制度創新:地方政府社會管理創新的現實之路

李志平

(中共湘潭市委黨校，湖南湘潭411100)

制度創新:地方政府社會管理創新的現實之路

李志平

(中共湘潭市委黨校，湖南湘潭411100)

社會管理創新是我國經濟社會領域的一場深刻變革，關系改革開放和社會主義現代化建設全局，也關系到地方政府能否真正代表好、維護好、發展好地方的公共利益。制度創新在地方政府社會管理創新中的重要作用;弘揚價值科學創設是制度創新重點;以制度創新促推地方政府社會管理創新。

制度創新;地方政府;社會管理創新;現實之路

社會管理創新是我國經濟社會領域的一場深刻變革，關系改革開放和社會主義現代化建設全局，也關系到地方政府能否真正代表好、維護好、發展好地方的公共利益。當前，如何通過制度創新，謀求加快社會管理創新已越來越成為各級地方政府必須高度重視的一個重大問題。

一 制度創新在地方政府社會管理創新中的重要作用

制度創新在地方政府社會管理創新中有著十分重要的作用。我們把制度理解為調整利益、規范行為的規則體系。通過制度維護地方公共利益是地方政府行政主要手段，從這個意義上講，制度既是保障前進道路不偏離正確方向的重要支撐，也是保障執政理念充分發揮作用的重要條件。而創新的本義是實現新對舊的突破，制度創新就是制度安排的積極變革和替換;制度創新作為一個制度逐步代替另一個制度的過程，它的提出是因為舊制度已不能滿足經濟社會發展和調整利益關系的需要，它的實現標志著新的更可靠更有效保障社會正常生產生活的規矩與規范體系的形成。

1．制度創新有助于轉變社會管理理念

目前我國某些地方社會管理的理念還比較陳舊，突出表現如下:一方面是重經濟建設、輕社會管理的思想突出。相當一部分地方領導干部只重視經濟建設，只追求招商引資，只看重GDP的增長，而忽視了當地社會基礎設施的建設，忽略了民生疾苦。另一方面是重強力管制或控制、忽視或輕視共同協商協調，公共服務意識淡薄。

由于落后于時代發展要求的社會管理理念所產生的相關社會管理行為與措施，已明顯導致社會管理后果不佳，甚者更是危及一方安寧。基于此，許多地方深感轉變社會管理理念的重要。然而，任何理念更新僅靠觀念自身的動力和力量都難以實現，必須通過外力來推動。制度創新特殊性決定它能擔當此任，因為對各級政府而言，能夠形成制度的任何行政創新，具有強制的權威性，也能夠通過多種方式或途徑進行不斷宣傳強化，實現由被動接受到主動履行，從而逐漸被公眾默認并支持，最終形成對制度的尊重與敬畏。

2．制度創新有助于優化政府組織結構

經過30年的行政管理體制改革，我國各級地方政府組織結構優化方面取得了一些進展和成效，但如果從構建社會主義和諧社會的目標要求來看，毋容置疑仍然存在不少問題:一是政府現有職能設制不合理以及職能不清。現代政府所最應該重視的社會管理和公共服務，沒有擺到更加突出的位置。二是從縱向看，政府層級中存在職權劃分不明確事實，其中既有中央政府與地方政府之間有些職權劃分不規范，某些職權具有較大的重合性;更多的是存在地方政府上下級之間的職權劃分不明確，許多職權運用隨意性大。三是地方政府機構設置上，社會管理和公共服務相關部門所占比例偏小，而且既有的社會管理和公共服務相關部門設置嚴重不均。四是地方政府目標多變甚或不清。等等，所有這些，已經不可能有在既有制度改變，唯有通過深化改革，加大制度創新的力度，才能完成。

3．制度創新有助于促進社會公平正義

踐履社會的公平正義是中國特色社會主義執政行政應有之義，善政更是地方政府施政所必須時刻銘記的信條，憲法、黨章對些有諸多規定。但是，到了今天經濟社會文化發展轉型的關鍵時期，卻遭遇到前所未有的挑戰:隨著市場經濟的發展，社會結構的變動，利益關系的多元化，在社會生活的各個領域都還不同程度地存在不公平不公正現象，嚴重影響到社會的和諧穩定，直接挫傷了一部分群眾的積極性、主動性和創造性。

制度最重要的功能就是保障公平正義。制度以其激勵、約束、協調等功能，規定著人們在社會中的地位及相互關系，為人們的行為提供準則和模式。促進公平正義是維系社會秩序和活力的基本條件，是社會管理的基本任務。對于地方各級政府而言，要形成有利于社會管理公共服務的改革與穩定共兼顧的制度體制機制。盡管其中每一項向前的那怕是一點點推進，雖然可能步履維艱，不會一蹴而就，但是必須持續不斷地進行制度創新，保證所有社會成員都能遵守制度，按制度行事，使各種社會矛盾和問題在理性有序的狀態下不斷得到調整和解決，才能使社會公平正義切實得到維護和實現。

二 弘揚價值、科學創設是制度創新的重點

制度創新涉及立場、智慧、技術的科學搭配。在中國現行的治理結構下，地方政府所有行為都與相關制度緊密相聯，作為地方社會管理的主體，肩負著公共制度創新的責任。這就要求地方政府在制度創新過程中，既要客觀理性地審視既有制度的缺失與漏洞，更要秉承合法性、正當性、合理性，圍繞執政理念需要，堅持除舊布新與拾遺補缺堵漏相結合，科學創設與彰顯核心價值相貫通，設計出經得起歷史考驗，適應時代要求的有利于地方社會管理和公共服務、促進區域經濟社會發展要求的制度體制機制。

1．把握好制度定位，體現價值觀

地方政府的制度創新要弘揚時代核心價值。制度的合法性、合理性取決于制度的價值觀，任何制度都是以一定的價值認識、價值判斷和價值取舍為前提的，地方政府創新制度的過程也是其按照特定的價值理念進行建構的過程。

第一，民主。民主是制度的倫理性基本要求。地方政府制度創新的民主性，首先就是要在制度上保障廣大人民最廣泛地參與制度創設要求的提出、制度創制過程的參入、制度修正的參加以及制度實施的監督。特別是要從制度設計上確立民主的方式、手段與渠道，使人民的意見和需要及時上達到政府及相關部門，彰顯政府方針政策中的人民意愿和人民利益，反映廣大人民群眾的呼聲和需要。

第二，公正。制度公正是制度追求的價值基石。正如美國著名學者羅爾斯所說:“正義是社會制度的首要價值。正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正;同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它不正義，就必須加以改造或廢除。”對于地方政府的制度創新而言，制度公正至少有四點基本要求:一是在政治上保障人民的合法權利，擴大人民參政議政的權利，維護最廣大人民的根本利益;二是在法律上保證實現法律面前人人平等，保證立法公正、程序公正、執法公正;三是在政府管理制度上，保證行政過程的公平公開透明、廉潔民主高效;四是在文化制度上保障不同社會群體的平等權利，保證文化市場的公平競爭以及寬容、公正地對待不同的文化及其交流。

第三，誠信。政府誠信簡言之就是政府依法正當無私履行職能而獲得的社會尊重和相信。政府誠信作為整個社會信用體系的基石，相對于其它信用體系而言，它的最基本要求是不管是政府組織還是公務人員，只要是有承諾就要不折不扣地兌現;沒有兌現既要向公眾說明原因，還要受到違約處罰;如果因某種原因沒有兌現，則必需有令人信服的解釋和接受公眾充分甚至是苛刻的詢問。

2．設定好制度程序，堅持科學性

科學性是指按照科學理論和健全的科學程序，運用現代科學的決策方法進行的活動。地方政府為加強社會管理所進行的制度創新，應該按照科學性的要求，嚴格規范創設過程，堅持程序的完備化、論證的民主化、方式方法的現代化相結合，并善于從眾多方案中選優擇良。具體來說，地方政府加強社會管理的所有制度創新都應該體現以公開性保證程序正義性，以公開性保證聽證合理性，以操作性保證機制完善性，以嚴謹性限制自由裁量權。

3．規范好政府自身，堅守公共性

就制度后果而言，制度創新有雙重性，一方面，制度創新具有很大的風險，可能需要付出代價;另一方面，成功的制度創新又能為社會帶來極大的效益。這就要求要通過制度安排來嚴格界定政府管理的范圍、內容、重點，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，在繼續改善和加強政府部門經濟調節和市場監管職能的同時，重點加強管理社會事務、提供公共服務的責任，是規范好自身行為，實行監管公開透明化的制度要求。具體來說:一是要通過制度創新處理好政府與社會的關系。政府不要盲目地以為自己無所不能，更不要自以為是地將自身置于所有矛盾中心，導致許多問題因無法解決而惡化;二是要通過制度的建立健全，支持凡是應該由社會辦的事，都要交給社會去辦;三是要通過制度明確履職應承擔的具體責任規定，劃清上下級政府之間的事權，防止重職權、輕責任，重審批、輕監督，防止有利的事情爭著管，擔責的事情不愿管，出了問題沒人管。通過強化責任約束，實現權力和責任的平衡，確保政府職能的有效履行和發展目標的順利實現［1］。

三 以制度創新促推地方政府社會管理創新

自十六大以來，中央就創新社會管理發了一系列文件，這為地方政府通過制度安排實現社會管理創新提供了前提條件。對于地方政府而言，當務之急就是要以制度創新促推地方政府社會管理創新。

1．以制度創新促推政府職能轉變

政府職能轉變是社會管理創新的前提。政府職能的實質是政府應當做什么、不應當做什么以及應當做好什么，核心是政府與市場、社會的關系，即哪些事應當交給市場，那些事應當交給社會，哪些事應當交給政府，哪些事應當由三者分擔。地方政府要通過制度安排來處理好政府與市場、社會的關系。要始終堅持政府職能向創造良好經濟發展環境、提供優質社會管理公共服務、維護社會公平正義的目標方向前行，通過以制度創新促政府職能轉變，通過政府職能轉變促進社會管理創新［2］。

一是通過制度創新規范政府在資源配置中的角色。要通過制度確保充分發揮市場在資源配置中的作用，以制度明晰哪些事應當交給市場，以制度推進市場開放和公平準入，發展生產要素市場，促進資源合理配置。

二是通過制度創新明晰政府在社會管理中的作用。要充分發揮政府作為“看得見的手”的作用，在于通過制度創新來制定實施規劃政策法規、完善基礎設施、保護資源環境和提供公共服務，為社會管理創新創造良好環境，從而讓政府能通過有效運用調節手段，加強宏觀調控，糾正市場扭曲，彌補市場失靈，消除市場盲點，統籌城鄉、區域、經濟社會全面、協調、可持續發展。

三是通過制度創新防止政府在社會管理中出現錯位。一方面要通過制度安排，促使政府擺正位置。另一方面以制度保障政府主要只是作為公共服務的“供給者”而非“經營者”，以防止政府與民爭利和社會公平受到嚴重損害;一方面要通過制度確立政府作為社會管理主導與推動者責任，另一方面也要通過制度限定，防止政府把本應由市場或社會其它主體自主驅動的創新扭曲為政府恣意主導的創新。

2．以制度創新促推政府機構改革

對于地方政府而言，創新社會管理意味著必然要求進一步深化政府機構改革，科學設置政府機構。

一是要圍繞創新社會管理推進職能有機統一的大部門體制改革。探索實行大部門體制是當前各級地方政府機構改革的一個重點和著力點，并且邁出了一些步伐，取得了重要成績和經驗。但勿庸諱言，還遠遠不適應社會管理現狀的要求。大部門體制改革的實質是通過結構改變促職能轉變，因此，要以制度創新來加大政府機構改革力度和職能整合力度，以加大機構改革力度和職能整合力度來實現地方社會管理創新。

二是要圍繞社會管理需要大力完善權力運行機制，借鑒人類一切積極文明成果，積極探索一切有利于地方經濟政治社會文化發展的社會管理公共服務權力架構和組織結構，保證決策更加科學民主，執行更加規范高效，監督更加嚴格公正的社會管理新格局。

三是要圍繞社會管理需要創新管理體制。要根據具體情況，通過制度創新，改變行政層級過多、權責不清、冗員過分的狀況，逐步確立扁平化行政管理架構，推動管理重心下移、管理權力下放、管理人員下行“三下”的新型社會管理體制形成。

3．以制度創新促推政府管理方式創新

政府管理方式創新對地方社會管理創新至關重要，它集中表現為政府自主創新社會管理的力度、幅度和頻度。

一是進一步放松政府對社會生活的規制。要通過制度創新繼續深化行政制度改革力度，防止設定和實施規避法律行為的行為出現，最大限度地調動全社會力量推動制度創新積極性。

二是堅持科學民主依法決策。凡是有關本域經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策、重大工程、重大項目等決策事項，都要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為必經程序，要把對社會穩定、環境、經濟等方面的風險作為決策評估的重點內容，要加強重大決策跟蹤反饋和責任追究，以保證重大行政決策對創新社會管理起有力推動作用。

三是通過全面推進政務公開為社會管理創造陽光環境。黑暗害怕陽光，潛規則害怕透明。要加大政府主動公開力度，擴大政務公開范圍，創新電子政務，確保政府以公開透明的方式推動社會管理新進展，以人民群眾看得見的方式實現社會公平正義。

四是盡快改變GDP導向的政府績效考核體系和干部選拔任用標準。要通過制度創設來保障政府績效考核考核設計者、考核執行者與考核監督者分離，加大社會公眾參入力度;要在考核指標上從注重經濟增長加快向注重綜合發展轉變，全面考核經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和依法執政、依法行政等各方面情況。要通過制度化的正確的考核標準和用人導向來確保社會管理創新的各項措施落到實處。

［1］李志平．地方政府責任倫理研究［M］．長沙:湖南大學出版社，2010．

［2］顏廷銳．中國行政體制改革問題報告［M］．北京:中國發展出版社，2004．

G93

A

1674－5884(2012)02－0162－03

2012－01－04

李志平(1961－)，男，湖南湘潭人，副教授，主要研究方向:中國地方政府行政行為。

(責任編校 謝宜辰)