黨政領導干部選拔任用初始提名制度探析

廖金姣

(湖南師范大學公共管理學院，湖南長沙410081)

黨的十七大針對黨政領導干部選拔任用要求“規范干部任用提名制度”[1]。十七屆四中全會進一步提出要“建立健全主體清晰、程序科學、責任明確的干部選拔任用提名制度”[2]。這些關于黨政領導干部選拔任用的基本要求與原則為黨政領導干部選拔任用的初始提名工作明確了方向，對新時期如何把干部選準用好和堅持正確的用人導向具有很強的現實意義。規范完善黨政領導干部選拔任用初始提名有利于推進人事制度改革。完善干部選拔任用初始提名是完善干部選拔任用工作制度體系的必然要求，對于完善干部選拔任用制度，擴大干部選拔任用工作民主和防止用人不正之風具有重要的指導作用。

一 黨政領導干部選拔任用初始提名制度的現狀

初始提名工作是干部選拔任用工作的首要環節，是提出干部任用人選進入推薦、比較、甄別之前的工作，是開展干部選拔任用工作的基礎[3]。

近幾年來特別是黨的十七大以來，各地越來越重視改革干部初始提名工作，進行了一些新的探索，顯示出不同的理論意態和實踐動向。但綜觀各地的探索路徑與政策走向，呈現出一些共同的特點。從推薦主體看，主要包括主要領導、分管領導、組織部、用人單位黨組織、干部群眾，其中主要領導在干部任用實踐中主導提名權，組織部履行綜合協調和具體執行的職責。從推薦提名渠道看，主要有領導推薦、組織推薦、民主推薦、個人自薦、公開選拔、組織部門從后備干部中推薦等。從提名程序看，步驟主要是:組織部提出動議理由→向書記、分管黨群的副書記報告→作出動議決定→人選推薦→組織部部務會制定初步方案→報告書記、分管黨群的副書記→在一定范圍內醞釀→啟動工作方案，也有先由書記直接指示組織部門制定動議方案，再按程序操作的工作路徑。從改革趨向看，黨政領導干部選拔任用朝著民主化和規范化的方向發展，如公推直選、黨委全委會推薦提名、差額提名等都是擴大民主的一些大膽嘗試，一些地方還制定出臺了具體的實施辦法，對提名推薦方式、程序、主體及責任追究進行規范。

應當說，現行的這些做法基本上能夠適應當前干部選拔任用工作的要求，但從推進干部工作民主化和制度化進程的角度看，還有值得探討的地方，主要是透明度、干部群眾參與度還不夠，目標選定存在明顯的補缺性、應對性和被動性，缺乏超前的、統籌的安排。同時由于制度的先天性缺陷，使得隨意性和人為因素還難以避免，這也給“跑官要官”、“買官賣官”留下了制度漏洞。

從制度架構上進行分析，規范干部初始提名制度存在一些設計上的難點，主要體現在以下4對矛盾上。①擴大民主與強化集中的矛盾。這是規范干部初始提名問題上兩大對立的觀點。要實現兩者之間有效結合，既使初始提名建立在廣泛民主的基礎之上，又體現黨管干部原則，使初始提名在黨委主導下進行。②控制成本與提高效益的矛盾。從經濟角度來看，干部初始提名工作也涉及到投入與產出的比例問題。一般來講，時間、人力、物力都是工作投入的成本，公信度、滿意度、準確度則體現著產出效益。③單項突破與整體配套的矛盾。要理順各種要素的內在聯系和內在要求，保證制度體系的前后銜接，相互配套，以初始提名的單項突破，推進干部任用制度體系的整體配套，形成和完善《干部任用條例》完整的工作程序鏈。④充分授權與明確責任的矛盾。要讓提名主體出自公心地推薦干部，準確界定提名對象出問題后提名主體應當承擔的責任，客觀公正地追究提名責任。

透過這些難點，我們可以將初始提名制度的存在的問題歸納為以下幾個方面:①提名主體不明確。對“由誰來動議和提名”沒有明確的制度規定，為追究提名責任留下了制度真空。②提名客體不明確。對提名客體的評價也沒有一定的標準，也沒有明確提名客體的來源。提名客體應該從什么范圍產生，沒有明文規定。③提名程序不規范。提名過程缺少可操作性的具體要求和標準。④提名標準難把握。干部選拔任用初始提名標準難把握，應用與推廣范圍不廣泛。⑤提名監督不完善。由于對初始提名權限界定不明、程序不規范，法律及選舉的組織機構對初始提名過程中監督主體、監督方法、制裁方法等沒有明確，導致監督不到位。

二 初始提名制度存在問題的原因分析

(一)認識有誤區

干部群眾素質參差不齊是存在認識偏見的主要原因。由于干部群眾個體的思想政治素質、文化素質、年齡以及所處的環境等主客觀因素的存在，個體認識存在較大差異。有的地方少數干部群眾固守傳統觀念，對改革初始提名還不夠了解，存在領導干部抵觸、群眾認為無所謂等心理。在實際工作中有的領導干部曲解“黨管干部”的原則，認為黨管干部就是黨委管干部，黨委管干部就是黨委一把手管干部，在初始提名時搞個人說了算。這是改革初始提名制度的最大障礙，直接影響了干部人事制度改革的深化。

(二)觀念太傳統

長期以來，干部的選拔、使用和管理工作存在著某種程度的“人治”現象，制度不健全，機制不完善，主觀隨意性比較突出。歷史經驗表明，以人治事治不好事，以人治人治不服人，只有以機制治事才能治好事，以機制治人才能治服人。進一步完善干部工作的有關制度和規定，不斷科學總結干部選拔工作的成功經驗，加強相關立法工作，約束非政黨因素對干部工作的干擾，減少工作的隨意性，保證干部工作的規范性，對于更好地規范初始提名工作具有重大意義。

(三)制度不完善

初始提名制度本身的不完善是影響干部提名工作的重要原因。任何一個體系或一套制度都是在實踐中得到改進和完善的。雖然各地對初始提名工作有大膽的探索和實踐，但都沒有形成統一的制度體系，仍需要時間加以研究和完善，要提升組織工作“兩個滿意度”，完善初始提名制度是一個重要環節。制度的不完善往往帶來資源的浪費，資源的超量投入無法與工作效率成為正相關。所以，要想把工作做好做實做出成效，程序當然越細越好，越嚴格越好。

(四)工作有疏漏

后備干部隊伍建設不完備，前期工作上存在諸多疏漏之處。后備干部庫中能夠真正反映干部德、能、勤、績、廉等各方面情況的資料比較少，缺乏動態管理。在某一職位尤其是重要職位、熱點崗位出現空缺時，后備干部庫難以提供適崗性強的參考人選。經常性干部考察工作落實不到位。組織部門日常工作比較繁重，考察干部的途徑與渠道不廣，平時與干部談心、交流不多，對干部信息、思想動態與整個干部隊伍結構狀況的了解不夠，考察材料顯得“千人一面”，難以為領導干部選人用人提供準確的參考依據。工作方法上也缺乏初始提名具體有效的操作程序，比如如何提名、怎樣提名、提名范圍如何界定等，在操作層面上還沒有制度可循，在具體操作中難以把握。

三 進一步完善黨政領導初始提名制度的對策建議

(一)強化組織部門在干部初始提名工作中的作用

建立科學規范的干部初始提名機制的總體原則是保證意向人選的公正與準確，組織部門必須規范推薦意向人選和擬定意向人選兩個環節。

1．推薦意向人選

(1)實行分職位推薦，讓不同的職位有不同的推薦主體

推薦正職意向人選，原則上在全市范圍內進行;推薦副職或非領導職務意向人選，原則上在本單位、業務相近或聯系較多的單位內進行。這樣分別確定推薦主體，主要是根據四個原則:一是任免權與推薦權相統一原則，二是人權與事權相統一原則，三是上下對等原則，四是廣泛性與代表性相統一原則。

(2)實行空崗預告，讓不同的推薦主體享有對等的知情權

實行空崗位預告一是有利于推薦主體進行充分醞釀，甚至還可在規定的時間內作必要的調查了解;二是崗位要求公之于眾，便于推薦主體在推薦時進行適崗配置。

(3)實行書面署名推薦，讓推薦主體帶責推薦

領導干部個人推薦必須填寫推薦表并署名，同時注明與推薦人選的關系。推薦表統一交組織部門。

2．擬定意向人選

推薦意向人選必須是差額而不是等額，擬定意向人選必須集體研究而不是個人指定或少數人圈定。這方面的具體要求如下:

(1)一把手的推薦權與決策權要分離

分離一把手的推薦權與決策權的理由是:一是一把手主要管干部調整的時機、原則、標準、幅度，不必陷入具體人選的推薦提名，推薦權應該賦予各個相應的推薦主體;二是如果一把手直接提名具體人選，即使是某個暗示，都會由于其特殊地位，造成先入為主，往往“一票頂十票”、“一提成定局”;三是在初始提名階段，一把手要做的事就是放手讓各方意見匯總于組織部門，在此基礎上再進行比較和篩選，完全沒有必要在動議之初就釋放出個人意圖，如果打上一把手標記的人選在后續環節被否決，將會導致多方被動。

(2)堅持組織部門的提名主體地位不動搖

無論從法定地位還是從職能作用來講，組織部是唯一提名主體是不可動搖的。保證組織部門提名的主體地位，有一項制度必須堅持:組織部經常性考察干部、部務會經常性議析干部。保證組織部門提名的主體地位，有一項基礎工作要做實:創新后備干部培養管理機制，為堅持提拔人選必須是后備干部的制度創造條件。

(二)規范干部初始提名實現6個方面的轉變

1．一把手的初始提名權應由自律為主向自律他律結合轉變

在提名推薦工作中必須對主要領導干部的初始提名權加以限定，對干部任用主體權責進行科學界定和合理規范，使得權責一致，變兩難選擇為兩全其美，逐步實現從自律向自律和他律相結合的轉變，最終實現“隱性權力顯性化，顯性權力規范化”。

2．初始提名程序應由潛規則向明規則轉變

為確保個人、組織和民主推薦提名權利的均衡性和有效性，要建立全方位、立體化、綜合性的規范提名機制。在干部提名方式改革上要整體推進，并以制度的形式加以規范，并使之成為一種有效的運行機制。一是要實行空崗預告制度。二是要實行按職位分類提名制度。三是要實行部務會集體議干部制度。

3．初始提名的責任追究應由提名對象向提名人轉變

要實行署名推薦，提名人必須負責任地以書面材料的形式提名并署名。提名材料要客觀公正，全面介紹被推薦人的德、能、勤、績、廉等情況，提出提名理由和使用建議，并申明與提名人選的關系等。對不符合條件的不作為提名人選，對不作為提名人選的，由組織部及時向提名人作出說明。在推薦提名過程同步中，根據誰提名誰負責的原則，要明確責任主體，提名主體也就是責任主體，要進一步細化責任內容。

4．初始提名的方式應由等額向差額轉變

要建立差額提名制度。堅持好中選優的原則，對初始提名結果進行客觀公正評價和綜合分析比較，統籌考慮各提名主體，特別是組織部門和地方黨委領導的意見，在綜合的基礎上形成系統的意見，并在一定范圍內進行反饋，按照崗位匹配、人崗相宜的原則，差額提出初步人選，提高選人用人的科學性和準確性。

5．初始提名的推薦渠道從單一式向綜合式轉變

提名結果的代表性和最優性取決于提名工作的民主化程度，關鍵在于由“多數人提名”，在“多數人中提名”。要充分發揮各個層面提名推薦主體的積極性，調動多種提名推薦方式的作用，通過個人推薦提名、組織推薦提名、民主推薦提名等渠道來進行初始提名，努力擴大民主程度。

6．干部初始提名必須從單項改革向整體配套改革轉變

對干部選拔任用工作而言，初始提名推薦僅是整個干部選拔任用制度體系的重要一環，只有與干部選拔任用制度整體配套，才能產生制度的整合功能和改革的放大效應。要與組織部門建立定期考察制度、建立后備干部人才庫，建立常委會或全委會定期議干部例會、建立常委會差額票決制、前置公示環節等制度和環節向結合。

(三)規范干部初始提名的基本路徑

1．保障提名主體多元化

界定提名主體，解決“誰提名”的問題，是規范干部初始提名權的前提。要打破少數人提名的做法，廣開舉賢薦能之路，鼓勵多種渠道推薦干部。實現由少數人提名到多數人提名的轉變是規范初始提名的前提條件。工作實踐中，可明確以下對象為干部任用提名主體。一是黨委(黨組)集體推薦提名;二是組織人事部門建議提名;三是領導干部個人推薦提名;四是干部個人自薦提名;五是群眾推薦提名。要把多種提名方式有機結合起來，不斷拓寬選人用人視野。

2．實現提名方式多樣化

以競爭性方式選拔干部，實現多元提名模式，是規范初始提名拓寬選人視野的重要內容。干部提名的基本方式，提名范圍僅局限于與選拔職位相同體制身份的干部。在規范基本提名方式的基礎上，注重開展以公開選拔、公推公選、公推競崗等競爭性方式選拔干部。

3．實現提名過程民主化

實行差額提名，并進行全過程比選，有利于好中選優，提高提名質量。實行差額提名，差額征求意見，差額考察。通過考察比較看誰最適合提名職位，從中得到最佳人選。差額上會，綜合各方面情況，黨委作出科學決策。通過全過程比選，有效擴大提名過程的民主，強化好中選優、優中選強機制。

4．實現提名程序科學化

科學設定不同職級干部提名程序，解決“如何提名”的問題，是規范干部初始提名權的關鍵。如縣(市、區)黨政正職和市直重要單位部門的正職，可由市委全委會或全委擴大會議推薦提名;縣(市、區)人大、政協正職、縣(市、區)委常委、法檢兩長和一般市直單位正職、市直重要單位部門的副職，可由市委常委會或常委擴大會議集體推薦提名;其他縣級干部由組織人事部門建議提名。

5．實現提名責任具體化

要推行干部提名實名制，明確主要負責同志、分管領導、組織人事部門有關同志和其他有關個人在干部提名中的責任，做到提名責任具體化。要實行干部任用全程記實，特別要規范干部提名全程記實制度。

[1]胡錦濤．高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗：在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[M]//十七大報告學習輔導百問．北京：黨建讀物出版社，2007：30．

[2]中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定[M]//黨的十七屆四中全會《決定》輔導百問．北京：黨建讀物出版社，2009：15．

[3]賴婧．鄉鎮黨政領導干部選拔任用初始提名制度研究[D]．長沙：湖南師范大學，2011：10．