失地出嫁女法律保護研究

馬瑞杰，楊留強

（1.河南省鞏義市人民法院，河南 鞏義 451200；2.石家莊高新技術產業開發區人民檢察院，石家莊 050035）

出嫁女的土地承包經營權長期以來是社會關注的焦點，國家對此問題高度重視，從法律和政策層面出臺各項規定加以解決。盡管制度上已經非常完善，但在實踐過程中，仍有不少問題存在。

一、出嫁女失地的典型案例

（一）出嫁女在娘家和婆家均未取得承包地

案例一：祁某在農村土地二輪承包前，從北豆村嫁入宋營村并落戶。在農村土地二輪承包過程中，祁某娘家所在的北豆村實行的是“大穩定、小調整”辦法，北豆村以祁某出嫁且戶口已經遷出，不屬于本村居民為由收回祁某的承包地。祁某婆家所在的宋營村實行的是“增人不增地、減人不減地”辦法，祁某在婆家也未取得承包地。祁某以宋營村民委員會和北豆村民委員會為被告向法院起訴要求宋營村民委員會賠償糧食款、安置補助費、征地安置保險費，并享有被占土地的一切待遇；要求北豆村民委員會承擔連帶責任。法院以原、被告之間的糾紛因能否承包農村土地引發，該問題及由此產生的征地補償問題不屬于法院的受案范圍為由駁回祁某的起訴。

（二）出嫁女在娘家是否保留承包地無法確定

案例二：王某與劉某系夫妻，育有一子兩女。在農村土地二輪承包前，王某一家五口人均有承包地，長女王甲、次女王乙先后出嫁外村并將戶口遷出，獨子王丙婚后育有一子。在農村土地二輪承包過程中，長女王甲、次女王乙娘家和婆家所在的村均實行的是“增人不增地、減人不減地”辦法，長女王甲、次女王乙未在婆家取得承包地；王丙之妻娘家所在的村實行的是“大穩定、小調整”辦法，王丙之妻娘家所在的村未向其分配承包地。在農村土地二輪承包時，王某作為戶主與村委會簽訂土地承包合同，承包合同載明家庭成員現有五人，王某的戶口薄上顯示當時現有人口為王某、劉某、王丙及其妻和子。長女王甲、次女王乙認為其在婆家有承包地，以王某、劉某、王丙及其妻、子為被告向法院提起訴訟，要求五被告退還承包地。法院認為家庭承包經營權的取得是以戶為單位，具有家庭成員資格是享有承包經營權的前提。在農村土地二輪承包時，二原告已不具有以王某為戶主的家庭成員資格，判決駁回二原告的的訴訟請求。

二、出嫁女失地的原因分析

（一）權利固化與身份變動的沖突

為保護農民的土地權利，調動農民的生產積極性和維護農村穩定，國家將家庭聯產承包制度作為一項長期的政策固定下來，規定在第一輪土地承包到期后，土地承包期再延長30年。這一政策使農民的土地承包經營權固定化的同時，忽視了農村人口流動帶來的問題。隨著農村經濟、社會的發展，農村人口的流動更加普遍，因婚姻等原因而發生身份變動的農村婦女的土地承包權益難以得到保障。《農村土地承包法》第30條對農村婦女的土地權益保護作了較為完善的規定，“但實際中，這個規定難以得到落實”。［1］在農村土地第二輪承包過程中，出嫁女由于各種原因失去承包地的情況依然存在。“如何保護流動人群的土地利益是現實中亟待解決的難題，而農村婦女又因婚嫁使其成為此制度缺陷的主要利益受損者。”［2］

（二）權利宣示和權利保護的脫節

婦女與男子享有平等家庭承包經營權，這在《婦女權益保障法》和《農村土地承包法》都有規定。國家在政策層面上曾經出臺過專門維護農村婦女土地承包經營權益的文件，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于切實維護農村婦女土地承包經營權益的通知》要求：“對于開展延包工作之前嫁入的婦女，當地在開展延包時應分給嫁入婦女承包地。對于婦女嫁入時已經完成延包工作的，如當地實行“大穩定、小調整”辦法，應在“小調整”時統籌解決；如當地實行“增人不增地、減人不減地”的辦法，則出嫁女原籍的承包土地應予以保留。不管采取什么辦法，都要確保農村出嫁女有一份承包土地。”但無論是國家法律，還是國家政策，都沒有設計具體的制度保護出嫁女的土地承包權益。而人民法院受理的農村土地糾紛，實際上是土地承包經營權確立之后（其標志為承包合同生效）產生的相關爭議，集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起的民事訴訟，人民法院不應受理。［3］134

（三）權利享有與權利行使的分離

家庭承包是集體經濟組織人人有份的承包。［4］43但是，實際操作中，土地承包經營權的取得是以戶為單位的，土地承包經營合同是戶主代表整個家庭與集體經濟組織簽訂的。雖然家庭成員是權利主體，但其并不能直接行使權利，直接的權利行使者是戶主。從權利享有的角度看，土地承包經營權是以個體的形式存在的；從權利行使的角度看，土地承包經營權是以整體的形式存在的，這在一定程度上造成權利享有者與權利行使者的分離，而這種分離又造成了權利享有者的不明確。案例二中，王某作為戶主與村委會簽訂土地承包合同，承包合同載明家庭成員現有五人，但并沒有明確家庭成員具體包括哪五人，而王某所在家庭的人口變化后又剛好是五人，這造成了認定權利享有者的困難。

三、失地出嫁女法律保護的對策

（一）兼顧權利穩定與權利平等

國家法律和政策都強調要維持家庭承包的長期穩定，我國《物權法》已明確將土地承包經營權的權利屬性規定為物權。實際上，農民對土地承包經營權的預期不僅是長期的，甚至是永久的，他們真正關注的不是第二輪土地承包期的長短，而是永久性地擁有土地承包經營權。在擁有土地承包經營權的前提下，對承包地進行適度、合理地調整，農民是有心理預期的，也是接受的。“農民的公平愿望是決定土地調整的關鍵因素。”［5］43“土地調整最大的原因來自本集體經濟組織范圍內的人口增減，其次才是使資源配置更為合理以及其他諸多因素。”［6］因此，在保持土地承包關系穩定性的同時，應兼顧平等性，應當允許定期、適時、小規模調整土地，但必須嚴格限制調整事由和條件。建議將調整的事由規定為因人口變動等原因導致本集體經濟組織成員未分得承包地的人數占該集體經濟組織總人數的比例達到百分之五以上，調整條件規定為承包人向發包人提出請求，經本集體經濟組織村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。

（二）賦予出嫁女司法救濟權

有權利必有救濟。既然出嫁女的土地承包經營權是法定的，國家就應當賦予其司法救濟權。首先，應當賦予出嫁女訴權，出嫁女的土地承包經營權遭受侵害提起訴訟的，法院應當受理。其次，應設計切實可操作的制度保護出嫁女的訴權。如果出嫁女未分得承包地，村內已經無機動地可供分配，法院判決村委會在一定期限內向出嫁女分配承包地，只能要求每個承包戶退出一部分土地，這在實踐中很難執行，法院的判決最終會淪為一紙空文。因此，切實可操作的制度至關重要。具體而言，第一，出嫁女起訴要求分得應有承包地的，如果出嫁女的訴求合法，符合調整事由，法院可以發布強制令，強制其所在的集體經濟組織統一調整承包地；第二，如果出嫁女所在的集體經濟組織的土地被征收、征用，出嫁女未得到相應的補償款，法院應判決補償款的支付者或獲得者向出嫁女支付應得的補償款；第三，國家應當建立土地補償基金，對因人口流動失去土地，且不符合土地調整事由、也不符合獲得征地補償條件的出嫁女給予補償。

（三）促進權利享有與權利行使相統一

土地承包經營權的實質主體應是個人，而非農戶。實際操作中，土地承包經營合同由戶主代表全體家庭成員簽字，僅記載家庭成員人數，而沒有明確記載家庭成員名字的做法模糊了權利享有主體和權利行使主體的界限，容易侵犯個人權利。《農村土地承包法》在明確規定家庭承包是以戶為單位的承包和土地承包經營權的權利主體是集體經濟組織成員的同時，還應明確規定土地承包經營合同和土地使用證應明確記載戶主所代表的家庭成員的名字，以準確確定土地承包經營權的主體。另外，《農村土地承包法》還應當建立承包地內部分配制度，當承包戶的家庭成員發生變化、承包地家庭共有的基礎喪失時，出嫁女有權請求分割承包地。

［1］劉保平，萬蘭茹.河北省農村婦女土地權益保護狀況研究［J］.婦女研究論叢，2007（6）：26-28.

［2］林葦.婦女農地權益保護的實證再反思［EB/OL］.（2009-03-12）［2012-04-11］.http://www.gzsfxh.com/show-Article.asp?id=9416.

［3］吳慶寶.最高人民法院專家法官闡釋民商制裁疑難問題［M］.北京：人民法院出版社，2008.

［4］王宗非.農村土地承包法釋義與適用［M］.北京：人民法院出版社，2002.

［5］趙陽.共有與私用——中國農地制度產權制度的經濟學分析［M］.臺北：三聯書店，2007.

［6］張紅宇.中國農地調整與使用權流轉：幾點評論［J］.管理世界，2002（5）：32-35.