地籍管理 摸清土地“家底”

本刊記者 袁立明

隨著我國經濟社會快速發展，城鄉面貌發生了很大變化，原有的土地信息已難以滿足新形勢下用地的需要。因此掌握真實準確的土地基礎數據，是實行最嚴格土地管理制度的迫切需要，對全面落實科學發展觀，守住全國耕地不少于18億畝這條紅線具有重要意義。

國土資源部地籍司有關負責人向《地球》記者介紹，國土資源部通過土地調查，查清了城鄉每一塊土地，特別是基本農田的具體情況；建立和完善了我國土地調查、土地統計和土地登記制度；實現了土地的信息化、網絡化管理；開展社會化服務，滿足了經濟社會發展和國土資源管理的需要。

第二次全國土地調查

2007～2009年，國土資源部地籍司組織開展了第二次全國土地調查（以下簡稱“二次調查”）。二次調查是黨中央、國務院部署的一項重大的國情國力調查，是在經濟社會快速發展情況下，進一步摸清我國土地“家底”的一次重要調查，也是進一步加強和改善土地管理的基礎工作。

二次調查歷時近三年時間，采用先進科學、嚴謹合理、統一標準的調查手段、方法和制度，利用3S等先進技術手段，完成了各項調查任務。

一是全面完成農村土地調查。全國所有縣級調查單位（2859個）全部完成了農村土地調查并上報了調查成果，實地調查了1．5億個地塊，查清了全國每一塊土地的地類、位置、范圍、面積、分布等，掌握了耕地、園地、草地、林地、農村居民點等各類土地的利用現狀；查清了全國71．3萬個村級范圍，查清了農村集體土地所有權和國有土地使用權狀況。清查土地權屬爭議案件80836件，已調處33994件。

二是全面完成基本農田調查。按照土地利用總體規劃和基本農田保護區（塊）劃定資料，全國所有縣級調查單位完成了基本農田調查，將基本農田保護地塊落實到最新的土地利用現狀圖上，查清了31個省（區、市）15．6億畝基本農田的位置、范圍、面積等。

三是完成了城鎮土地調查。依據城鎮地籍調查技術規程，完成了全國7．26萬平方公里的城鎮土地調查，基本查清了城鎮內部建設用地的使用權狀況，確定了城鎮內部每宗土地的界址、范圍、界線、數量、用途等。通過匯總分析，掌握了工業用地、基礎設施用地、金融商業服務用地、房地產用地、開發園區等土地利用狀況。

四是建設完成土地調查數據庫。按照國家統一制定的標準和規范，建立了2859個縣級土地調查數據庫。在此基礎上，形成了容量為75TB的超大型國家級數據庫，建立了數據管理信息系統。國家可以跟蹤、查詢、監管全國每一塊土地的利用情況。

五是完成標準時點更新和成果匯總任務。按照國家統一要求，利用最新的遙感影像圖，全國所有的縣級單位將不同時期的調查成果統一更新到2009年12月31日標準時點。在此基礎上，國家利用各地上報的土地調查數據庫，完成各類土地調查數據的匯總。根據匯總結果，結合相關資料，完成全國土地利用狀況分析。

同時，二次調查還形成了各類相關制度標準。2007年，出臺《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2007）國家標準，歷史上首次統一了全國土地利用現狀分類標準。2008年，國務院出臺《土地調查條例》，相關土地調查的法規、規范及制度進一步健全，為以后的土地調查工作打下了堅實的基礎。

弄清耕地后備資源情況

截至2011年，全面完成全國耕地后備資源調查評價工作。查清了我國坡耕地和耕地后備資源數據、類型、質量及分布狀況，全國集中連片耕地后備資源734．39萬公頃，可開墾土地701．66萬公頃，可復墾土地 32．72萬公頃。完成31個省(區、市)農用地分等和291個縣的定級估價，設置5萬多塊標準樣地，初步查清全國農用地質量等級及其分布狀況，建立全國統一可比的1∶50萬農用地分等數據庫；開展了農用地產能核算，有效推動土地轉向數量和質量并重的綜合管理；完成中西部19個省(區、市)坡耕地調查，15度以上坡耕地1602萬公頃，為生態退耕戰略實施提供數據支撐。

同時，對部分地區進一步補充了受沙化等威脅的其他需退耕耕地的調查評價；分析了土地開發、復墾的可能性及其對生態環境的影響，提出了開發利用的措施。編制完成了《西部大開發土地資源調查評價技術規定》、《東部地區耕地后備資源調查評價技術規定》、《耕地后備資源調查評價技術規程》。完成全國耕地后備資源調查評價數據匯總，建立耕地后備資源調查評價數據庫，進行成果集成，為各級土地利用總體規劃及土地整理、開發、復墾專項規劃提供信息和依據。

明確城鎮土地利用現狀

2000～2010年，國土資源大調查部署了城鎮土地利用現狀與潛力調查，以城鎮地籍調查有關技術規程為依據，在全面完成城鎮土地利用現狀調查和變更調查的基礎上，相繼在全國660個城市，19234個建制鎮，7．26萬平方公里范圍內開展試點工作，分別建立城鎮地籍信息系統，匯總城鎮土地利用類型、數量、結構、強度等現狀信息，編繪城鎮土地利用圖件，結合現有社會經濟等基礎資料，分析試點區內城鎮土地利用類型、閑置土地、建筑密度、容積率等土地利用狀況，評價城市土地開發利用的潛力，并提出城鎮土地利用開發和保護的方向與措施。

同時，國土資源大調查部署開展了城鎮土地利用現狀與潛力調查，截至目前，已在全國范圍內部署了20個省份44個城市，共計2200平方公里的試點工作，明確城鎮土地利用現狀及潛力調查內涵、內容和方法，形成了一系列技術和數據成果，全面掌握城鎮的利用現狀、潛力和發展趨勢，在土地利用與保護、規劃管理中發揮了重要作用。

首次形成全國城鎮匯總數據

2006～2007年，在全國范圍內，部署開展63個地級市城鎮地籍調查數據匯總試點，匯總面積72．9萬公頃。2008年，部署開展2920個縣城以上建制鎮城鎮地籍調查數據匯總，匯總面積542．3萬公頃。2009年，結合第二次全國土地調查，利用現代科學技術，全面匯總全國所有城鎮數據，歷史上第一次形成了全國城鎮土地調查匯總數據，首次掌握了我國所有城市及建制鎮內部的土地利用狀況，實現了全國城鄉土地利用狀況的全覆蓋管理，為城鎮內部工業用地、基礎設施用地等專項用地調查提供基礎依據，為城鎮土地的合理開發、利用和保護提供基礎數據支持。

2010年以后，每年度開展全國城鎮匯總數據更新，保持匯總數據的現勢性。同時，利用全國城鎮匯總數據開展了全國城鎮土地利用數據的分析與評價，形成全國城鎮土地利用數據分析報告，以及土地利用合理性分析與評價、城鎮土地利用結構統計與分析、城鎮的土地利用變化與等級規模空間分析等專題報告。并全面整合多年來的城鎮地籍調查成果，編寫了《全國城鎮土地利用現狀分析》初稿。

推進全國宗地代碼統一編制工作

宗地代碼編制工作是我部在新時期、新形勢下土地管理工作的創新和探索，是實施全國土地和城鄉地政統一管理，加強信息化、標準化建設的基礎支撐，是提高國土資源管理準確性、科學性的有效手段。

2010年11月，國土資源部提出開展宗地統一代碼編制工作，目的是實現全國宗地代碼編制的標準化，滿足國土資源信息化管理需求。2011年，在相關試點實驗的基礎上，在全國16個省（區、市）開展了宗地統一代碼編制試點，形成了《宗地代碼編制規則（征求意見稿）》。經多方征求意見，形成《宗地代碼編制規則（試行）》，并通過全國國土資源標準化技術委員會審查。當前，正積極組織各地開展宗地代碼統一編制工作，滿足目前正在開展的全國農村集體土地確權登記發證工作需要。

實現全國宗地編碼的統一化、標準化，滿足國土資源“一張圖”和綜合信息監管平臺等信息化建設的需要，提高國土資源管理準確性、科學性。建立全國宗地統一編碼體系，使國家和地方通過跟蹤一個號碼，就能有效地獲取每宗土地的用地性質、使用狀況、產權歸屬和變動情況，促進土地交易的透明化、公開化，促進城鄉統一地政管理。宏觀上有利于并服務于國家對土地資源和權屬的掌控，微觀上也有利于地方各級政府和國土資源部門對土地實行公開、公正、高效管理，并為各類投資者獲取相關土地信息提供可靠、快捷的手段。同時，實施全國統一的宗地編碼標準，也是依法行政、實施高效管理的需要，為以土地為基礎的不動產統一登記創造必備的前提條件。

建設各級土地調查數據庫系統

在第二次全國土地調查和年度全國土地變更調查的積極推動下，國家、省、市、縣四級土地調查數據庫建設進展迅速。截至2009年，全國2890個縣均建立了土地調查數據庫，實現全國全覆蓋。形成了1：2000至1：50000的多種比例尺的縣級土地調查數據成果，并構建了全國統一的數據成果標準，形成了自下而上的成果檢查與匯交機制。同時，在二次調查數據成果的基礎上，全國各省1：50萬的省級土地調查成果已制作完成，進一步豐富了土地調查數據庫成果體系。

通過多年的建設，全國土地調查數據庫形成了覆蓋全國，從2009年起歷年的完整的數據序列。從2010年開始，國家每年更新一次覆蓋全國的影像及土地調查數據，更新國土資源“一張圖”，年度更新數據量約30TB。

截至目前，國家級土地調查數據庫全面建成，并通過年度全國土地調查實現年度更新，已存儲2009～2011年年度更新的覆蓋全國的影像數據、土地調查數據成果，數據量達100TB。

提升國土資源管理信息化水平

“十一五”以來，國土資源部大力推進地籍信息系統建設，逐步深化地籍管理信息化的深度和廣度，提升國土資源管理信息化水平。

截至目前，全國絕大部分地區完成了城鎮地籍調查工作，全國95%的縣級單元已建立地籍數據庫，85%的地區建立了覆蓋城市的城鎮地籍信息系統，76%的縣建立了信息系統，有條件的省份已經探索建立城鄉一體化的地籍信息系統。

目前，結合加快推進農村集體土地確權登記頒證工作，各地已完成和正在按計劃進行大比例尺農村地籍調查，并運用地籍信息系統實現大比例尺農村地籍管理。部分地區在城鄉一體化地籍信息系統的基礎上，實現了國土資源各項業務在此基礎上搭建，廣泛服務于用地審批、土地供應、土地整治、增減掛鉤試點等國土資源業務領域。通過實現地籍管理業務流程化應用和數據庫綜合管理，提高了國土資源公共服務的效率和公信力，為綜合實現國土資源電子政務奠定了基礎。

地籍成果廣泛服務社會

地籍成果保存了全國每一塊土地的位置、面積、權屬等信息，可以快速統計匯總國家、省、市、縣四級各類土地調查面積，可應用在土地審批、土地供應、土地執法督查、國家重大專項調查以及重大災害應急支持等各項工作中。

地籍數據成果，已為玉樹地震（用于震后規劃及現場救災）、軍方（總參）、水利部（用于水利普查）、統計局（用于人口普查）等部門及時提供了相關數據。國家級土地調查數據庫已與國土資源部國土資源“一張圖”綜合監管平臺實現了互聯，全面應用于國土資源建設用地審批、耕地保護、數據分析等相關工作；已在國土資源部各土地督察局安裝部署，直接應用于土地在線督察系統，為土地督察提供了一手的保障數據。

同時，地籍數據成果還廣泛應用于土地執法、耕地占補平衡等相關工作，為國土資源不斷加強的監管工作提供了有力的數據保障。