國際聯盟集體安全中的集體行動困境

羅立昱

(南京大學 國際關系研究院，江蘇 南京 210093)

第一次世界大戰給人類帶來的巨大創傷使各國對永久和平產生了高度的希望。從各國政府到世界輿論，都希望建立一個強有力的安全機制來維護世界和平。在此背景之下建立的國聯以集體安全機制將安全保障的范圍擴展到全球[1]，然而由于各種原因，國聯安全機制在維持世界秩序與世界和平問題上屢遭挫折，最終走向失敗。

國際聯盟所建立的集體安全安全機制，有著維護世界和平的集體性和安全作為公共物品的非排他性。國聯安全機制提供全球性公共物品。然而依據奧爾森(Mancur Olson)在其著作《集體行動的邏輯》中的觀點，如果國家行為體是理性和自利的，集體行動產生共同的利益，但理性行為體并不總是選擇集體行動來實現集體行動的成功[2]16。以經濟人假設來觀察，參與國聯安全機制的世界各國都是理性與自利的行為體。本文試從集體行動的邏輯這一視角來考察國際聯盟安全機制在維護世界和平中的行為，試圖對國聯失敗提供一種新的解釋。

一 國際聯盟安全機制與集體安全

國聯盟約中保障國際和平的安全機制是以集體安全觀念為基礎的。盟約第10條規定：“聯盟的會員國必須尊重并保持所有聯盟會員國的領土完整與主權獨立，以及抵御外來的侵略。”盟約的第11條更是進一步明確宣稱：“凡是所有戰爭或戰爭威脅，無論其是否直接影響任何一個會員國，都可以視為關于聯盟整體事務( Matter of Concern to the Whole League)。聯盟應采取適當有效之措施以保障各國之間之和平。”第16條規定：“任何聯盟會員國如有不顧本盟約……之規定而從事戰爭者，則依據此事實即應視為對所有聯盟會員國有戰爭行為，聯盟其他會員國將依此盟約對此違約國采取全體的制裁措施，以確保和平之恢復?！盵3]國際聯盟并將集體安全保障的范圍擴大到了非會員國。國際聯盟是首次將集體安全應用于全球范圍的實踐。

集體安全的構想具有集體行動的特征，也有集體行動不可避免的困境。門洪華將集體安全定義為：集體安全這一國際安全保障機制產生于國際社會的設想，通過國際集體的力量來威懾嚇阻可能發生的侵略事件，從而保證機制參與國的國家安全，這也是國際政治中“我為人人、人人為我( one for all & all for one)”原則的推廣[4]。集體安全設想的提出是為了解決安全困境，然而集體安全機制自身也存在不可避免的困境。假設參與國際社會的理性行為體認為國際現有秩序正義，假設各國將國家利益等同于以集體安全范圍下的國際利益；或者為維護集體安全的要求而放棄國家利益，并且愿意承擔由此導致的戰爭風險，這顯然是不符合常理的。集體安全機制要求參與者在任何時間地點反對任何侵略行動。但它未考慮到，國際體系的參與者都是自利且理性的，各國對于維持國際秩序與和平這一公共物品問題尚且存在斗爭與分歧，更何況涉及國家核心利益的集體安全問題。所以說集體安全只能是一種理想追求。

二 集體行動困境及其解決

基于集體安全設想的國聯安全機制是集體行動的典型案例。集體行動的邏輯一直困擾著對安全狀態的追求，各國希望通過某些協議與盟約以確保獲得國際安全，則不可避免地面臨自身困境挑戰。

集體行動困境形成的主要原因在于“搭便車”行為。奧爾森提出，作為集團公共物品的集體利益是允許共享的，也就是說集團的所有成員必然平均地分享集體利益，而且并不要求他們付出成本。集體利益的非排他性為相關參與者“搭便車”提供了可能。但是參與成員作為經濟人的自利與理性本性使得任何集團成員對參加集體行動的“成本-收益”作出權衡，很明顯將傾向于享受收益而逃避提供成本。綜合以上兩方面因素，國際合作必將導致“搭便車”行為的出現，繼而形成集體行動的困境[2]14。

國際合作出現集體行動困境的根本原因在于國家理性和國際理性的沖突難以協調。國際公共物品中的公共物品消費的非排他性與非競爭性導致了國家間合作關系中的“搭便車”行為。依照集體行動的邏輯，當國際合作所產生符合公共物品特點的收益時，理性國家將盡可能地減少成本以期增加收益，從而產生了不同程度上的“搭便車”動機。當自身不是國際合作的主導者時，一般不希望為國際行為付出較大成本。尤其當參與國際合作的國家數量較多以及國家實力存在較大的差別時，占主要構成成分的小國就會產生強烈的“搭便車”動機[5]。

諸多國際關系學者對此有所研究。肯尼斯·華爾茲(Kenneth N. Waltz)在《國際政治理論》中提到：“處于無政府狀態之下的人與人之間不可能有普遍的利益和諧?！盵6]國際社會中的集體行動困境是國際合作的最大障礙，所以需要國際合作制定規則，國家間通過達成共識來抗衡國際政治的市場失靈。然而，國際組織畢竟不是世界政府，制度建構必須遵循集體行動的內在關系。

集體行動困境的破解可以從組織結構與制度建設、選擇性激勵和大國集體作用等3種路徑切入。列強之間不僅為組織規則的制定權而競爭，而且列強的合作也創造出集體行為的合法性。使用獎懲機制以及超理性目的等措施，選擇性激勵可以實現集體行動“成本—收益”的平衡。如果以上方法難以實現收支平衡，則需要用存量改革或組織結構設計以達到集體架構的優化。通過以上3種路徑，對集體行動加以修正和安排，使國際合作能夠有效地繼續[7]。

(一)組織結構與機構設置

集體產品的成本和收益比例影響到組織結構優化和制度建設。對于組織結構，奧爾森認為集體成員只有在負擔公共產品并能獲得超出成本的利益時，他們才愿意負擔公共物品成本[2]69。集體行動中每個成員的獲益大于其所付出的成本是組織結構優化的理想狀態。為實現這一目標，則需要一個縮小的集體規模。發揮主導作用的組織往往是委員會與理事會等這些小的領導集體。奧爾森提出，組建“行動集體”( action taking)與“次級集體”( sub-groups)的集體比不采取行動的集體能更有效地發揮作用。相比于大集體，小集體采取行動更為迅速，并且能更有效地運用他們的資源[2]49。

(二)選擇性激勵

選擇性激勵( selective inducement)是解決集體行動困境最重要的手段。選擇性激勵指的是為克服集體行動困境的獨立而有選擇性的手段( separate and selective incentive)。只有具備以下兩種條件的組織才能提供選擇性激勵：一是具備強制能力或權威；二是能夠對潛在的集體成員施加激勵[2]54。選擇性激勵又分為積極激勵與消極激勵，對集體成員提供選擇性的調節。集體不僅可以通過消極性激勵來懲罰那些無償占有公共產品的成員，而且可以對承擔公共物品成本的成員進行獎賞[2]18。

(三)大國的作用

霸權參加國際機制將最大化集體行動的效益。新現實主義通過觀察國際集體行為中權力結構分布，提出行為體在集體中的位置極大地影響著行為體的具體行為。查爾斯·金德爾伯格 (Charles P . Kindleberger)認為，國際權力分配與國際金融的集體行動運轉是相聯系的[8]?；鶜W漢在《霸權之后》中將集體行動與霸權穩定論相結合，并提到大國對集體行動效益的重要性。他認為，即使霸權衰落了，但霸權所創造的國際機制將持續促進國際合作，“假如不存在霸權來建設國際制度，國際合作往往難以實現，集體行動將體現出嚴重的兩難”[9]。

三 國際聯盟在集體安全行動中的失敗

干擾國際合作產生和發展的原因在于國際政治的市場失效和集體行動中的不確定性。為解決此問題，需要超國家的力量對其進行干預與調節。超國家性質的國際機制便是最好的選擇。所以說對于建立在集體安全體系上的國聯安全機制，就必須在國際組織的安排與國際機制的建構上克服集體安全帶來的集體行動困境。然而不幸的是，國聯的安全保障制度尚處于初級階段，很難適應錯綜復雜的國際局勢變化，國聯的安全行動不僅沒能克服集體行動所帶來的困擾，反而使得國聯的作用逐漸削弱，最終走向失敗。下文試圖從解決集體行動困境的3個途徑入手，分析國際聯盟的失敗。

(一)國聯安全機制的組織結構

安全機制的結構問題主要是機構制度設計與構建，主要體現在國際聯盟的機構設置與對“成本—收益”的分配上。摩根索曾將國聯解體歸結于其機制的“章程缺陷”、“結構缺陷”與“政治缺陷”3個方面[10]455，這里主要涉及章程缺陷。

聯盟盟約所設置的主要組織有國聯大會、行政院(理事會)、秘書處與國際法院。國聯大會由全體聯盟成員構成，行政院則由英、美、法、日、意5列強構成。由于國聯委員會中的小國代表集體抗議大國控制行政院，才在行政院中為中小國家增加4個名額[11]56。國聯盟約對于行政院和國聯大會之間的關系給予進一步界定，確立5大國控制的行政院主導國際聯盟。行政院主導控制國聯，在大集團上建立小集團，本身是有效的，但是由于大國的不合作與不作為，使小集團對大集團掌控的惡果逐漸顯現。

國聯的國際爭端調解機制在制度設計上存在諸多缺陷，其中最為致命的問題是調解機制的決議程序。按照盟約第5條的規定，無論大會或行政院的會議表決應當得到所有與會代表的一致同意。國聯表決的全體一致原則在其國際爭端調解機制的實踐中問題重重，前國際聯盟副秘書長華爾脫斯(F. P. Walters)對此極為不滿，他認為國聯大會或行政院規定的國際集體行動一致同意原則是盟約的嚴重失誤[11]4。正是全體一致原則使國際爭端調解機制毫無效力，形同虛設。

1931年日本發動了侵華的“九·一八”事變。中國駐國際聯盟代表施肇基向行政院正式提起申訴，請求根據盟約第11條采取有效的行動，“阻止情勢之擴大，……并恢復事前原狀，決定中國應得賠償之性質與數額”。然而由于全體一致原則的束縛，國聯的反應極為軟弱與遲鈍。行政院于10月24日提出的第2個決議中，開始要求日本立刻撤軍，并限期在行政院下次會議之前完成。對這個決議，作為侵略者的日本竟然列席會議，具有否決權。該決議在日本否決下失效了。在整個事件處理過程中，日本代表不斷利用制度的漏洞否決國聯決議，嚴重干擾了國際爭端調解機制的運行。這表明國聯在涉及對侵略進行制裁時，難以提供強有力的決策對危害和平的行為進行制止。同時表明國聯安全機制無法持續地提供公共物品。

(二)國聯安全機制的選擇性激勵

奧爾森提出，有選擇性激勵的團體集體行動的可能性比較高。然而國聯集體安全機制對于選擇性激勵的設置形同虛設，這也是導致其無法有效運轉的主要原因之一。

由于安全機制的特殊性質，提供(獲得)安全穩定的狀態這一公共物品，一般只有負面選擇性激勵，即國際制裁。國聯盟約第16條涉及制裁，它規定了會員國對違反盟約發動戰爭的會員國所采取的經濟、軍事制裁辦法。但是瑞典等3個北歐國家要求修正第16條，要求向因實施經濟制裁而可能承受經濟損害的會員國提供相關便利與例外。雖未通過，但受此影響，1921年國聯大會通過了數項“指導規則”，極大地削弱了第16條所規定的義務，使得經濟制裁效力形同虛設[12]。

更嚴重的是，國聯的制裁措施沒有保障，國聯無法對發動戰爭破壞和平的會員國進行經濟制裁與懲治。由于國際委員會不斷否決法國提議建立國聯軍事力量以保證軍事制裁有效的建議，無任何軍事力量作為后盾的國際制裁在實踐中飽受挫折[13]。意圖發動侵略的國家，尤其是大國在發動戰爭破壞和平之時毫無顧忌。毫無效力的制裁機制，使國聯的各類決議往往只存在于紙面。選擇性激勵措施的不作為，使國聯安全機制無法對危害集體行動的舉措進行控制。

國聯首次明確地宣布一個國家為侵略者，并通過制裁的決議是對意大利侵略埃塞俄比亞的反應。1935年10月，國聯正式認定意大利為入侵者，會議決定從財政和經濟上制裁意大利，并提議各會員國實施以下行動以制止侵略：禁止向意大利提供各類武器；停止向意大利提供貸款；不得為意大利輸出橡膠和錫等重要戰略物資。國際聯盟雖然公開采取經濟制裁措施，然而片面且空洞的制裁未能有效地制止侵略行為[14]。國聯的制裁措施雖然起到一定的作用，但其軟弱的行為在一定程度上也使體系的破壞者看到了國聯的虛弱。

(三)國聯安全機制中的大國合作

國際合作中的大國協調是優化組織結構和制度設計安排的基礎，也是對各行為體提供積極消極激勵的保障，可以說是機制能否成功的最關鍵要素。國聯安全機制大國的矛盾是國聯難以維護秩序保障安全的主要原因。

第一，缺乏國際權力結構的主要國家參與。一個全球性的國際安全機制不包括美國與蘇聯這兩個大國，這本身就是國聯的“先天不足”。美國與蘇聯游離于國聯體系之外，使國際聯盟的國際爭端調解機制影響力受到削弱。由于美國不參加國際聯盟，不少日本人認為國際聯盟對日本作用有限[13]。

第二，國聯的主宰者英法之間并非緊密合作，反而相互攻擊，謀求本國國家利益。一戰之后英法之間最大的矛盾莫過于對戰敗國德國的處理問題。作為歐陸國家的法國一直積極削弱德國，希望在國際聯盟的安排下最大限度地打壓德國，使法國稱霸歐陸；而一直作為海外平衡者的英國對于法國獨霸歐陸極為不滿，英國希望在國聯體系中扶德抑法，實現歐陸力量平衡。于是英法在國際聯盟之中矛盾重重，為德國問題反復爭吵交鋒，最終不僅導致國際聯盟無法發揮其預想的效能，反而在政治經濟上促使了德國的發展，一定程度上導致了軍國主義的上臺。大國之間矛盾使國聯難以發揮其作用[14]。

第三，國聯的結構設置不能極力謀求大國之間的合作，而為大國激化矛盾相互斗爭提供了場地。首先，國聯為壓制德國和顛覆蘇聯而成立；其次，作為全球霸主的英國不希望國聯取代其地位。有人評論：“假如國聯成為世界政府，法國將成為歐陸的霸主，這樣英國就要終止國聯發揮作用?！盵10]547

四 結論

國際聯盟是集體安全機制從理念轉化為現實的重要嘗試，理想與現實的互動貫穿了其從成立到運行直到最后失敗的整個過程。國聯的國際安全機制在一定程度上具有集體行動的特征，集體行動的困境為國聯的失敗提供了另一種理論路徑。通過觀察國聯的產生與運作，在克服集體行動困境的3個方面并未作出突破：組織結構和制度建設不利于有效地作為；選擇性激勵難以取得成效；參與集體行動的主要國家不僅不團結協調反而內斗不止。這3種要素的互動決定了國聯安全機制集體行動的失敗。

巴黎和會所建立的國聯維護秩序保障和平的機制，雖確定了相關的調處程序和方式，但由于在機制建設與實際操作中出現的種種問題，不可避免地陷入了集體行動的困境。導致該機制無法提供有效的公共物品，這極大地限制了該機制保障和平的能力。國聯建立的目的在于保障穩定的局勢，且不論其宣稱保護世界和平，但是英法等國在保障凡爾賽體系的行動上也無法有效合作，直至最后采取綏靖政策[15]。這充分說明沒有哪個集體成員愿意提供集體物品。國聯集體行動的失敗是戰爭爆發的原因之一。國聯安全機制的內外諸多缺陷不僅難以克服困境而且放大了其困境，集體安全的困境使國聯不可能制止侵略，維護和平，更不能預防各國尤其是大國通過戰爭手段來解決爭端。但是，國聯安全機制作為第一個全球性的安全機制，在組織建設與制度設計上具有重要的借鑒與反思意義。國際聯盟所設計的集體安全機制存在的難以避免的困境使國聯走向滅亡，但其經驗教訓對聯合國安全機制的建設，有著不可磨滅的深遠影響。

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