構(gòu)

縱觀其他國(guó)家和地區(qū)老年福利立法的體系，可以看出，老年福利立法的完善是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，這要受到客觀條件的影響。客觀條件包括了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技進(jìn)步程度、社會(huì)生活方式及傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣都會(huì)直接或間接地發(fā)揮作用。我國(guó)的老年福利立法也應(yīng)提高老年人生活質(zhì)量及實(shí)現(xiàn)老年人權(quán)利為核心，但老年福利制度應(yīng)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，因而老年福利立法應(yīng)當(dāng)具有階段性，我們不能完全移植日本、臺(tái)灣和韓國(guó)的老年福利制度，把老年福利看作是能夠簡(jiǎn)單地畢其功于一役的事情，而應(yīng)在借鑒老年福利先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，有階段地推進(jìn)老年福利制度的演變。亞里士多德認(rèn)為：法治的意義包括要有“良好的法律”和“已成立的法律獲得普遍的遵從”。只有在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上制定出符合當(dāng)前老年人需要的法律，才能構(gòu)建出我國(guó)的老年福利法體系，真正實(shí)現(xiàn)老年福利制度的法治化。對(duì)于老年法學(xué)的體系構(gòu)建，有必要從系統(tǒng)論的角度進(jìn)行宏觀和整體意義上的研究。

首先，應(yīng)修訂我國(guó)老年人福利的基本法并制定實(shí)施細(xì)則。《老年人權(quán)益保障法》是老年人福利的基本法，應(yīng)當(dāng)結(jié)合2011年9月發(fā)布的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，對(duì)老年人的福利內(nèi)容予以完善。當(dāng)然，修改法律應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行法律基礎(chǔ)上進(jìn)行，尊重現(xiàn)行法律的既定框架和合理內(nèi)容是修訂法律所需遵循的重要原則。修改《老年人權(quán)益保障法》需要明確其社會(huì)法、責(zé)任法和政策法的定位，確立和遵循特殊群體利益保障、社會(huì)公平正義等基本原則，應(yīng)當(dāng)明確政府的主導(dǎo)地位。應(yīng)明確規(guī)定：國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府應(yīng)制定老齡事業(yè)發(fā)展專(zhuān)門(mén)規(guī)劃，應(yīng)將老齡事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。新的《老年人權(quán)益保障法》中應(yīng)當(dāng)對(duì)老年人的養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)優(yōu)待、宜居環(huán)境和參與社會(huì)發(fā)展等作出明確具體的規(guī)定。例如，對(duì)老年津貼的發(fā)放，應(yīng)在保障法中有明確的規(guī)定，并應(yīng)對(duì)發(fā)放的條件進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。在新法執(zhí)行一段時(shí)間后，結(jié)合實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)應(yīng)出臺(tái)針對(duì)新法的實(shí)施細(xì)則，以對(duì)新法的執(zhí)行和實(shí)際應(yīng)用起到有效的保障，使新法落到實(shí)處。

其次，出臺(tái)老年人教育權(quán)利和勞動(dòng)權(quán)利保護(hù)性法規(guī)，為老年人參與社會(huì)活動(dòng)提供良好的條件。我國(guó)可以出臺(tái)終身教育的法律，以應(yīng)對(duì)老年人提高生活質(zhì)量的需求。終身教育是聯(lián)合國(guó)在教育領(lǐng)域中提出的一個(gè)重要理念，如能將終身教育落實(shí)于立法，將對(duì)老年人精神慰藉、情感交流、自身認(rèn)知和提高等方面有著特殊的意義。滿足老年人教育的需要是當(dāng)前世界一個(gè)重要的趨勢(shì)，也是保障我國(guó)老齡人口共享改革發(fā)展成果的重要社會(huì)法舉措。2002年7月天津市頒布了《天津市老年人教育條例》，這是我國(guó)第一部老年教育的地方法規(guī)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在完善地方立法的基礎(chǔ)上，制定全國(guó)統(tǒng)一的保障老年人教育權(quán)利的法律。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)注意利用老年人力資源，合理開(kāi)發(fā)老年人力資源，可以帶來(lái)巨大的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)這也是解決人口老齡化問(wèn)題的途徑之一。制定保護(hù)老年人勞動(dòng)權(quán)利、反對(duì)年齡歧視的法律，可以減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)和國(guó)家的財(cái)政壓力，可以為老有所為、老有所學(xué)提供動(dòng)力，也為老有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)提供一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。

再次，鼓勵(lì)民間力量參與福利事業(yè)，同時(shí)予以立法規(guī)范。目前，我國(guó)大部分與老年人相關(guān)的福利設(shè)施由國(guó)家或地方政府承辦，但由于政府財(cái)力的有限性及管理體制的弊端，福利機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀不令人滿意。我國(guó)應(yīng)逐漸建立包括全體老年人在內(nèi)的普惠型福利模式，提供福利的主體也應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)檎⒂M織、社區(qū)和家庭共同承擔(dān)責(zé)任的福利多元主義模式。我國(guó)政府可借鑒日、韓和臺(tái)灣的福利機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)模式，鼓勵(lì)私營(yíng)福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)和發(fā)展，對(duì)于公辦福利機(jī)構(gòu)也可通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)、合資經(jīng)營(yíng)等方式進(jìn)行公辦民營(yíng)。在福利機(jī)構(gòu)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，政府應(yīng)通過(guò)制定相關(guān)法律、條例對(duì)各類(lèi)福利機(jī)構(gòu)進(jìn)行有序規(guī)范。我國(guó)應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》進(jìn)行修訂，明確投資主體，建立福利機(jī)構(gòu)的公司化模式，引入對(duì)福利機(jī)構(gòu)的定期的考核、指導(dǎo)和評(píng)估制度。我國(guó)目前還沒(méi)有法律對(duì)老年福利服務(wù)從業(yè)者作出專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定，有必要建立從業(yè)者的資格認(rèn)證管理制度，加強(qiáng)老年福利從業(yè)者的專(zhuān)業(yè)程度。另外，可以通過(guò)立法推進(jìn)老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與老年產(chǎn)品的研究和開(kāi)發(fā)，從而為老年人提供全面的老年福利。

最后，完善社會(huì)護(hù)理制度，適時(shí)制定老年看護(hù)保險(xiǎn)法。隨著我國(guó)加速進(jìn)入老年社會(huì)，生活不能自理的老年人越來(lái)越多，但由于人口流動(dòng)化、女性職業(yè)化、家庭空巢化以及經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力等原因，家庭照料功能逐漸削弱，家庭養(yǎng)老面臨困境。因而應(yīng)當(dāng)建立有效的社會(huì)服務(wù)照料制度，這對(duì)于保證老年人的晚年生活有著重要的作用。老年護(hù)理保險(xiǎn)的首先目標(biāo)是改善法律上的和經(jīng)濟(jì)上的保障和建立門(mén)診或者家庭護(hù)理，可使保險(xiǎn)人在臥床不起、癡呆等原因需要起居護(hù)理或需有人幫助料理家務(wù)和日常生活時(shí)得到護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)。我國(guó)目前實(shí)施護(hù)理保險(xiǎn)的條件還不成熟。目前，我國(guó)大約有1400萬(wàn)老年人有進(jìn)入福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求，而全國(guó)各類(lèi)福利機(jī)構(gòu)提供的老年人床位149.7萬(wàn)張，僅占老年人人口總數(shù)的1%［4］；而居家護(hù)理服務(wù)層次低、不規(guī)范，無(wú)法滿足老年人的多樣化需求，基本停留在只能提供吃、穿、住等簡(jiǎn)單服務(wù)的原始階段。所以，我國(guó)應(yīng)在完善其他老年福利法規(guī)的基礎(chǔ)上適時(shí)制定老年看護(hù)保險(xiǎn)法，使老年看護(hù)保險(xiǎn)制度能真正為老年人謀福利、解決后顧之憂。建立老人看護(hù)保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，并非一朝一夕即可成功。我國(guó)目前商業(yè)保險(xiǎn)公司推出的商業(yè)性老人看護(hù)保險(xiǎn)主要表現(xiàn)為支付老人看護(hù)費(fèi)用，但這種保險(xiǎn)無(wú)法從根本上解決我國(guó)的老人看護(hù)難題。老年看護(hù)保險(xiǎn)法的制定還需要社會(huì)多個(gè)系統(tǒng)共同協(xié)動(dòng)，這作為一個(gè)民生問(wèn)題還應(yīng)得到國(guó)家政策的大力支持。

［1］鄭功成.社會(huì)保障研究［M］.北京:中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2009.221-223.

［2］彭華民.老人福利［M］.天津:南開(kāi)大學(xué)出版社，2002.262.

［3］王紅茹.發(fā)達(dá)省份高齡津貼發(fā)放追蹤（J）.中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊,2010,（6）:42-45.

［4］胡務(wù).社會(huì)福利概論［M］.四川:西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008.140.

D912.182.3 < class="emphasis_bold">［文章標(biāo)識(shí)碼］ A

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1671-5136（2012） 01-0057-03

2012-02-02

楊志超（1978-），男，山東威海人，山東政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法學(xué)院講師、碩士研究生。研究方向：社會(huì)法、老年法。